市人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任 宋家明

關(guān)于對(duì)修訂完善農(nóng)村土地承包法的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

市人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任 宋家明

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施已經(jīng)14年了，該法對(duì)農(nóng)村土地承包的形式、承包的程序、承包的期限、發(fā)包方與承包方的權(quán)利義務(wù)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、承包爭(zhēng)議的解決等做出了較為全面的規(guī)定。法律的制定和實(shí)施為全面推進(jìn)與規(guī)范農(nóng)村土地承包提供了重要法律依據(jù)，對(duì)鞏固黨的農(nóng)村土地承包政策、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)揮了重要的保障促進(jìn)作用。

一、我市農(nóng)村土地承包法的實(shí)施情況

1、農(nóng)村土地承包不斷規(guī)范。

農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施以來，我市不斷加大法律實(shí)施的執(zhí)行力度，結(jié)合我市實(shí)際不斷完善政策措施和管理手段。2005年，市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善我市農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，對(duì)落實(shí)和維護(hù)好農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、依法加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理作出了明確規(guī)定。2014年以來，按照中央統(tǒng)一要求，在全市推開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作，以二輪延包確定的承包關(guān)系為基礎(chǔ)，采取圖解法并輔以部分野外實(shí)測(cè)的技術(shù)方式，由承包方民主決策選擇“確權(quán)確地”或“確權(quán)確股”模式，按照4個(gè)環(huán)節(jié)、14個(gè)步驟開展登記，對(duì)農(nóng)戶依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，完善承包合同、健全登記簿、頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。截至2015年底，我市共有家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶89.6萬戶，承包地473.13萬畝。同時(shí)，在全國(guó)率先研發(fā)應(yīng)用了全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包管理的信息化、數(shù)字化。到2016年底，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作將基本完成，基本確立以承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，將為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深入開展。

近年來，為引導(dǎo)農(nóng)村承包土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，我市連續(xù)4年在涉農(nóng)區(qū)縣開展了農(nóng)村土地規(guī)范化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)試點(diǎn)，支持各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包土地；2014年，由市市場(chǎng)監(jiān)管委和市農(nóng)委聯(lián)合制定印發(fā)了《天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同示范文本》，通過區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方使用，切實(shí)規(guī)范了流轉(zhuǎn)行為，保障了流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益；2015年，中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了全市土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和有關(guān)政策規(guī)定。截至2015年底，全市共設(shè)立9個(gè)區(qū)縣級(jí)和122個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地承包管理和流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到189.31萬畝，占到全市承包土地總面積的40%。

3、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制逐步建立?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施以來，我市積極推進(jìn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)、不斷加強(qiáng)土地承包管理及仲裁工作培訓(xùn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作得到持續(xù)鞏固，為加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益作出了積極貢獻(xiàn)。截至2015年底，全市已有8個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，各仲裁委共有成員111人、仲裁辦工作人員47人、聘任仲裁員188人，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉農(nóng)區(qū)縣的全覆蓋。

從全市當(dāng)前農(nóng)村土地承包情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策落實(shí)有力，各項(xiàng)管理措施和服務(wù)手段積極有效，農(nóng)村土地承包關(guān)系保持了長(zhǎng)期穩(wěn)定，對(duì)全市農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

二、對(duì)修訂完善農(nóng)村土地承包法相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)

今年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村召開的農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。最大的政策，就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。”農(nóng)村土地承包法實(shí)施的14年間，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，特別是近年來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生深刻的變化，法律規(guī)定的一些內(nèi)容已與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。為了發(fā)揮法律的引領(lǐng)推動(dòng)作用，做到法律與改革的有效銜接，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)正在對(duì)農(nóng)村土地承包法的修訂問題進(jìn)行調(diào)研。按照總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度“四個(gè)堅(jiān)持”的重要論述，結(jié)合我市農(nóng)村土地承包的實(shí)踐，就修訂完善農(nóng)村土地承包法的有關(guān)問題，談以下初淺認(rèn)識(shí)。

（一）關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的立法規(guī)

