黃志鋒

湖南省漣源市道路運輸管理局，湖南　婁底　417100

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客運車輛線路營運權(quán)轉(zhuǎn)讓行為探析

黃志鋒

湖南省漣源市道路運輸管理局，湖南婁底417100

摘要：因營運權(quán)的本質(zhì)是帶有行政許可的合同性權(quán)利，行政許可以及合同的雙重限制導(dǎo)致營運權(quán)的限制流通性，所謂的轉(zhuǎn)讓也是重新申請而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

關(guān)鍵詞：客運線路經(jīng)營權(quán)；轉(zhuǎn)讓；申請；公共資源

一、引言

《中華人民共和國道路運輸條例》已經(jīng)對客運經(jīng)營實行有期限的申請制度。但是該規(guī)定尚未在全國普遍得到實現(xiàn)。過去的營運許可都是沒有經(jīng)營期限的，以營運證的轉(zhuǎn)讓為形式的營運權(quán)的私下交易十分普遍，俗稱炒賣營運證。一張營運證的轉(zhuǎn)讓從五、六萬炒至十幾二十萬，甚至七八十萬。私自轉(zhuǎn)讓“營運權(quán)”本身，也即在法律明確禁止轉(zhuǎn)讓，就是這樣一個法律明確禁止的行為，在實踐過程中就合同的合法性和有效性問題上卻產(chǎn)生了激烈的爭議。本文就該行為的法律效力作一一探析。

二、買賣營運證行為的本質(zhì)

理解該買賣合同的性質(zhì)首先要確定合同標的的性質(zhì)。合同表述的標的為客運班線營運證，營運證具有特定的內(nèi)容和屬性，但這僅是交易的表面物件，一張復(fù)印紙當然沒有幾萬的價值，該買賣行為真正的標的是《道路運輸證》所表征的某一線路中某一輛客運車輛的營運權(quán)。班線客運線路經(jīng)營權(quán)是指市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)依照法定程序授予經(jīng)營者在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營特定班線客運線路的權(quán)利。班線客運經(jīng)營權(quán)是國家所有的無形資產(chǎn)。最初班線經(jīng)營權(quán)的取得是通過行政審批無償出讓的。有些省市出臺了一些客運經(jīng)營權(quán)有償出讓的辦法，以及象土地二級市場一樣可以二次有償轉(zhuǎn)讓的辦法。直至現(xiàn)在，經(jīng)營權(quán)交易的行為非常普遍和混亂，沒有得到有效的管理和整治。因此，社會上對于經(jīng)營權(quán)究竟是一種不可轉(zhuǎn)讓的行政許可抑或是一種具有交換價值的財產(chǎn)權(quán)利概念十分模糊。

根據(jù)《道路運輸條例》，營運權(quán)屬國家所有，其出讓、轉(zhuǎn)讓行為必須經(jīng)行政許可。也就是說營運權(quán)是通過簽訂行政合同的方式，由國家有償或無償出讓給申請人的。營運權(quán)除了為國家實現(xiàn)普遍服務(wù)的目的之外，還能為營運權(quán)人帶來客觀的利潤。因此，營運權(quán)是一種財產(chǎn)性權(quán)利，但這種財產(chǎn)性權(quán)利并非對世物權(quán)，而是具有相對性的合同權(quán)利，而且是具有行政許可性質(zhì)的限制性合同權(quán)利，這是行政合同的性質(zhì)所決定的。

三、營運權(quán)的限制流通性

班線營運是一種公共服務(wù)也是一種公共資源，國家可以有償或無償出讓。如上所述，營運權(quán)既然有財產(chǎn)屬性，在理論上也就可以流轉(zhuǎn)。但是有兩個因素限制了營運權(quán)的自由流通。第一、營運權(quán)以行政合同的方式取得，屬于合同權(quán)利，從《合同法》的角度看，未經(jīng)合同相對方同意，合同當事人不得隨意轉(zhuǎn)讓或放棄合同義務(wù)，否則就構(gòu)成違約，可以導(dǎo)致賠償甚至合同單方解除。第二、這種財產(chǎn)性權(quán)利具有特殊性，也就是說它的行使關(guān)系到公共資源的分配和社會公共安全，因此根據(jù)《行政許可法》的立法精神，對其設(shè)定了行政許可。目前在一些允許營運權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的地方，對有償轉(zhuǎn)讓行為也特設(shè)一定的場所和程序，甚至對轉(zhuǎn)讓的最高價也設(shè)定限額。對新的受讓人，運輸管理部門必須審定其資質(zhì)，另行發(fā)放行政許可。以保證營運權(quán)行使的資質(zhì)要求。

營運權(quán)并非完全禁止轉(zhuǎn)讓，在行政許可的前提下，營運權(quán)自然可以流轉(zhuǎn)。但是未經(jīng)行政許可的私下交易是《中華人民共和國道路運輸條例》第34條(道路運輸車輛應(yīng)當隨車攜帶車輛營運證，不得轉(zhuǎn)讓、出租)所明令禁止的。

