杭天行

云南大學法學院，云南　昆明　650091

?

淺析我國違憲審查制度的現(xiàn)狀與重構(gòu)

杭天行

云南大學法學院，云南昆明650091

摘要：違憲審查制度設(shè)立的目的是為了保障憲法的實施，所以建立一國的違憲審查首先應(yīng)以憲法規(guī)定為前提，若采取違反憲法的方式來維護憲法的權(quán)威本身邏輯上就存在問題。本文試圖以當下我國憲法中有關(guān)憲法監(jiān)督的條款為基礎(chǔ)，在保障全國人大及其常務(wù)委員會的最終審查決定權(quán)力的前提下，賦予全國人大法律委員會初步審查權(quán)，并利用法院系統(tǒng)作為公民憲法訴求的疏導渠道，重構(gòu)我國違憲審查制度，切實保障憲法實施，維護公民憲法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：違憲審查；初步審查權(quán)；法院疏導

一、我國違憲審查制度的現(xiàn)狀

客觀的說，我國目前還沒有行之有效的違憲審查制度，只是存在著個別違憲審查實例(更確切的是存在一些為保護人民憲法權(quán)利而進行的對于法律、法規(guī)審查廢止的立法行為)。究其原因，是由于憲法規(guī)定的違憲審查制度過于重視宏觀的原則性規(guī)定，而忽視了微觀的程序化作用，使這一制度實際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性，以至于違憲的概念還僅僅停留在理論上[1]。

(一)我國違憲審查制度的憲法基礎(chǔ)

《憲法》第六十二條第一、二款規(guī)定“全國人民代表大會具有修改憲法和監(jiān)督憲法的實施的權(quán)力”；《憲法》第六十七條第一款規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使具有解釋憲法和監(jiān)督憲法的實施的權(quán)力”。以上兩個條文對我國違憲審查的實質(zhì)主體進行了規(guī)定。

《憲法》第六十七條第六款規(guī)定“全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第七款規(guī)定“全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；第八款規(guī)定“全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。以上三個條文對于我國違憲審查的對象進行了基礎(chǔ)性規(guī)定。加之《立法法》相關(guān)規(guī)定形成了我國違憲審查的范圍標準。

(二)我國違憲審查制度的缺陷

1.違憲審查主體存在缺陷

我國《憲法》規(guī)定了全國人大及其常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督權(quán)，但是對于該職權(quán)如何行使，具體有何部門負責卻沒有規(guī)定。并且，全國人大及其常務(wù)委員會平時承擔了繁重的工作任務(wù)，加之缺乏專業(yè)性人才更使之無暇履行職責。這些直接導致了我國的違憲審查停留在書面上，缺乏可操作性。

2.違憲審查范圍不明存在漏洞

首先，我國《憲法》和《立法法》對于違憲審查范圍對象范圍規(guī)定較窄。對于規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺的行政法規(guī)實施細則不在審查對象之中；對于主體行為，政治團體和其他社會團體的行為活動也被排除在外。

其次，對地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞。我國《憲法》規(guī)定：國務(wù)院改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章，改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令；地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會委員會不適當?shù)臎Q定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議；縣級以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。

這些“不適當”的規(guī)范性文件之中，必然包含違憲的內(nèi)容。但是我國《憲法》明確表示了只有全國人大及其常務(wù)委員會才有違憲審查權(quán)，其他各級機關(guān)不享有憲法解釋權(quán)，不能認定一個規(guī)范性文件違憲，也就自然不能以該規(guī)定違憲為由撤銷該規(guī)定。

3.違憲審查啟動程序缺陷

首先，我國《憲法》沒有對違憲審查的啟動條件作出規(guī)定，但根據(jù)憲法實踐來看，基本上屬于被動審查。即只有《立法法》規(guī)定的有權(quán)提交提案的機關(guān)向全國人大及其常務(wù)委員會提交相關(guān)議案，違憲審查才會啟動。其次，有權(quán)提起違憲審查的主體范圍過窄。按照《立法法》的規(guī)定，有權(quán)啟動違憲審查的主體是國務(wù)院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會。其他國家機關(guān)、團體、企事業(yè)組織以及公民只有建議權(quán)，沒有啟動權(quán)。而在實踐中，因違憲行為遭受損害的往往是這些公民個人。在這種法律制度設(shè)計中，公民若想將自己的權(quán)利訴求傳達給上述有權(quán)機關(guān)，并且使上述機關(guān)決定提出議案，難度之大可想而之。這樣不僅使憲法“束之高閣”，更有可能導致百姓社會矛盾激化，危害國家穩(wěn)定的后果。

二、我國違憲審查制度的重構(gòu)

