陳浣瑩

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　430073

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中國(guó)耕地保護(hù)現(xiàn)狀探討

陳浣瑩

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073

摘要：我國(guó)實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，不僅劃定了18億畝的耕地紅線，還實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，不斷改進(jìn)耕地保育技術(shù)，提高耕地的質(zhì)量。但是在實(shí)施的過(guò)程中，還是存在不少的問(wèn)題，如耕地總體質(zhì)量低下、土地流轉(zhuǎn)中耕地的“非糧化”、土地違法亂象等等。我們需要通過(guò)建立健全土地資源綜合利用制度、嚴(yán)格土地用途的限制，強(qiáng)化土地督察機(jī)制等制度措施來(lái)對(duì)耕地進(jìn)行全方位的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：耕地；“非糧化”；土地違法現(xiàn)象；保護(hù)制度

耕地保護(hù)一直都是我國(guó)民生工程的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地對(duì)于國(guó)民的生存發(fā)展來(lái)說(shuō)無(wú)疑是極其重要的。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)的耕地問(wèn)題也尤為突出。耕地?cái)?shù)量在不斷減少，地力不斷減弱，耕地“低，費(fèi)，污”的問(wèn)題亟待解決。耕地保護(hù)被提上改革發(fā)展日程。

一、耕地保護(hù)的現(xiàn)狀研究

(一)嚴(yán)守18億畝耕地紅線

我國(guó)現(xiàn)今的耕地面積為20.27億畝，人均耕地面積為1.52畝。人均耕地面積不足世界人均耕地面積的一半。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展，耕地?cái)?shù)量大為減少。耕地保護(hù)首先要解決的就是保證耕地的數(shù)量。

《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》提出規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護(hù)目標(biāo)：嚴(yán)守18億畝耕地紅線。要把我國(guó)的耕地面積死守在18億畝，不能讓耕地的面積無(wú)節(jié)制地減少。近幾年來(lái)，我國(guó)的耕地每年都以幾百萬(wàn)畝的數(shù)量減少，如果不嚴(yán)守耕地紅線，作為人口大國(guó)的中國(guó)將會(huì)面臨糧食短缺的問(wèn)題。

近幾年來(lái)我國(guó)的耕地面積都維持在20億畝左右，基本守住了18億畝的耕地紅線。

(二)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度

城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地需求量大，在很多情況下，需要把土地的用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)。耕地的非農(nóng)占用，是耕地面積減少的主要原因之一，要嚴(yán)守18億耕地紅線，就需要實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)行“占一補(bǔ)一，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。在占用了耕地的同時(shí)要補(bǔ)上一塊，這樣才能維持耕地面積的動(dòng)態(tài)平衡。但是在耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施過(guò)程中，以劣補(bǔ)優(yōu)，甚至只有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。導(dǎo)致我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用，卻只用劣質(zhì)耕地來(lái)補(bǔ)充數(shù)量，在保證了數(shù)量的同時(shí)，卻失去了耕地的質(zhì)量。

(三)提高耕地質(zhì)量

我國(guó)耕地的總體質(zhì)量偏低，第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等級(jí)為9.96等，總體偏低：在優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地四大類別中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，兩類合計(jì)占總耕地面積的70.6%。一方面我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施過(guò)程中，城鎮(zhèn)化占用了城鎮(zhèn)周邊大量的優(yōu)質(zhì)耕地，但是補(bǔ)充回來(lái)的卻是劣等地，導(dǎo)致我國(guó)耕地的總體質(zhì)量逐漸下降。另一方面，我國(guó)的耕地保育技術(shù)落后，資金不足，對(duì)耕地的保護(hù)開墾工作不積極，盲目最初糧食產(chǎn)量，大量運(yùn)用化肥、農(nóng)藥等人工化學(xué)物質(zhì)，耕地地力的大量減少。

基于我國(guó)目前的耕地質(zhì)量的情況，我國(guó)開始大力開展耕地地力保育工程，提高耕地保育技術(shù)，合理耕種。貫徹落實(shí)土地整治中耕地耕作層或者一般土地表層土壤剝離再利用制度。尤其是對(duì)那些非占用基本農(nóng)田不可的建設(shè)項(xiàng)目，必須把耕作層剝離下來(lái)，把剝離下來(lái)的沃土用于補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。珍惜每一寸珍貴的土地資源，做到資源的綜合利用制度。

二、耕地保護(hù)的問(wèn)題探討與對(duì)策研究

(一)耕地質(zhì)量“低，費(fèi)，污”