假定營運權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，新的受讓人不受行政監(jiān)管，不受資質(zhì)限制，無須獲得許可，那么最初的行政許可就失去了意義。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)完全可以藐視國家行政，另從經(jīng)濟學(xué)的角度看，交換過程中的價值增值或者是增加了活勞動、或者是類似土地資源的自然增值。班線營運權(quán)由于資源稀缺、供少于求，且對授權(quán)對象的資質(zhì)要求比較高，導(dǎo)致了私下交易時價格翻升，遠遠超過了轉(zhuǎn)讓時出讓價格的現(xiàn)值，甚至原始的出讓價格。因此很多人在買和賣之間獲取高額差價。此時，營運證本身所證明的線路經(jīng)營權(quán)力已經(jīng)不再重要，而成為純粹的商品。我們知道，公共資源的定價不是單一服從市場規(guī)律的，公共資源因其公共屬性，更加著重于普遍服務(wù)和其社會功能?？瓦\線路的營運權(quán)在政府審批時就是無償?shù)?，或者合理的有償出讓，目的是為了保障低價的公交普遍服務(wù)。個人無權(quán)將社會公共資源變相地作為商品買賣，從而損害公眾利益。從公共安全的角度講，任何經(jīng)行政許可的營運權(quán)人都無權(quán)將該權(quán)利以出租、轉(zhuǎn)讓等形式授予他人。

因營運權(quán)的本質(zhì)是帶有行政許可的合同性權(quán)利，行政許可以及合同的雙重限制導(dǎo)致營運權(quán)的限制流通性，所謂的轉(zhuǎn)讓也是重新申請而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

四、關(guān)于合法性爭議的產(chǎn)生

在實踐中，將營運權(quán)單獨剝離作為轉(zhuǎn)讓標的的是一種形式。另一種形式則是“承包經(jīng)營權(quán)”的轉(zhuǎn)讓。《道路運輸經(jīng)營許可證》的持有人將道路運輸經(jīng)營權(quán)發(fā)包給個體，而個體則將該承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第三人。從合同法的角度看，則是經(jīng)營權(quán)人二次發(fā)包，次承包人又再次轉(zhuǎn)讓營運權(quán)的過程。二次發(fā)包和轉(zhuǎn)讓都是在隱瞞了總發(fā)包人——國家的情況下發(fā)生的。

筆者認為，在客運營運權(quán)承包經(jīng)營的情況下，認定二次發(fā)包和轉(zhuǎn)讓是否合法要視個案而定。關(guān)于轉(zhuǎn)讓行為是否合法有效的爭議也往往由此而起。承包經(jīng)營屬企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營方式。班線營運權(quán)在歸屬企業(yè)之后，在不違背公共利益的前提下，當然也可以以承包經(jīng)營的方式自主處置。企業(yè)承擔(dān)安全監(jiān)管義務(wù)，而承包人在企業(yè)的監(jiān)督之下經(jīng)營該公交線路。這種經(jīng)營模式并不違背法律設(shè)置資質(zhì)要求的目的所在。但是用承包合同掩蓋掛靠的情形下，“承包經(jīng)營權(quán)”的轉(zhuǎn)讓也是無效的?，F(xiàn)實生活中，辨析承包關(guān)系和掛靠經(jīng)營并非難事。但在實踐中，由于法律事實的證明要靠舉證來完成，形式上的承包關(guān)系擁有明確的合法證據(jù)，而證明掛靠關(guān)系的證據(jù)很少存在，因此要證明是掛靠而非承包關(guān)系非常困難。很多案件當中，當事人就是利用了合法的承包關(guān)系做掩護，成功達到訴訟目的。在該類案件中，作為發(fā)包人的營運權(quán)人的證詞非常關(guān)鍵。

由于歷史原因，營運權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象在全國都普遍存在，涉及到的各方利益非常復(fù)雜。在確認合同的無效性問題上，實踐中歷來非常慎重，況且關(guān)系到廣泛的利益群體。因此當事人在維護自己的權(quán)益時，也謹慎地選擇請求權(quán)以規(guī)避該類爭議問題。尤其是在認定轉(zhuǎn)讓行為是否直接導(dǎo)致無效的問題上，爭議頗大。由于歷史上的制度缺陷，營運證炒賣的行為普遍存在，營運權(quán)連環(huán)轉(zhuǎn)讓，一旦最后一次買賣認定為無效，就會導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)，之前一連串的買賣行為都會導(dǎo)致無效。屆時將導(dǎo)致的訴訟和社會效應(yīng)不是簡單明確的法條所能解決的。但是筆者認為，法律自有其引導(dǎo)性和警示性作用，法律一旦制定就不能再引用“法不責(zé)眾”的社會理念。否則其容忍態(tài)度導(dǎo)致的社會危害會比依法判決導(dǎo)致的問題更甚。

五、結(jié)論

營運權(quán)為國家行政許可并以行政合同的形式固定下來的合同權(quán)利，由于合同的相對性和行政監(jiān)督的存在，營運權(quán)不得自由轉(zhuǎn)讓。其轉(zhuǎn)讓行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定，不僅擾亂營運市場經(jīng)營秩序，且嚴重危害公共安全。目前營運市場上因營運權(quán)轉(zhuǎn)讓造成的糾紛為數(shù)甚多，但由于沒有明確的法令和制度引導(dǎo)，當事人對該類事件尚無正確的預(yù)見。在國家陸續(xù)出臺一系列規(guī)范措施之后，一部分人遭受了巨大的經(jīng)濟損失，繼而損失責(zé)任分擔(dān)的問題釀成訴訟。筆者認為這種營運權(quán)轉(zhuǎn)讓行為雖然尚未得到有效的規(guī)范和制止，但其存在的理由均不足以否認其違法性和社會危害性。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國道路運輸條例.

[2]道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定.

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[4]建設(shè)部、交通部、財政部、國家計委、公安部關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見.

中圖分類號：D922.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0207-02

作者簡介：黃志鋒(1979-)，男，湖南漣源人，畢業(yè)于中南財經(jīng)政法大學(xué)，1996年參加工作，在湖南省漣源市道路運輸管理局從事行政執(zhí)法和法律顧問工作，2005年被聘為中級經(jīng)濟師，2007年通過國家統(tǒng)一司法考試，研究方向：交通運輸與行政法。