李克建

四川警察學(xué)院，四川　瀘州　646000

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當(dāng)前我國(guó)消防行政執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

李克建

四川警察學(xué)院，四川瀘州646000

摘要：目前我國(guó)人口居住密集，對(duì)土地的利用率越來(lái)越高，在這種高度集中的狀態(tài)下，一起極小的火災(zāi)就可能造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。雖然我國(guó)近年已在不斷完善相關(guān)法律、法規(guī)、配套設(shè)施，但每年因消防行政執(zhí)法工作不規(guī)范而造成的火災(zāi)屢見(jiàn)不鮮，這使得人民群眾對(duì)我國(guó)消防行政執(zhí)法工作產(chǎn)生了懷疑。因此，研究我國(guó)消防行政執(zhí)法存在的問(wèn)題并提出與之相對(duì)應(yīng)的對(duì)策，對(duì)完善消防行政執(zhí)法工作、減少消防行政執(zhí)法中出現(xiàn)的失誤有著十分重要的作用。

關(guān)鍵詞：消防行政執(zhí)法；問(wèn)題；對(duì)策

隨著2008年新《消防法》的實(shí)施，我國(guó)目前形成了一套完整的消防法規(guī)體系。該體系既有消防法律、消防行政法規(guī)、消防地方性法規(guī)及消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組成。[1]我國(guó)消防行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)在“依法治國(guó)”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”等方針的指導(dǎo)下，也有了明顯的提高。特別是2010年公安消防部門組織了長(zhǎng)達(dá)三年的“三項(xiàng)”建設(shè)工作，把加強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為工作重點(diǎn)，以期提高消防執(zhí)法水平與質(zhì)量。[2]經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，目前消防行政執(zhí)法規(guī)范化取得了較好的效果，各級(jí)消防行政執(zhí)法部門能夠嚴(yán)格按照相關(guān)的消防法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，火災(zāi)起數(shù)明顯下降，火災(zāi)造成的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失也逐年降低。在取得較好效果的同時(shí)，我們也看到，由于少數(shù)消防執(zhí)法人員工作的缺失，重大火災(zāi)事故時(shí)有發(fā)生，造成了較大的社會(huì)影響，需要各級(jí)消防行政執(zhí)法部門引起高度的重視。

一、我國(guó)消防行政執(zhí)法工作存在問(wèn)題

(一)消防行政主體缺乏程序意識(shí)

行政執(zhí)法程序是一個(gè)作出行政執(zhí)法決定并加以實(shí)施的過(guò)程，是行政機(jī)關(guān)將有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章適用到具體的人或事時(shí)應(yīng)遵守的步驟、方法和時(shí)限所構(gòu)成的連續(xù)性過(guò)程。消防行政執(zhí)法的程序復(fù)雜，其中又包含多種法律專業(yè)知識(shí)，而一些執(zhí)法人員因?yàn)樽陨韺I(yè)素養(yǎng)缺乏，他們?cè)谧陨韺I(yè)水平有限的情況下不講究執(zhí)法程序而隨意處理關(guān)于消防處罰等問(wèn)題。[3]如一些消防執(zhí)法部門會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法人員不經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)就自行作出處罰決定的現(xiàn)象。還有一些部門執(zhí)法人員根本不了解作出處罰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，更不能向處罰對(duì)象說(shuō)明火災(zāi)發(fā)生后何時(shí)調(diào)查取證、何時(shí)權(quán)利告知、何時(shí)下發(fā)處罰決定書等程序的先后順序，這些現(xiàn)象都體現(xiàn)出執(zhí)法人員對(duì)消防行政執(zhí)法程序的生疏和忽視。這種處理方式不僅有失執(zhí)法的規(guī)范化和法制化，也在一定程度上背離了“執(zhí)法為民”的工作目標(biāo)。

