□郭海蓮

(山西省財(cái)政稅務(wù)專科學(xué)校，山西 太原 030024)

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我國基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障問題及原因分析

□郭海蓮

(山西省財(cái)政稅務(wù)專科學(xué)校，山西 太原 030024)

【摘要】在提供基本公共服務(wù)并實(shí)現(xiàn)其均等化方面，財(cái)政的保障作用無可替代。當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化方面存在總量不足、分配失衡、職責(zé)不明等顯著問題，表明財(cái)政保障能力和水平上還有較大差距。本文著重基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障方面存在的問題及其原因分析，以便為深入進(jìn)行對(duì)策研究奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】政府職能；財(cái)政職能；基本公共服務(wù)；均等化

基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障，是指政府通過制定和實(shí)施財(cái)政政策和法規(guī)，運(yùn)用財(cái)政手段，對(duì)基本公共服務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)節(jié)、控制和分配，以確?；竟卜?wù)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和全民之間達(dá)到均等化的一系列行為的總稱?；竟卜?wù)均等化財(cái)政保障屬于政府宏觀調(diào)控范疇，是公共財(cái)政職能發(fā)揮的具體表現(xiàn)。財(cái)政采取收支、調(diào)節(jié)、控制等直接和間接手段保障基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化財(cái)政保障的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、居民之間基本公共服務(wù)的均等化。本文將公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障和住房保障等具有公民權(quán)利性質(zhì)、緊密貼近民生的較窄范圍的基本公共服務(wù)作為研究范疇，以便更清楚地說明和理解問題。

1對(duì)我國基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)

由于我國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，政府職能、國家治理觀念、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式和重點(diǎn)任務(wù)等不斷轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政體系的建立較為遲緩，財(cái)政政策和制度滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以政府長(zhǎng)期以來對(duì)于公共服務(wù)方面的發(fā)展重點(diǎn)放在行政、國防等，而忽略緊切民生、關(guān)聯(lián)大眾、事關(guān)全社會(huì)均衡發(fā)展的基本公共服務(wù)。即使是改革開放以來的市場(chǎng)化改革、政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府雖然退出了部分微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但并未同時(shí)增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給力度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年以來，我國經(jīng)濟(jì)性支出的總量及其占財(cái)政支出的比重均高于基本公共服務(wù)支出。這種局面到2006年出現(xiàn)突破，2007年后，公共服務(wù)體系的建設(shè)加快，公共服務(wù)的財(cái)政投入大幅增加。但若與其他國家比較，我國基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重仍然偏低，例如2007年我國基本公共服務(wù)支出水平達(dá)到29.12%，但剛剛超過1995年全球低收入國家27.5%的平均支出水平。從2007年到2011年，隨著基本公共服務(wù)的制度框架初步形成，我國教育、社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育等方面的財(cái)政支出總額達(dá)到12.7萬億元，年均增長(zhǎng)幅度26.3%，大大高于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。

2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，財(cái)政收支總額及增長(zhǎng)率連年降低，基本公共服務(wù)支出卻保持相對(duì)穩(wěn)定。見表1。從總體上看，2012、2013、2014年三年基本公共服務(wù)支出中教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育等項(xiàng)目累計(jì)達(dá)15.58萬億元，超過2007年-2011年五年之和；年度基本公共服務(wù)支出總額保持連續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；基本公共服務(wù)支出占當(dāng)年財(cái)政支出的比重穩(wěn)定在37%左右。具體來看，2012年的教育、文化體育和保障性住房三項(xiàng)支出都有突破性增長(zhǎng)；2013年用于社會(huì)保障與就業(yè)方面的支出增長(zhǎng)顯著，增長(zhǎng)率為14.6%。但也發(fā)現(xiàn)，教育支出從2013年開始增長(zhǎng)緩慢，增長(zhǎng)率僅為3%，2014年為4.1%，遠(yuǎn)低于財(cái)政收支增長(zhǎng)率，其占財(cái)政支出的比重也由2012年的16.84%下降為2013年的15.66%和2014年的15.11%；從2013年開始，文化、體育及傳媒方面的支出增長(zhǎng)率下降很快，由2012年的18.9%降低為2013年的11.1%和2014年的5.5%。

表1　2012年-2014年我國財(cái)政基本公共服務(wù)支出情況　單位：億元

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局2012年、2013年、2014年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表2　2012年-2014年我國基本公共服務(wù)支出項(xiàng)目分析

資料來源：2012年、2013年、2014年《中國財(cái)政年鑒》

因此，從總體上看，我國基本公共服務(wù)財(cái)政保障水平仍然較低、質(zhì)量較差：一是基本公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和財(cái)政大幅增收的趨勢(shì)并不匹配，雖然逐年遞增，但水平偏低；二是政府對(duì)基本公共服務(wù)支出的重視仍然聚焦于總量和當(dāng)前亟須解決的問題上，還不能立足長(zhǎng)遠(yuǎn)處理好結(jié)構(gòu)上的不穩(wěn)定和不均衡問題。