憲法是對整個社會的各種社會關(guān)系所做的根本性、原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，是整個社會的最高規(guī)范，國家機構(gòu)的組成是按照憲法進行的，國家公共組織的行為是在憲法的框架下的，公民的行為舉止與憲法是和諧的。但事實上，應(yīng)然并不一定會成為必然，應(yīng)然是一種可能，而且僅僅是一種可能[2]。由于上文所提到的各種問題導致的保障體系缺失，我國憲法的落實在很大程度上正處于“可能”的狀態(tài)。所以，完善違憲審查制度，對于鞏固憲法的根本大法的地位，促進社會和諧，保障人民的根本權(quán)利，建設(shè)社會主義法治社會至關(guān)重要。

在下文中筆者試圖創(chuàng)設(shè)一種以全國人大及其常委會為有權(quán)確認機關(guān)，司法機關(guān)為信息疏導機關(guān)的違憲審查模式。

(一)審查機關(guān)的確認

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，只有全國人大及其常務(wù)委員會具有實施憲法監(jiān)督的權(quán)利，那么我國違憲審查的主體就必須是這兩個機構(gòu)，不能新增獨立機構(gòu)來實施違憲審查的權(quán)力。筆者認為，我國應(yīng)以立法機關(guān)審查制為基礎(chǔ)來繼續(xù)完善我國的違憲審查制度。全國人大及其常務(wù)委員會平時承擔了繁重的工作任務(wù)，加之缺乏專業(yè)性人才更使之無暇履行職責。所以需要對于我國的違憲審查主體的規(guī)定進行補充：

1.明確違憲確認主體。在我國有權(quán)確認某行為或規(guī)范性文件與憲法相沖突的機關(guān)僅是全國人大及其常務(wù)委員會，其他機關(guān)不得行使對違憲行為進行確認的權(quán)力。

2.授權(quán)全國人大法律委員會初步審查權(quán)。在具體審查中，直接由全國人大法律委員會接受各有權(quán)主體對于違憲事實所提出的議案。法律委員會經(jīng)過審查，如果認識議案所提及事實卻有違憲可能，則制作法律案報全國人大及其常務(wù)委員會表決；若認為議案所提及事實不涉及違憲，則可直接復函該議案提出主體。授予全國人大法律委員會初步審查的權(quán)力，能夠有效的彌補全國人大及其常務(wù)委員會專業(yè)性不強的問題，也可以分流工作減輕其工作壓力。

3.明確有權(quán)啟動主體。由于我國只有國務(wù)院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員等部門能夠提起設(shè)計違憲審查的議案，導致了真正被侵害利益的人無法直接啟動違憲審查以保護自身利益。但是，為保護憲法法律的權(quán)威性，減輕全國人大工作壓力，避免由于啟動成本減低而導致的群眾出現(xiàn)無故申請審查的混亂局面，筆者認為違憲審查的啟動主體不應(yīng)變更，但是為保障群眾和具體受侵害個體的利益得以伸張，應(yīng)建立有效的疏導體系。

(二)審查范圍的確認

我國《憲法》、《立法法》在審查對象上存在規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺的行政法規(guī)實施細則不在審查對象之中；對于主體行為，政治團體和其他社會團體的行為活動也被排除在外；對地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞等問題。筆者認為根據(jù)憲法的基本原理，憲法是根本大法，任何規(guī)范性文件以及相關(guān)機關(guān)、社會團體等行為都不得與憲法的規(guī)定相沖突。所以，上文所提及的問題都應(yīng)被包含在憲法審查的范圍之內(nèi)。

需要指出的是上述問題所形成的原因不同，需要加以區(qū)別對待。對于規(guī)范性文件，司法解釋以及各部委出臺的行政法規(guī)實施細則和政治團體和其他社會團體的行為活動不在審查范圍之列這兩個問題。依照立法法對于違憲審查啟動主體的規(guī)定，這些機構(gòu)完全可以對于上述行為和文件中存在的違憲問題制作議案提請全國人大及其常務(wù)委員會審查，而事實上的真空是由于這些機構(gòu)的職責履行不力導致的，所以，對于這兩個問題應(yīng)該靠明確這些主體的職責來完善。

對于地方“一府兩院”的審查規(guī)定有漏洞的問題，則屬于立法上的缺陷，應(yīng)該由全國人大進行修正彌補。

(三)審查結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

我國違憲審查制度的癥結(jié)并不在于主體和范圍的不明確，而在于執(zhí)行模式的模糊。具體而言就是上文說的啟動主體職責不明確，缺乏有效的疏導體系，具體受侵害個體的利益得不到伸張的問題。筆者試圖建立一種適合中國的違憲審查訴求疏導體系。