(二)消防行政執(zhí)法過(guò)程中缺乏監(jiān)督機(jī)制

消防行政執(zhí)法的具體實(shí)施過(guò)程包括對(duì)有些消防設(shè)施的監(jiān)督、檢查、審核管理、質(zhì)量復(fù)查等。而在現(xiàn)實(shí)的操作過(guò)程中，很多執(zhí)法人員則是偷工減“量”地完成工作。如有些執(zhí)法人員對(duì)建筑物中存在的失火隱患由于其專業(yè)知識(shí)的缺陷而察覺(jué)不到，那么久而久之這些隱患將會(huì)擴(kuò)大，甚至將來(lái)產(chǎn)生更嚴(yán)重的災(zāi)害。還有在審核管理這一塊也存在很大的紕漏，有些審核人員在對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行查補(bǔ)時(shí)只是“走形式”，之后也不會(huì)對(duì)這些設(shè)施進(jìn)行應(yīng)有的護(hù)理工作。另外，有些企業(yè)為了省錢就減少對(duì)其老化的消防措施的護(hù)理和更換，而消防執(zhí)法人員在第一次檢查完畢之后便不再?gòu)?fù)查，這兩方面的不負(fù)責(zé)就會(huì)導(dǎo)致失火隱患。這些現(xiàn)象雖然在現(xiàn)在很普遍，但是消防行政執(zhí)法部門和公民在火災(zāi)發(fā)生之前卻很少監(jiān)督執(zhí)法工作的具體實(shí)施狀況，任由其將工作簡(jiǎn)化。

(三)消防行執(zhí)法的自由裁量

消防行政執(zhí)法行為是消防行政執(zhí)法主體行使消防行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，是消防行政權(quán)力的具體體現(xiàn)。[4]執(zhí)法主體在實(shí)施執(zhí)法行為時(shí)有一定的自由裁量權(quán)可以提高其自身的工作效率，避免行為的教條主義，但是如果政府將這種自由裁量的權(quán)力擴(kuò)大，沒(méi)有節(jié)制的話，就會(huì)使執(zhí)法行為出現(xiàn)偏差。如《消防法》中的一些條款的規(guī)定是“處警告或伍佰元以下罰款”，那么對(duì)于客體的處罰就只能由執(zhí)法主體的主觀判斷來(lái)進(jìn)行裁定，而不是從根本上找出執(zhí)法客體在行為上的細(xì)微差別來(lái)進(jìn)行具體的處罰劃分。另外，消防行政執(zhí)法人員在實(shí)施執(zhí)法處罰時(shí)往往存在處罰力度不足的現(xiàn)象。一方面，我國(guó)各種關(guān)于執(zhí)政刑法的法律、法規(guī)一再出臺(tái)，如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等，執(zhí)法主體往往會(huì)因?yàn)閷?duì)法律的不熟悉而導(dǎo)致其對(duì)執(zhí)法的復(fù)雜過(guò)程厭煩而隨便簡(jiǎn)化執(zhí)法手續(xù)，將一些必須處以輕罰處理的案件簡(jiǎn)化為不罰。另一方面，執(zhí)法主體作為社會(huì)中的一員，也有自己的生活圈，所以難免有一些親朋好友“托關(guān)系”、“走后門”，那么執(zhí)法主體對(duì)于這些人就可能將重罰變?yōu)檩p罰，輕罰變?yōu)椴涣P。如果這種現(xiàn)象一直持續(xù)下去的話，很多社會(huì)中存在的消防隱患將會(huì)逐漸膨脹，最終的危及范圍將會(huì)非常廣闊。

(四)公民的法律意識(shí)淡薄

在實(shí)際生活和工作中，很多民眾對(duì)于消防行政執(zhí)法的概念、程序等都不是很清楚，他們中的很多人在火災(zāi)發(fā)生之后對(duì)于一些消防行政執(zhí)法應(yīng)該走的程序都不了解。如不知處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)，不知道作為當(dāng)事人有聽(tīng)證的權(quán)力，還有人對(duì)于自家的消防安全隱患更不以為然，認(rèn)為與消防執(zhí)法人員無(wú)關(guān)，這些現(xiàn)象都是公民法律意識(shí)淡薄的體現(xiàn)。

二、加強(qiáng)消防行政執(zhí)法工作的對(duì)策

(一)提高消防執(zhí)法主體的素質(zhì)

1.培養(yǎng)遵循執(zhí)法程序意識(shí)

