田　冰

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院社科部，廣西　南寧　530003

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被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制探究

田冰

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院社科部，廣西南寧530003

摘要：被問責(zé)官員的悄然復(fù)出，暴露出我國官員問責(zé)制的失范問題，引發(fā)了社會(huì)和輿論的高度關(guān)注。在法治化軌道中構(gòu)建科學(xué)完善的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制成為當(dāng)前的緊要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：問責(zé)官員；復(fù)出；機(jī)制

隨著一些重大責(zé)任事故的發(fā)生，在社會(huì)公眾的助推下，各地一批官員被問責(zé)后丟掉了“烏紗帽”。但是那些問責(zé)官員在賦閑一段時(shí)間后又紛紛復(fù)出履新，重掌大權(quán)，官員“高調(diào)問責(zé)”“低調(diào)復(fù)出”成為時(shí)下備受質(zhì)疑的焦點(diǎn)問題，引起社會(huì)熱議。有關(guān)官員問責(zé)問題，我國相繼出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)政策進(jìn)行明確規(guī)定，但是關(guān)于問責(zé)官員復(fù)出的相應(yīng)規(guī)范較為少見，復(fù)出機(jī)制不健全，問責(zé)制度的實(shí)效大打折扣。因此，應(yīng)該建立和完善問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制，緩解公眾對(duì)政府的信任危機(jī)，避免問題官員復(fù)出引發(fā)一波又一波的民意波動(dòng)。

一、被問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象的特點(diǎn)

復(fù)出極具隱秘性。被問責(zé)的官員基本上都是悄然復(fù)出，廣大公眾的知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督權(quán)等基本政治權(quán)利得不到表達(dá)和保證，看得到的僅僅是新聞媒體報(bào)道或者是網(wǎng)友曝光的被問責(zé)官員復(fù)出的結(jié)果。

復(fù)出程序不透明。被問責(zé)官員復(fù)出不像黨政干部選拔任命那樣有一整套嚴(yán)格透明的程序，缺乏有力的監(jiān)督制約體系，容易讓公眾認(rèn)為存在暗箱操作之嫌。嚴(yán)格來說，被問責(zé)官員復(fù)出也屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用的一種情形，應(yīng)按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任命的相關(guān)程序進(jìn)行。

復(fù)出職務(wù)級(jí)別變動(dòng)少。多數(shù)被問責(zé)官員復(fù)出時(shí)的職務(wù)、級(jí)別變動(dòng)小，大多官復(fù)原職或異地任職、異地升遷，很少有降職者，以往的問責(zé)事件對(duì)其仕途幾乎沒有絲毫影響。

二、被問責(zé)官員復(fù)出的合理性與必要性

國家培養(yǎng)一個(gè)官員往往花費(fèi)很大成本，如果對(duì)于一個(gè)有才干偶爾犯下錯(cuò)誤，但已經(jīng)認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤，有悔改意愿并有執(zhí)政能力的問責(zé)官員永不重用，從經(jīng)濟(jì)學(xué)成本的角度考慮不成比例，對(duì)于國家、社會(huì)乃至官員個(gè)人都是一種損失，一種浪費(fèi)。人非圣賢孰能無過。畢竟，懲罰不是最終目的，“懲前毖后、治病救人”才是懲戒問責(zé)的初衷和根本，而不應(yīng)該一棍子把人打死。而且在制度依據(jù)層面，被問責(zé)官員的復(fù)出也有了一定的政策規(guī)章作為制度基礎(chǔ)。例如，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違法違紀(jì)行為的，處分期滿后，應(yīng)當(dāng)解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級(jí)別和職務(wù)不再受原處分的影響?！薄蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第10條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時(shí)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！庇纱丝磥?，雖然只是宏觀上的規(guī)定，但是被問責(zé)官員可以復(fù)出的事實(shí)沒有任何爭議。因此，我們需要解決的不是應(yīng)否復(fù)出的問題，而應(yīng)該是什么類型的問責(zé)官員可以復(fù)出以及怎樣復(fù)出、如何復(fù)出的現(xiàn)實(shí)問題。