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，對(duì)于糧食的依賴性非常大，糧食產(chǎn)量一直是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展落后，“先污染，后治理”的觀念沒有完全扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，對(duì)糧食產(chǎn)量的高需求，加上我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快。耕地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中遭到了不少的破壞，尤為突出的是耕地的“低，費(fèi)，污”問(wèn)題。

“低”是指耕地的基礎(chǔ)地力低。耕地的基礎(chǔ)地力是指在不施肥的情況下耕地靠自身的土壤能夠提供的養(yǎng)分。優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的土壤養(yǎng)分充足，土壤層深厚，有機(jī)物含量豐富，在不施肥的情況下也能很好地養(yǎng)育農(nóng)作物。但是我國(guó)現(xiàn)今的耕地基礎(chǔ)地力卻不如人意，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量少，劣質(zhì)地的比重大。只靠耕地本身土壤的基本上不足以給農(nóng)作物提供充足的養(yǎng)分來(lái)成長(zhǎng)。

耕地質(zhì)量的“低”，隨之而來(lái)的就是耕地的“費(fèi)”。因?yàn)楦氐幕A(chǔ)地力不足以支撐農(nóng)作物成長(zhǎng)所需要的養(yǎng)分，耕地保水保肥的性能差，不耐干不耐旱。所以必須大量施肥施水，運(yùn)用大量的農(nóng)藥、化肥等來(lái)維持高產(chǎn)，耕作成本激增，導(dǎo)致“費(fèi)”。

“費(fèi)”導(dǎo)致的一個(gè)嚴(yán)重后果就是耕地的“污”。為了維持糧食的高產(chǎn)，需要對(duì)耕地大量投入化肥、農(nóng)藥、激素等人工化學(xué)品。再加上企業(yè)的不合理排污，造成了耕地土地的大量污染。環(huán)境的污染導(dǎo)致耕地地力的進(jìn)一步流失，隨后進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)，若如此循環(huán)下去，我國(guó)的耕地將有一天會(huì)完全破壞，變成荒地。

耕地的“低，費(fèi)，污”問(wèn)題給我們敲響了警鐘，我們必須采取及時(shí)、合理地發(fā)展適合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況、適合農(nóng)民使用的耕地保育技術(shù)去改善、保持、滋養(yǎng)耕地地力，提高土地的利用率，對(duì)土地資源實(shí)行綜合利用制度，建立資源循環(huán)利用系統(tǒng)，“沒有所謂的廢物，只有放錯(cuò)的資源”。對(duì)土地資源的循環(huán)利用是我們必須注意和加強(qiáng)投入的一個(gè)環(huán)節(jié)，只有實(shí)行資源循環(huán)利用，一方面可以降低生產(chǎn)成本，另一方面也可以節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。最后，還要加強(qiáng)環(huán)境污染治理的投入，堅(jiān)持預(yù)防為主，治理為輔的理念，不走先污染后治理的老路。

(二)土地流轉(zhuǎn)中耕地的“非糧化”

隨著我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展改革進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地的需求量在不斷增大。為了適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收益，我國(guó)放寬了對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，農(nóng)民可以把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。正是打開的一個(gè)“小口子”，出現(xiàn)了不少的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)村耕地的“非糧化”尤為突出。

雖然我國(guó)現(xiàn)在為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，取消了農(nóng)業(yè)稅等來(lái)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，但是由于物價(jià)的飛速上漲，從事糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)低下，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)放開之后，農(nóng)民更傾向于把自己手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，大量的工商資本進(jìn)入農(nóng)村，但是由于農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益低，他們大多改變耕地的耕作種類，不再耕種糧食，而是改為耕種林木?；ɑ艿冉?jīng)濟(jì)收益較高的植物。這就是耕地的“非糧化”。耕地的“非糧化”間接導(dǎo)致了我國(guó)耕地面積的減少，糧食的產(chǎn)量更是沒有保障。

對(duì)于耕地的“非糧化”，加強(qiáng)土地用途管制是最為有效的出路。在立法層面上，必須嚴(yán)格控制土地的用途，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓只能轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)作物生產(chǎn)的組織或者個(gè)人，嚴(yán)禁改變土地的用途，把土地用作觀光旅游、建立生態(tài)園林等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在執(zhí)法層面上，必須嚴(yán)厲打擊此類現(xiàn)象，有很多土地的“非糧化”正是因?yàn)楣ど藤Y本與當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T私下勾結(jié)交易，擅自改變土地的用途，對(duì)違法圈地行為除了嚴(yán)令禁止外，還要加強(qiáng)監(jiān)督檢查的力度，嚴(yán)懲相關(guān)人員，除了應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任外，嚴(yán)重的還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