范。實(shí)施農(nóng)村土地承包的初期僅有土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包與經(jīng)營(yíng)權(quán)是合二為一的，都賦予了承包土地的農(nóng)戶。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步分化為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，這是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。正如習(xí)近平總書記指出的“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。這是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新”。因此，把“三權(quán)分置”明確寫入土地承包法中已屬必然。接下來就要對(duì)“三權(quán)”的分置從法律層面對(duì)農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能主體和權(quán)能范圍進(jìn)行合理的界定，明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。在落實(shí)集體所有權(quán)方面，首先要明確所有權(quán)的行使主體，對(duì)此憲法和相關(guān)法律給予了明確，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這在土地承包法修訂中應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化，它牽涉到集體土地公有制的性質(zhì)，也是落實(shí)總書記強(qiáng)調(diào)的“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”的重要體現(xiàn)。對(duì)此要明確保護(hù)和保障集體所有權(quán)的幾條措施，比如：對(duì)土地發(fā)包與征用占用享有的收益權(quán)、對(duì)土地承包者棄耕拋荒的管理權(quán)、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者用地的監(jiān)督權(quán)、在防治土地污染和改良提高耕地質(zhì)量的組織權(quán)、在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管權(quán)等。其次要健全集體經(jīng)濟(jì)組織。解決集體經(jīng)濟(jì)組織缺位問題，明確劃分集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的權(quán)能界線，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，保值增值的責(zé)任與作用，使村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織工作各有側(cè)重，各司其職，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心、自我管理、資產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)的作用。再次要抓緊制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、組織形式、成員的認(rèn)定、資產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)分配、民主管理等制度做出規(guī)定，從根本上解決集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏依據(jù)和遵循的問題。在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)方面，首先要明確承包權(quán)的行使主體。承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的身份依附性、社區(qū)封閉性和不可交易性，要從法律層面進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定標(biāo)準(zhǔn)和界定程序，進(jìn)而明確承包權(quán)的行使主體；其次要落實(shí)好承包權(quán)行使過程中的占有、使用、收益、處分權(quán)能，明確承包期限、創(chuàng)新“確權(quán)確股”等有效的承包形式、保障征占地合理補(bǔ)償、探索承包權(quán)的有償退出機(jī)制。再次要明確加強(qiáng)對(duì)承包權(quán)的保護(hù)，明確非經(jīng)法定條件不得取消農(nóng)戶承包權(quán)的條件。在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，首先要細(xì)分獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)，主要有三種形式：一是根據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式將其分為原始經(jīng)營(yíng)權(quán)，即經(jīng)過承包權(quán)獲得。二是通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得。三是通過集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外發(fā)包獲得。其次要落實(shí)好經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能。對(duì)于原始經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予其抵押、擔(dān)保、股份合作等權(quán)能，對(duì)通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)戶土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，要加強(qiáng)監(jiān)管，在附加前置條件的基礎(chǔ)上，如流轉(zhuǎn)后用于家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的抵押、擔(dān)保等權(quán)能。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織外部其他產(chǎn)業(yè)投資獲得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不賦予其流轉(zhuǎn)土地抵押、擔(dān)保等權(quán)能，因引進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)投資農(nóng)業(yè)，本身就是為了引進(jìn)資金。通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外發(fā)包形式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則嚴(yán)格按照發(fā)包合同約定進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，完全不能將土地用作抵押、擔(dān)保等權(quán)能。