三、被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制存在的缺陷

(一)缺乏統(tǒng)一的專項(xiàng)立法

目前我國并沒有一部全國性普遍適用的法律對(duì)問責(zé)官員的復(fù)出問題進(jìn)行規(guī)范。由于尚未形成制度化的法律規(guī)范，在具體操作過程中，缺乏專門和權(quán)威的法律制度依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，執(zhí)行彈性過大，官員復(fù)出受到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑，導(dǎo)致官民之間摩擦不斷。

(二)官員復(fù)出機(jī)制不健全

被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制不完善，各地政府各自為政，被問責(zé)官員復(fù)出的條件、事由、期限、程序、標(biāo)準(zhǔn)五花八門，規(guī)范性不強(qiáng)，容易被任意發(fā)揮和推導(dǎo)，漏洞較多，容易被鉆空子。

(三)監(jiān)督機(jī)制不完善

只有公民的積極參與，才能使政府具有合法性、透明度、回應(yīng)性、有效性。①由于各方面原因，公眾很少能參與被問責(zé)官員復(fù)出的啟動(dòng)程序，被問責(zé)官員的復(fù)出僅是政府內(nèi)部決定，并且也不會(huì)向社會(huì)公布復(fù)出的理由和原因。公眾和媒體根本沒有任何機(jī)會(huì)任何形式針對(duì)被問責(zé)官員的復(fù)出提意見建議，政府的這一項(xiàng)人事任命決定是否合理合法無從監(jiān)督。

四、健全被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的理性思考

只有盡快完善被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，在陽光透明的程序中依法向社會(huì)公開被問責(zé)官員復(fù)出的理由和依據(jù)，才能更好地保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，緩解其對(duì)行政問責(zé)制的信任危機(jī)。

(一)健全被問責(zé)官員復(fù)出的法律規(guī)范

被問責(zé)官員復(fù)出不應(yīng)該由“人”決定，而應(yīng)該用“制度”說話。要根本上杜絕和避免被問責(zé)官員復(fù)出過程中出現(xiàn)的形形色色的腐敗現(xiàn)象，首要的緊迫任務(wù)就是要健全被問責(zé)官員復(fù)出法律制度，填補(bǔ)被問責(zé)官員復(fù)出相關(guān)法律的空白。國家的立法機(jī)關(guān)應(yīng)該整合現(xiàn)有的法律法規(guī)，提高適用性和可操作性，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)《被問責(zé)官員復(fù)出法》，對(duì)被問責(zé)官員的復(fù)出條件、復(fù)出程序、復(fù)出職位等內(nèi)容進(jìn)行全方位規(guī)范，確保被問責(zé)官員復(fù)出有法可依、有章可循，切實(shí)提高官員復(fù)出的制度化、程序化和規(guī)范化水平。

(二)對(duì)被問責(zé)官員進(jìn)行分類化管理

應(yīng)該對(duì)被問責(zé)官員承擔(dān)的責(zé)任具體情況具體分析，因?yàn)樽约旱闹苯迂?zé)任造成社會(huì)危害巨大、影響惡劣的重大事件，這些官員被問責(zé)后就喪失了復(fù)出的資格。對(duì)于那些不作為亂作為被追究法律責(zé)任的問責(zé)官員，已經(jīng)沒有了作為領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的基本素質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)再復(fù)出。對(duì)于那些基本條件較好，因工作不力或失誤，承擔(dān)道義責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的被問責(zé)官員，在進(jìn)行深刻反省，改正自身錯(cuò)誤，并且經(jīng)過一定的考驗(yàn)期限后，可以按照有關(guān)規(guī)定復(fù)出。

(三)進(jìn)一步規(guī)范被問責(zé)官員復(fù)出的條件程序

問責(zé)官員在一定條件下可以復(fù)出并不是必然復(fù)出，對(duì)于基本素質(zhì)低、工作能力差、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的官員，在其被問責(zé)后原則上不應(yīng)該有東山再起的機(jī)會(huì)。只有那些確有政治才干和綜合能力的官員，在被問責(zé)后洗心革面，改過自新，真正認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤而且在新的工作崗位上作出一定貢獻(xiàn)，以實(shí)際行動(dòng)證明了自己，才可以考慮復(fù)出。這樣的程序設(shè)置，可以防止被問責(zé)官員因一時(shí)失誤，而永遠(yuǎn)失去發(fā)揮自己才能為人民服務(wù)的機(jī)會(huì)。公正的結(jié)果往往體現(xiàn)在公正的程序中，被問責(zé)官員的復(fù)出必須依賴于建立公平、公正、規(guī)范化的復(fù)出程序。②被問責(zé)官員的復(fù)出要嚴(yán)格遵循民主推薦、組織考察、討論決定、任職公示、任職試用等黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用程序。復(fù)出官員在公平公正嚴(yán)格透明的程序中復(fù)出，才能為社會(huì)公眾所接受，同時(shí)自己也更有底氣，不需要處處受到質(zhì)疑，影響正常工作的開展，這對(duì)于政府、社會(huì)公眾和復(fù)出官員而言都是高度負(fù)責(zé)任的做法。