(三)土地違法現(xiàn)象突出

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能避免地就是涉及到土地的運(yùn)用，特別是我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的需求量在不斷地加大，相對(duì)應(yīng)的就是耕地面積的不斷減少。隨著我國(guó)18億畝耕地紅線政策的實(shí)施，農(nóng)田轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地難度加大。雖然國(guó)家明令限制農(nóng)田的占用，但是仍阻礙不了人們對(duì)土地的需求，土地違法現(xiàn)象異常突出。尤其是由政府主導(dǎo)的土地違法現(xiàn)象。

通過(guò)2013年對(duì)全國(guó)48個(gè)城市2012年度土地利用和管理情況的例行督察發(fā)現(xiàn)，地方政府在土地利用和管理方面

存在2.38萬(wàn)個(gè)問(wèn)題，涉及土地面積20.12萬(wàn)公頃，地方一些市、縣政府主導(dǎo)的違法違規(guī)行為屢禁不止。粗略估算，與地方政府有關(guān)聯(lián)的違法用地涉及耕地約占總量的60%以上。

我國(guó)實(shí)行土地的國(guó)家所有制和集體所有制，土地的所有權(quán)歸國(guó)家、集體所有，私人想要使用土地，就要向有關(guān)主管部門申請(qǐng)審批和購(gòu)買土地的使用權(quán)。這就為企業(yè)的尋租和政府有關(guān)的土地主管部門設(shè)租提供了巨大的空間。土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，政府土地管理部門掌握著土地劃撥、出讓等權(quán)力，容易滋生腐敗，對(duì)耕地的違法占用放松監(jiān)管力度，不加以處罰，為耕地的違法占用提供了一把行政上的“天然保護(hù)傘”。

由于土地的劃撥和出讓針對(duì)的土地用途和性質(zhì)不一樣，企業(yè)要付出的代價(jià)也不一樣。相比較于出讓，劃撥的土地有無(wú)償獲得，無(wú)期限限制等優(yōu)點(diǎn)，能夠得到劃撥的土地對(duì)工商資本來(lái)說(shuō)更能降低建設(shè)成本。由于劃撥的土地只能用于國(guó)家機(jī)關(guān)、公益事業(yè)等用途，工商資本想要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就需要與土地管理部門進(jìn)行私下交易，而土地管理部門能夠運(yùn)用手中的權(quán)利來(lái)為其謀其經(jīng)濟(jì)利益，例如可以通過(guò)土地出讓(名義上是劃撥)來(lái)填補(bǔ)財(cái)政赤字。對(duì)于獲得土地后的土地用途也不加監(jiān)管，導(dǎo)致土地違法問(wèn)題愈發(fā)尖銳。

因?yàn)橥恋氐某鲎尅潛艿葍H限于國(guó)有土地，集體土地只有被征收為國(guó)有土地之后才能進(jìn)行使用權(quán)出讓和劃撥。政府有關(guān)部門往往以很低的價(jià)格進(jìn)行集體土地的征收，然后以高價(jià)把土地的適用權(quán)出讓，實(shí)際上改土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值大部分流入了政府主管部門和相關(guān)工商資本企業(yè)的手中。低價(jià)征收，高價(jià)出讓，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到保障。

所以應(yīng)該進(jìn)一步健全我國(guó)的土地督查制度，設(shè)立獨(dú)立的督察機(jī)關(guān)，派往每一個(gè)地區(qū)，專門從事土地的督察工作，要把中央的“手”伸到基層行政組織，進(jìn)行有力的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)查清事由，對(duì)有關(guān)部門提出整改意見，責(zé)令限期整改。對(duì)于逾期不整改或者嚴(yán)重的土地違法行為，應(yīng)該依法追究相關(guān)人員的責(zé)任，加大懲罰力度。加強(qiáng)對(duì)政府土地管理部門的約束力，整頓土地市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

我國(guó)目前的耕地保護(hù)問(wèn)題突出，需要對(duì)其進(jìn)行全面的了解，然后根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)的制度措施，加大監(jiān)管的力度，整頓土地市場(chǎng)的違法違規(guī)亂象，切實(shí)保護(hù)耕地保護(hù)者的合法權(quán)益，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，保證我國(guó)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，才能維持社會(huì)的良好秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化社會(huì)的道路上向前邁進(jìn)一大步。

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中圖分類號(hào)：F323.211

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0097-02

作者簡(jiǎn)介：陳浣瑩(1995-)，女，廣東中山人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，本科，研究方向：民商法。