婁艷飛

中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073

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建設用地使用權(quán)續(xù)期問題研究

婁艷飛

中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073

建設用地使用權(quán)續(xù)期問題，住宅性建設用地自動續(xù)期，住宅性建設用地依申請續(xù)期。自動續(xù)期的內(nèi)涵包括無償續(xù)期，依申請續(xù)期則需要繳納一定的續(xù)期費用，費用的計算標準需要根據(jù)房地產(chǎn)稅與土地出讓金加以確定，但最終結(jié)果不能高于重置土地的費用。至于續(xù)期的次數(shù)，無論住宅還是非住宅，均不應當設置次數(shù)及期限限制。

建設用地使用權(quán)；續(xù)期

一、提出問題

2016年4月，溫州老城區(qū)一批只有20年建設用地使用權(quán)的住宅到期，居民前往國土部門續(xù)期時被告知需要繳納高額的續(xù)費，于是交易價格不超過100萬的房子卻要繳納至少三成的土地出讓金才能重新辦理土地證，該事件在全國引發(fā)了強烈的反響，事件背后是建設用地使用權(quán)期限問題。我國《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理?！痹摲l區(qū)分對待住宅建設用地與非住宅建設用地，存在以下問題：1.住宅建設用地自動續(xù)期，是否表明到期地權(quán)不通過任何行為而自動延展期限？而自動續(xù)期是否為無償續(xù)期？2.若自動非包含無償，續(xù)費的標準和方式又當如何規(guī)定？續(xù)期的次數(shù)是否有限制？這些都是法律所未涵蓋的范疇。

二、自動續(xù)期的由來及理解

我國土地制度采取的是二元化體制且規(guī)定建筑物所有權(quán)和建設用地使用權(quán)合一，城市房屋所有人享有房屋的所有權(quán)和建設用地的使用權(quán)，不享有土地所有權(quán)。最早的物權(quán)法草案規(guī)定住宅用地70年使用年限，草案征求意見稿公布后引起了強烈的質(zhì)疑：國家與開發(fā)商訂立建設用地使用權(quán)出讓協(xié)議，建設用地使用權(quán)70年年限自協(xié)議成立之日開始計算，因此房屋購買者買到房屋時土地使用年限少于70年，房屋所有權(quán)與地權(quán)使用權(quán)的分離使得建設用地使用權(quán)續(xù)期出讓金與國家征收土地的風險全部轉(zhuǎn)嫁于業(yè)主承擔。為了利益平衡，最終頒布的《物權(quán)法》于149條規(guī)定住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。

建設用地使用權(quán)期限屆滿后的處理，主要有以下三部法律法規(guī)：《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第22條：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。”《物權(quán)法》第149條：“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄段餀?quán)法》第一次以“建設用地使用權(quán)”取代過去立法中的“土地使用權(quán)”，也第一次對住宅建設用地使用權(quán)和非住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果進行了區(qū)分，開啟了二元化的建設用地使用權(quán)續(xù)期制度，其立法理念是便民，即業(yè)主無需逐個申請。不論從自動的字面理解還是《物權(quán)法》便民理念，將自動續(xù)期理解為完全不需要任何形式自動延展更為合適。

自動續(xù)期是否意味著無償續(xù)期，主要有兩種觀點：觀點一：自動續(xù)期為無償續(xù)期。原因是我國采取建筑物所有權(quán)和建設用地使用權(quán)合一的立法模式，建筑物所有者出價獲得建筑物所有權(quán)時已在房屋價款中支付了土地使用費用，再令其繳納延期費用有失公允。①觀點二：自動續(xù)期僅表明續(xù)期時無需先申請，但仍需繳納續(xù)期費用，原因是無償續(xù)期與所有權(quán)制度沖突。如果無償續(xù)期，自動續(xù)期又無需繳費，這樣的制度設計使得建設用地使用權(quán)將會永久性存續(xù)下去，永久性的使用權(quán)無異于土地所有權(quán)，與中國土地所有權(quán)制度沖突。其次，一次付費永久使用土地，期限規(guī)定便無意義。②還有一種支持有償續(xù)期觀點認為，建設用地使用權(quán)性質(zhì)始終一致，是用益物權(quán)。如前文所述，土地出讓金代表的是此宗土地上建設用地使用權(quán)的商品價格。所以不論是住宅用地還是非住宅用地，其第一次出讓時繳納的土地出讓金對應的是第一次出讓期限，所以在續(xù)期時理應根據(jù)續(xù)期期限支付相應的對價，這也符合法理上的公平原則。③