（二）關(guān)于落實(shí)農(nóng)村土地承包“長(zhǎng)久不變”的具體實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)行農(nóng)村土地承包“長(zhǎng)久不變”是中央深化農(nóng)村土地制度改革的重大決策，是對(duì)現(xiàn)有土地承包政策的延續(xù)、完善和發(fā)展。在實(shí)踐中，基層干部群眾和廣大農(nóng)戶對(duì)落實(shí)“長(zhǎng)久不變”有很強(qiáng)的期待，但對(duì)“長(zhǎng)久不變”也有不同的理解和認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為“長(zhǎng)久不變”是承包制度長(zhǎng)久不變，二輪延包期滿后可以對(duì)具體承包地塊進(jìn)行調(diào)整;有的認(rèn)為是承包制度和具體地塊的承包關(guān)系都長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有承包地塊將永久享有承包權(quán)。結(jié)合這次法律的修訂，應(yīng)當(dāng)加以明確。建議在制度安排上實(shí)行承包制度“長(zhǎng)久不變”，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包土地的權(quán)利長(zhǎng)久不變，實(shí)際操作中可以允許在一定條件下實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而耕地較少的村也可實(shí)行確權(quán)不確地的模式，由集體管理或經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員按確定的面積享有收益分配的權(quán)利。如果實(shí)施制度和地塊都“長(zhǎng)久不變”，則無異于土地私有化。同時(shí)，現(xiàn)有土地一家一戶條塊分割的耕作，不利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。再者，如果實(shí)行制度與地塊的“長(zhǎng)久不變”，實(shí)行長(zhǎng)期的“增人不增地，減人不減地”，必將積聚并引發(fā)一系列的社會(huì)問題，土地集體所有的性質(zhì)也將名存實(shí)亡。只有依靠適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能保障制度的“長(zhǎng)久不變”。

（三）關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是土地流轉(zhuǎn)的重要形式，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有重要意義。農(nóng)村土地承包法第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！痹摋l款對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有明顯限制，入股的經(jīng)營(yíng)主體形式只能是承包方聯(lián)合成立的農(nóng)業(yè)合作社，而對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，則不允許入股。農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”后，建議對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股問題做單獨(dú)規(guī)定，允許承包方在保留土地承包權(quán)的前提下，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社或龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

（四）關(guān)于進(jìn)城農(nóng)戶的承包地是否交回的問題。農(nóng)村土地承包法第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的土地交回發(fā)包方?！标P(guān)于進(jìn)城農(nóng)戶承包地是否回收問題，關(guān)鍵要看農(nóng)戶進(jìn)城后是否變?yōu)槭忻?。如果進(jìn)城農(nóng)戶失去了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，變?yōu)槭忻?，并享受城?zhèn)社會(huì)保障，就應(yīng)當(dāng)收回承包地。建議該條修改為：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，并已經(jīng)享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障的，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回所發(fā)包的土地”。使收回承包權(quán)的條件更加嚴(yán)格，最大程度地保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)益。

（五）關(guān)于建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的審查制度。對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的資格進(jìn)行審查，能有效防止工商企業(yè)擠占農(nóng)民就業(yè)空間，減少耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部和國(guó)家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》。為貫徹落實(shí)意見精神，市農(nóng)委會(huì)同市國(guó)土房管局、市市場(chǎng)監(jiān)管委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地的面積和時(shí)限做了規(guī)定，要求各區(qū)縣加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地的審查力度，加快健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。建議在農(nóng)村土地承包法中增加相應(yīng)條款，明確規(guī)定要建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地審查制度，對(duì)租地企業(yè)的資質(zhì)、信用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、流轉(zhuǎn)期限和面積、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等進(jìn)行強(qiáng)制審查，并對(duì)租地企業(yè)租地后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，同時(shí)，賦予相關(guān)部門監(jiān)管和審查的權(quán)利。

（六）關(guān)于農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保護(hù)問題。農(nóng)村土地承包法第6條和第30條對(duì)婦女的土地權(quán)益做了規(guī)定，但因有些婦女的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致很多婦女無法享受土地承包和相應(yīng)的收益分配權(quán)益。因此，建議進(jìn)一步明確有關(guān)婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，凡享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的婦女，因婚嫁遷出的，遷出地在承包期內(nèi)不得收回承包地。遷入地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定為其分配承包地，對(duì)確實(shí)無地可分的村，應(yīng)建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的村的婦女出嫁后普遍不愿意遷出情況，可實(shí)行按比例一次性給予其財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，也可以按一定比例繼續(xù)給予其承包權(quán)或集體收益的分配權(quán)。因各地情況和集體經(jīng)濟(jì)組織狀況不一，可授權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織在設(shè)定框架和形式的基礎(chǔ)上由集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議決定。