消防行政執(zhí)法有一定的程序，所有的執(zhí)法主體必須依照程序，尊重程序的公正性和法制化，切勿根據(jù)自己的主觀隨意性而隨便“跳步驟”。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地增長(zhǎng)，只有實(shí)現(xiàn)程序公正，權(quán)力才可能變得讓群眾信服。[5]所以執(zhí)法主體必須要有程序意識(shí)，只有這樣才能保證執(zhí)法結(jié)果的公正，讓人們信服執(zhí)法結(jié)果及政府部門。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)消防行政執(zhí)法程序工作作了明確規(guī)定，它包括表明身份、回避、告知、聽(tīng)取陳述和申辯、舉行聽(tīng)證、時(shí)效等動(dòng)向內(nèi)容，它是限制隨意行政的前提，是保證相對(duì)人權(quán)力的關(guān)鍵，是公平與效率的平衡機(jī)制。[6]所以執(zhí)法部門必須要求執(zhí)法主體依照程序處理案件，對(duì)于一些不熟悉程序的執(zhí)法主體進(jìn)行額外教育，對(duì)于忽視執(zhí)法程序執(zhí)法員給予過(guò)錯(cuò)追究，以保證執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中的公平性以及執(zhí)法結(jié)果的公正性，杜絕執(zhí)法程序中的錯(cuò)亂現(xiàn)象和任意簡(jiǎn)化程序現(xiàn)象。

2.學(xué)習(xí)有關(guān)法律知識(shí)

目前我國(guó)關(guān)于消防行政執(zhí)法方面的法律、法規(guī)已有一定的數(shù)量并且還在持續(xù)不斷的更新，所以作為執(zhí)法主體要了解相關(guān)法律，隨時(shí)關(guān)注新條款的出現(xiàn)。執(zhí)法部門可定期向執(zhí)法人員開(kāi)設(shè)法律教育的課程，利用課程的專業(yè)知識(shí)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)輔導(dǎo)，另外要適時(shí)對(duì)課程教授的內(nèi)容進(jìn)行過(guò)關(guān)考核測(cè)試，對(duì)于知識(shí)考核合格的人員要進(jìn)一步對(duì)其在實(shí)際工作中的知識(shí)運(yùn)用進(jìn)行觀察，而對(duì)于知識(shí)考核不合格的人員則要進(jìn)行進(jìn)一步的教育，并且決不能任其處理實(shí)際案件。

3.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)力是人民給的，他們執(zhí)法的目的是為人民服務(wù)，所消防執(zhí)法部門必須培養(yǎng)執(zhí)法人員的服務(wù)意識(shí)。執(zhí)法部門對(duì)在工作中以高姿態(tài)管理民眾、借職權(quán)隨意扣留群眾個(gè)人財(cái)產(chǎn)的執(zhí)法人員給予一定的處罰，并在平時(shí)的工作中加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育，向他們強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法為民”的理念和為“為人民服務(wù)”的宗旨。另外，執(zhí)法部門可推出專欄來(lái)表?yè)P(yáng)、公示一些執(zhí)法人員親民、助民的事跡，力求培養(yǎng)執(zhí)法人員的親民形象，扼制執(zhí)法人員擺“官架子”等不良現(xiàn)象，使執(zhí)法人員將服務(wù)意識(shí)貫徹到整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中以提高消防執(zhí)法的效果和質(zhì)量。

4.糾正思想偏差

一些執(zhí)法人員在思想品德上有一定的偏差，那么他們即便有很好的程序意識(shí)、法律知識(shí)和服務(wù)態(tài)度，但都會(huì)因?yàn)樗枷肫返碌钠疃斐晒ぷ麇e(cuò)誤并損害執(zhí)法人員的形象。所以執(zhí)法部門對(duì)那些借職權(quán)撈取利益、辦關(guān)系案的執(zhí)法人員必須加以警告和處罰。另外，執(zhí)法部門在引進(jìn)一些大學(xué)生的時(shí)候，一定要根據(jù)其在校的表現(xiàn)狀況及其老師評(píng)價(jià)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格考察，首先要保證其在品德上的端正，而不是單純的考察其專業(yè)知識(shí)和技能，專業(yè)知識(shí)和技能可以后天學(xué)習(xí)和鍛煉，但品德的偏差卻很難進(jìn)行修正。