《暫行條例》第8條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將建設用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付建設用地使用權(quán)出讓金的行為。建設用地使用權(quán)出讓應當簽訂出讓合同?！庇纱丝梢?，出讓建設用地使用權(quán)是以出讓協(xié)議為基礎(chǔ)的，而非行政審批行為。我國負責管理土地的機構(gòu)是國土資源管理部門，在與受讓人簽訂出讓合同時，應視國土資源部門為私法主體，建設用地使用權(quán)出讓協(xié)議性質(zhì)上屬于民事合同。而土地使用費，則是土地所有權(quán)人放棄一定期限土地的使用權(quán)能取得的對價。所以說當建設用地使用期限屆滿時，建設用地使用權(quán)人也就失去了繼續(xù)使用他人土地的正當基礎(chǔ)。此時，建設用地使用權(quán)人繼續(xù)使用該土地的唯一途徑就是與土地所有權(quán)人再次達成合意，因此，續(xù)期實質(zhì)上意味著重新簽訂建設用地使用權(quán)出讓合同。類比一般合同的規(guī)制，續(xù)期時是否需要支付土地使用費，自然應當取決于雙方的合意。法律無需硬性規(guī)定為無償續(xù)期或者有償續(xù)期，因為并不排除當?shù)貒临Y源管理部門基于當?shù)氐木唧w情況放棄收取續(xù)期費用的情況。

三、續(xù)期的規(guī)則

(一)續(xù)期是否有期限與次數(shù)的限制

我國《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設用地自動續(xù)期，非住宅建設用地依照相關(guān)法律規(guī)定處理。但均未對如何具體操作續(xù)期加以規(guī)定。首先來看續(xù)期次數(shù)和期限是否有限制的問題。

關(guān)于這個問題，主要有三種觀點：觀點一，到期的建設用地使用權(quán)的續(xù)期就是原有期限的延長，年限不限但也不應過長，續(xù)期的次數(shù)以不超過一次為宜；④觀點二贊同對于續(xù)期區(qū)分住宅建設用地與非住宅建設用地，住宅建設用地的自動續(xù)期規(guī)定，應該理解為無時間限制，即住宅建設用地可以無限次續(xù)期。觀點三認為在確定住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期的期限時，應把建筑物的剩余壽命考慮在內(nèi)。持這種觀點的權(quán)威學者有王利明教授和崔建遠教授：王利明教授認為，“該規(guī)則實際上暗含了自動續(xù)期的條件，即該土地性質(zhì)上是住宅用地，且有住宅存在”。⑤崔建遠教授認為，“建設用地使用權(quán)期間屆滿前地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施倒塌，且一直未復建，建設用地使用權(quán)期限屆滿時，不再自動續(xù)期?！雹?/p>

分析總結(jié)以上三種觀點，再結(jié)合我國現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定可知，在確定建設用地使用權(quán)續(xù)期問題時，雖然不同學者有不同的觀點，但大致的思考進路都是一致的，即區(qū)分對待住宅建設用地使用權(quán)與非住宅建設用地使用權(quán)。我贊同此種區(qū)分對待的思路。至于具體的續(xù)期期限以及次數(shù)，我的觀點如下：第一，對于住宅建設用地使用權(quán)的續(xù)期不設置時間和期限的限制；首先，因為住宅建設用地使用權(quán)是一個重大的政治問題、經(jīng)濟問題和社會問題，而非是簡單的法律問題。俗話說“有恒產(chǎn)者有恒心”，只有保障居民安居樂業(yè)，國家才有繼續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展的前提。而要做到保障居民安居樂業(yè)，首先就要做好住宅建設用地使用權(quán)的續(xù)期問題，即銜接問題。房屋所有權(quán)與地權(quán)使用權(quán)分離所導致的矛盾只有通過自動續(xù)期加以緩和。其次，我并不贊同部分學者所持的若允許不加以限制的續(xù)期將會導致土地公有制不復存在的觀點，誠如朱廣新教授所言：“承認建設用地使用權(quán)的永久性，并不意味著國有土地所有權(quán)會永遠受到限制。如果權(quán)利人放棄了權(quán)利，或權(quán)利人死亡時無人繼承權(quán)利，那么土地所有權(quán)即回復其圓滿狀態(tài)?！雹叩诙?，對于非住宅建設用地使用權(quán)的續(xù)期，建設用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續(xù)期，這里的申請續(xù)期沒有時間及次數(shù)限制，但應是有償?shù)摹Ｔ蛟谟?，除非基于公共利益的需要，國家有義務為公民提供發(fā)展一定的條件，在此表現(xiàn)為提供建設用地使用權(quán)，允許公民基于此獲得發(fā)展，以滿足公民的安居樂業(yè)。至于申請續(xù)期的費用問題，在接下來的部分加以展開。