從我國立法法規(guī)定的八大有權(quán)啟動機關(guān)的工作性質(zhì)來看，中央軍事委員會，最高人民檢察院屬于專門機構(gòu)不能廣泛的接觸的具體受侵害者的訴求；各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員，雖然人大代表深入群眾之中，但是由于其受會期和議程設(shè)置的限制，對于具體受侵害者的利益保護不具有及時性；國務(wù)院首先日常工作繁忙，其次其所轄的各部門往往還是違憲行為集中的焦點，讓其進行自律性的審查，較難保障公正實現(xiàn)。

當然，有一點需要明確，最終違憲的決定權(quán)不屬于司法機關(guān)，這個是我國憲法對于違憲審查制度規(guī)定的法律前提。司法機關(guān)只是充當信息收集、甄別、制作提案的疏導者角色。首先，司法系統(tǒng)與群眾的訴求有著廣泛的接觸，從最高院到基層派出法庭，司法機關(guān)的影響力遍布了全國各個角落。如此細致的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)有利于最大限度的收集社會中的違憲行為信息，了解群眾訴求。其次，司法機關(guān)是上述八大機關(guān)中，最具有法律專業(yè)素質(zhì)的機構(gòu)，相較其他機關(guān)有能力對于所收集上來的信息進行甄別、分類、整理和提出有效的解決方案。所以，賦予司法機關(guān)這樣的違憲審查輔助義務(wù)，有利于使我國的違憲審查制度落到實處。

但是，由于違憲審查的效果對社會會有極大的影響，所以要對司法機關(guān)的職責履行方式，進行更加嚴格細致的規(guī)定：

1.審級的規(guī)定。因為司法機關(guān)也存在著人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，對于涉及憲法權(quán)益的訴訟并不是所有的法院都有能力解決，而且違憲審查制度對社會會有極大影響。筆者認為，涉及憲法權(quán)益的訴訟第一審應(yīng)該設(shè)置在各高級人民法院。各中級、基層法院在受理有關(guān)憲法權(quán)益爭議的案件之后，應(yīng)將案件轉(zhuǎn)至高級人民法院立案庭進行審核，若確認所涉及法律關(guān)系，確系憲法權(quán)利行使或受損問題所致，則由高院審理，若不涉及則按正常的訴訟程序處理。[3]

2.審理的規(guī)定。由于司法機關(guān)不具有確認某行為或者某規(guī)范性文件違憲的權(quán)利，所以在具體案件審理的過程中，各高級法院所承擔的任務(wù)是確認該案件事實是否與憲法規(guī)定確有沖突。若有，則報請最高人民法院審核，最高院若認可各高院的事實認定，則制作議案報請全國人大及其常務(wù)委員會審議決定；若不認可，則發(fā)回各高院，由各高院進行判決。

3.審查期限的規(guī)定。由于這類案件是否能結(jié)案判決，關(guān)鍵并不在于司法機關(guān)，而在于全國人大及其常務(wù)委員會。為了能夠使公民的憲法權(quán)益得到及時有效的保護，有關(guān)全國人大及其常務(wù)委員會對于最高院報請?zhí)岚傅膶彶槠谙抟俗鞒鰪娭菩砸?guī)定。[4]而由于確認涉及行為或文件是否違憲，往往需要收集大量證據(jù)，進行細致走訪，所以當法院進入調(diào)查程序之后，應(yīng)對原審案件裁定審理中止。待全國人大及其常務(wù)委員會及上級法院，對于所涉及內(nèi)容作出裁決后，再恢復審理。

4.審查后果的規(guī)定。若全國人大及其常務(wù)委員會對于所涉及行為確認違憲，則該行為至始無效，法院根據(jù)全國人大及其常務(wù)委員會的決議做出判決，要求當事人履行義務(wù)或進行賠償；若全國人大及其常務(wù)委員會對于所涉及規(guī)范性文件確認違憲，則該文件立即被廢止，法院根據(jù)審查結(jié)果依據(jù)有效規(guī)范性文件進行判決，該規(guī)范性文件制作機關(guān)和上級主管機關(guān)，對于該文件被廢止的結(jié)果依法處理。

[參考文獻]

[1]董和平.中國違憲審查制度設(shè)計的難點和解決思路[J].政法論叢，2003(12).

[2]王廣輝.中國憲法實施的普通法路徑——以法院對權(quán)利的救濟為視角[J].學習與探索，2013(01).

[3]費善誠.試論我國違憲審查制度的模式選擇[J].政法論壇，1999(02).

[4]胡錦光.中國現(xiàn)行憲法修改方式之評析[J].法商研究，2012(03).

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0103-02

作者簡介：杭天行(1992-)，男，漢族，江蘇興化人，云南大學法學院，2015級法律碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。