(二)健全行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制

1.強(qiáng)化消防執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督

一方面，在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法主體過(guò)失的原因大多數(shù)是來(lái)源于其執(zhí)法過(guò)程中的缺失，所以執(zhí)法主體必須要緊扣執(zhí)法程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)。這就要求消防執(zhí)法部門的負(fù)責(zé)人必須要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員過(guò)錯(cuò)的責(zé)任追究，對(duì)消防執(zhí)法的每一個(gè)案件都要嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)案件的起源、證據(jù)、程序、立案、結(jié)果等每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行復(fù)查工作。如果查出有紕漏，負(fù)責(zé)人應(yīng)該深究案件執(zhí)法人員的責(zé)任過(guò)錯(cuò)并根據(jù)情節(jié)輕重予以處罰，如警告、通報(bào)批評(píng)、扣除獎(jiǎng)金等來(lái)警示執(zhí)法人員仔細(xì)、負(fù)責(zé)地工作，告知執(zhí)法人員其工作的過(guò)程和結(jié)果都是在負(fù)責(zé)人的掌控和監(jiān)督之中。另一方面，執(zhí)法人員之間的互相監(jiān)督也是在很大程度上會(huì)對(duì)執(zhí)法人員的錯(cuò)誤行為傾向進(jìn)行有效的束縛。消防執(zhí)法部門的負(fù)責(zé)人可以適時(shí)與執(zhí)法人員進(jìn)行私下談話來(lái)對(duì)一些執(zhí)法人員在平時(shí)工作中的表現(xiàn)進(jìn)行考察，這一系列措施有利于減少執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的行為偏差。

2.加強(qiáng)消防執(zhí)法部門外部監(jiān)督

消防執(zhí)法部門外部監(jiān)督及來(lái)自群眾和媒體的監(jiān)督。消防執(zhí)法人員在工作中有很多和民眾接觸的機(jī)會(huì)，如對(duì)消防設(shè)施缺陷的檢查、復(fù)查、罰款等以及在火災(zāi)發(fā)生后的取證、立案等執(zhí)法過(guò)程都會(huì)與民眾發(fā)生聯(lián)系，而這些聯(lián)系的過(guò)程也是群從可以對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)會(huì)，民眾可以對(duì)消防執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的貪污、簡(jiǎn)化程序等現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)?，F(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)很發(fā)達(dá)，民眾可以利用微博等新型網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)對(duì)消防執(zhí)法的過(guò)失提出建議。另外，媒體對(duì)于消防執(zhí)法的過(guò)失也要敢于披露和報(bào)道。

(三)規(guī)制自由裁量權(quán)

1.完善相關(guān)法律、法規(guī)

完善消防行政執(zhí)法的相關(guān)法律對(duì)改進(jìn)消防行政執(zhí)法至關(guān)重要，消防行政執(zhí)法的法律、法規(guī)是執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法對(duì)象行為判斷的依據(jù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，很多之前提出法律、法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)如今的現(xiàn)狀，立法部門必須要與時(shí)俱進(jìn)和具有超前意識(shí)，要對(duì)現(xiàn)行法律中的落后成分進(jìn)行修正。對(duì)于消防行政執(zhí)法的最基本法律文獻(xiàn)《消防法》必須要盡快完善好相關(guān)的配套說(shuō)明，對(duì)于交代不清晰的條款要予以解釋，力求讓執(zhí)法人員及民眾了解各項(xiàng)條款的實(shí)質(zhì)，避免因條款指代不清使得執(zhí)法人員有隨意裁量的空隙。