(二)續(xù)期費用及收取方式

觀察我國房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)狀，政府無需對于續(xù)期的土地再投入開發(fā)費用，基于房地產(chǎn)估價的原理，同等條件的新地地價必然高于續(xù)期土地的地價，因此續(xù)期費用必當?shù)陀谕恋刂刂贸杀?。高圣平教授在其文章中指出，建設用地使用權(quán)的取得是通過簽訂合同的方式完成，因此，若是期限屆滿，僅需再達成新的使用合意即可滿足。⑧這一點我認為值得商榷。首先，土地的所有者是國家，雖說在簽訂建設用地使用權(quán)出讓合同時國家也處于私法主體的地位，但是國家總是擁有公權(quán)力的身份，無形中會影響到當事人的意思自治；其次，即便拋開國家公權(quán)力主體的身份，它作為土地所有者所提供的是稀缺資源，且處于壟斷地位，不可避免的在經(jīng)濟上享有強勢地位，續(xù)期費用的確定若基于雙方當事人的協(xié)商一致，勢必在很大程度上會不利于建設用地使用權(quán)人。所以在確定續(xù)期費用時，需要法律結(jié)合房地產(chǎn)稅以及土地出讓金的相關(guān)規(guī)定制定一套可操作的標準。鑒于篇幅有限以及對稅法的計算問題掌握有限，具體的標準在本文就不加以展開。

香港的土地批租制度對我國大陸的土地出讓制度有很大的影響，⑨但我國卻沒有像香港批租制度那樣對租約到期如何處理作出規(guī)定，所以基于同樣的立法邏輯，我國在確定續(xù)期的繳費方式時可以參考香港的經(jīng)驗，以續(xù)期期限的長短為考慮因素進行區(qū)分對待，確定是采取一次性繳清或者是分期繳清。至于這一點，我認為出于鼓勵短期續(xù)期、滿足社會發(fā)展需要的考慮，續(xù)期期限較短的可以一次性或分年繳付，續(xù)期期限較長的則應要求一次性繳付。

四、結(jié)語

觀看我國關(guān)于建設用地使用權(quán)的法律規(guī)定，《暫行條例》、《房地產(chǎn)管理法》與《物權(quán)法》均有相關(guān)的規(guī)定，關(guān)于期限屆滿后的法律后果也甚為明確，但是在我國現(xiàn)實生活中，仍然有問題層出不窮，比如，早幾年深圳地權(quán)到期續(xù)期問題引發(fā)一輪熱議，2016年4月的溫州困境再一次使得建設用地使用權(quán)進入人們的視線。這就表明，雖然現(xiàn)行法律有規(guī)定，但在實際操作中應對繁冗復雜的現(xiàn)實情況時卻困難重重。作為用益物權(quán)的建設用地使用權(quán)，制度建設不能孤立的考慮，應于其他的制度協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。唯有如此，在把握用益物權(quán)屬性的前提下，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，在《物權(quán)法》的框架下制定出具有可操作性的規(guī)則才是治本之策。

[ 注 釋 ]

①李永軍教授在由中國人民大學民商事法律科學研究中心、北京市消費者權(quán)益保護法學會聯(lián)合主辦的“住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

②申衛(wèi)星教授在由中國人民大學民商事法律科學研究中心、北京市消費者權(quán)益保護法學會聯(lián)合主辦的“住宅建設用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

③鄭云飛.建設用地使用權(quán)到期后的法律問題[D].中國社會科學院，2015，5.

④葉劍平，成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：33.

⑤王利明.物權(quán)法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學出版社，2007：169-170.

⑥崔建遠.物權(quán)法[M].北京：中國人民大學出版社，2011：312.

⑦朱廣新.論住宅建設用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應[J].聚焦法律變革，2012，2.

⑧高圣平，楊旋.建設用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011(10)：109.

⑨葉劍平，成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：34.

[1]崔建遠.物權(quán)法[M].北京：中國人民大學出版社，2011：312.

[2]王利明.物權(quán)法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學出版社，2007：169-170.

[3]鄭云飛.建設用地使用權(quán)到期后的法律問題[D].中國社會科學院，2015，5.

[4]朱廣新.論住宅建設用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應[J].聚焦法律變革，2012，2.

[5]高圣平，楊旋.建設用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011(10)：109.

[6]葉劍平，成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題，2016，5：34.

D923.2

A

2095-4379-(2016)33-0016-03

婁艷飛(1992-)，女，漢族，河南許昌人，中南財經(jīng)政法大學民商法碩士。