(四)提高公眾參與度

權(quán)力一旦離開監(jiān)督，必然導(dǎo)致異化。公眾在諸多社會(huì)管理領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，要建立公正合理的官員復(fù)出機(jī)制，必須增強(qiáng)公眾的監(jiān)督意識(shí)，提高公眾參與的積極性。

第一，要應(yīng)理清公眾的概念。凡是涉及重大事件，社會(huì)影響強(qiáng)烈的，問責(zé)官員復(fù)出就需要向整個(gè)社會(huì)作出交代；如果只是關(guān)乎特定利益的群體，則只需要在特定范圍履行相應(yīng)的法律程序即可。

第二，要確保公眾的知情權(quán)，暢通公眾參與的渠道。問責(zé)官員復(fù)出的程序啟動(dòng)后，應(yīng)通過官方網(wǎng)站、政府新聞發(fā)布會(huì)以及廣播電視報(bào)刊等的方式通報(bào)，便于公眾知曉。公開事項(xiàng)應(yīng)該包括擬復(fù)出官員的姓名、原任職崗位、問責(zé)事由、處罰種類、問責(zé)后的履職情況、擬任崗位介紹等情況。對(duì)于公眾的意見和建議，要在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行解釋，給予回應(yīng)，并且作為官員能否復(fù)出的一項(xiàng)重要參考依據(jù)。

(五)健全被問責(zé)官員的跟蹤考評(píng)機(jī)制

應(yīng)該建立被問責(zé)官員復(fù)出的考核評(píng)估制度，設(shè)立一個(gè)考察期限，制定科學(xué)規(guī)范的考核指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，注重時(shí)效性和可操作性，對(duì)其德、能、勤、績、廉進(jìn)行考核評(píng)估。通過跟蹤和考評(píng)，在該期限內(nèi)復(fù)出官員經(jīng)考察符合任職的各項(xiàng)條件，在新崗位上表現(xiàn)確實(shí)比較突出的官員，可以繼續(xù)任職。在考察期限內(nèi)達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者出現(xiàn)再次被問責(zé)情形的官員，將按法定程序不再任用。

(六)建立違規(guī)復(fù)出責(zé)任追究機(jī)制

為堅(jiān)決防止不符合復(fù)出要求的庸官重新獲得職位和權(quán)力，必須建立被問責(zé)官員復(fù)出的責(zé)任追究機(jī)制，減少個(gè)人主觀因素對(duì)被問責(zé)官員復(fù)出所造成的影響。一旦查出被問責(zé)官員系違規(guī)復(fù)出，對(duì)此事相應(yīng)的負(fù)責(zé)官員，比如參與復(fù)出推薦、考察與評(píng)價(jià)、任用等環(huán)節(jié)的官員都要被追究違規(guī)責(zé)任，根據(jù)責(zé)任大小和違規(guī)情節(jié)的嚴(yán)重程度進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

被問責(zé)官員復(fù)出是行政問責(zé)制的深化和延續(xù)，直接決定了問責(zé)的效果。只有對(duì)被問責(zé)官員復(fù)出進(jìn)行科學(xué)理性的制度設(shè)計(jì)，使問責(zé)官員復(fù)出更加規(guī)范化，才能更好地推進(jìn)誠信政府、法治政府和責(zé)任政府建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)我國新時(shí)期民主政治文明發(fā)展。

[注釋]

①周亞越.行政問責(zé)制研究[M].北京：中國檢察出版社,2006.

②梁棟,鄭曙村.當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的失范與完善[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2010(1).

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0193-02

作者簡介：田冰(1982-)，女，土家族，碩士，廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院社科部講師。