2.降低執(zhí)法主體的主觀隨意性

執(zhí)法主體在進(jìn)行執(zhí)法工作的時(shí)候必須依據(jù)法定的程序以及公正的執(zhí)法原則，而不能依據(jù)其主觀隨意性就對(duì)有些執(zhí)法處罰進(jìn)行個(gè)人的裁定。所以執(zhí)法負(fù)責(zé)人在審查案件時(shí)必須關(guān)注執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)的理論依據(jù)，確保其是依照法定程序進(jìn)行處理案件，并且其結(jié)果是依照法律規(guī)范處理并且具有公正性，而不是依據(jù)個(gè)人的專業(yè)知識(shí)和已有經(jīng)驗(yàn)對(duì)有些模棱兩可的處罰決定進(jìn)行隨意選取。如有類似情況發(fā)生，執(zhí)法負(fù)責(zé)人一定要對(duì)執(zhí)法人員作出責(zé)任追究并加以處罰。

3.堅(jiān)持“人人平等”原則

法律面前人人平等。執(zhí)法人員對(duì)于執(zhí)法對(duì)象的同樣情節(jié)、同樣行為結(jié)果、同樣危害后果等應(yīng)給予基本相同的處理方法，而不是因?yàn)槭杖〔徽?dāng)?shù)呢?cái)務(wù)或人情關(guān)系等而對(duì)案件處理就有所不同。在法律面前，沒(méi)有人擁有特權(quán)，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)也不可以隨意將執(zhí)法處罰的幅度、類別等進(jìn)行調(diào)整。

(四)加強(qiáng)消防行政執(zhí)法的力度

執(zhí)法部門對(duì)于一些違反相關(guān)法律規(guī)定而形成火災(zāi)安全隱患的集體或個(gè)人一定要加大處罰力度，避免其出現(xiàn)再犯現(xiàn)象，另外對(duì)于消防設(shè)施檢查、復(fù)查工作必須做到位，力求做到對(duì)安全隱患逐個(gè)排查。例如陜西漢中市消防支隊(duì)對(duì)于一些節(jié)假日鐵腕開(kāi)展消防產(chǎn)品嚴(yán)治、建筑工地專項(xiàng)治理、易燃易爆火災(zāi)隱患排查整治等來(lái)消除大量火災(zāi)的發(fā)生，同比去年，火災(zāi)起數(shù)下降了2.75%。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)消防執(zhí)法力度的必要性。

(五)向群眾普及“消防行政執(zhí)法”理念

對(duì)于“消防行政執(zhí)法”這個(gè)概念，很多民眾還不太了解，所以這些人在對(duì)消防安全設(shè)施的護(hù)理以及對(duì)消防執(zhí)法人員的性質(zhì)、工作內(nèi)容都不是很清晰。那么這就要求政府部門的加大教育，讓民眾了解一些關(guān)于“消防行政執(zhí)法”的知識(shí)并普及一些有關(guān)消防法律的知識(shí)。政府可以在社區(qū)的公告欄中張貼一些關(guān)于消防以及消防行政執(zhí)法方面的知識(shí)，另外，政府可以通過(guò)開(kāi)辦一些法治電視節(jié)目來(lái)推廣關(guān)于消防行政執(zhí)法的知識(shí)以及可以發(fā)動(dòng)媒體的力量對(duì)消防方面的現(xiàn)狀、問(wèn)題、知識(shí)等進(jìn)行宣傳。民眾掌握一些法律知識(shí)，無(wú)論在監(jiān)督執(zhí)法部門的工作上還是在遇到火災(zāi)事故的處理上都能有所幫助。

總之，我國(guó)消防行政執(zhí)法的現(xiàn)狀中確實(shí)普遍存在一些不足之處。完善消防行政執(zhí)法可以緩解我國(guó)目前在有關(guān)消防工作上的不足，可以促進(jìn)消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中不斷改進(jìn)工作方法、提高工作效率和質(zhì)量。依照?qǐng)?zhí)法程序辦事、端正服務(wù)態(tài)度、實(shí)現(xiàn)行政職能，可以使執(zhí)法結(jié)果更加公正、更令民眾信服，可以使行政執(zhí)法部門更加廉潔。那么這就將會(huì)緩解我國(guó)每年火災(zāi)發(fā)生的起數(shù)，維護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障緊急建設(shè)的健康發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧。

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中圖分類號(hào)：D631.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0135-03

作者簡(jiǎn)介：李克建(1981-)，男，湖北公安人，碩士，四川警察學(xué)院治安系副教授，博士在讀，研究方向：消防管理、治安學(xué)。