2我國基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障方面存在的突出問題

2.1　教育方面

(1)教育經(jīng)費(fèi)投入不足。即財(cái)政對(duì)教育的投入與國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和社會(huì)教育事業(yè)發(fā)展的客觀需求相比差距較大。2008年以前，教育支出占GDP比重一直處于3%以下，2010年這一比例上升至3.13%，2012年為4.08%，首次達(dá)到世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線；而2013年降為3.85%，2014年為3.60%，見表2。從教育支出占財(cái)政總支出的比重來看，伴隨2012年以來經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)，從2012年的16.84%下降為2014年的15.11%，從數(shù)據(jù)上并沒有反映出教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)而受到優(yōu)先保障。

(2)教育資源分配不均衡。表現(xiàn)為縱向上不同教育層次的經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不合理、橫向上區(qū)域教育經(jīng)費(fèi)投入差距大。從近年的研究數(shù)據(jù)來看，我國對(duì)不同教育層次經(jīng)費(fèi)投資力度普遍增強(qiáng)，而初等教育相對(duì)于高等教育的投入則較弱。教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)分配上東部地區(qū)占據(jù)較多而中西部地區(qū)嚴(yán)重不足。從義務(wù)教育來看，目前農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)擔(dān)，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，中央僅負(fù)擔(dān)2%，基層財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，但由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力的顯著差距，中央和省級(jí)政府在義務(wù)教育方面的轉(zhuǎn)移支付力度不足，導(dǎo)致地區(qū)之間義務(wù)教育財(cái)政資源嚴(yán)重不均等。2011年，在平均公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)支出方面，農(nóng)村與城市(含縣城)的普通小學(xué)相差近700元，普通初中相差近900元。2013年，全國小學(xué)階段生均教育經(jīng)費(fèi)平均為6901.77元，最高的北京市高達(dá)21727.88元，是平均水平的3.15倍，而最低的河南省僅3913.95元，相當(dāng)于平均水平的56.7%；北京市的小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)是河南省的5.55倍。可見在一些人口大省和老少邊窮省區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育面臨的困難之大。

2.2　公共衛(wèi)生方面

(1)公共衛(wèi)生總費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重逐年上升，但水平仍然較低。見表1和表2。2012年至2014年，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重分別為5.73%、5.87%和6.65%，然而這樣的支出比重根本不能滿足實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化的全部政府支出需求，與發(fā)達(dá)國家18%以上的平均水平相差甚遠(yuǎn)；而且，其增長(zhǎng)速度與財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度不同步，除2013年高出近3個(gè)百分點(diǎn)以外，2012年低出近3個(gè)百分點(diǎn)，2014年僅僅略高出1.7個(gè)百分點(diǎn)。政府在公共衛(wèi)生服務(wù)提供上的責(zé)任缺失，直接導(dǎo)致政府對(duì)公共衛(wèi)生投入不足，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施條件較差、功能非常薄弱。

(2)政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費(fèi)用中的比重較低。我國衛(wèi)生總費(fèi)用由政府預(yù)算衛(wèi)生支出、社會(huì)衛(wèi)生支出和個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出三部分構(gòu)成。如表3和圖1，我國公共衛(wèi)生支出中個(gè)人支出的部分最大，其次是社會(huì)衛(wèi)生支出，而政府衛(wèi)生支出雖然近年逐漸遞增但卻比重最低，2012年政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費(fèi)用的比重為30.0%，仍然低于社會(huì)衛(wèi)生支出和個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出各自占比35.6%和34.4%。這說明雖然政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的投入不斷加大，但并沒有減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)，公共衛(wèi)生費(fèi)用的主要承擔(dān)者仍是個(gè)人。

(3)政府衛(wèi)生支出的總量增長(zhǎng)不穩(wěn)定。從表4可見，政府衛(wèi)生支出規(guī)模增長(zhǎng)較快，占GDP比重(2010年為1.43%，2011年為1.58%，2012年為1.61%)呈上升趨勢(shì)，但據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒2013》的最新數(shù)據(jù)，我國醫(yī)療衛(wèi)生政府支出占GDP的比例不僅低于世界平均水平(10.60%)，而且遠(yuǎn)低于低收入國家的平均水平(5.28%)。政府衛(wèi)生支出年增長(zhǎng)率忽高忽低，2010年增長(zhǎng)19.02%，2011年猛增30.21%，2012年則降至12.08%。這些都說明政府對(duì)于公共衛(wèi)生工作沒有全盤計(jì)劃和整體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于自身在公共衛(wèi)生方面的目標(biāo)和任務(wù)不明確，因而投資規(guī)模不確定，這就更難談及投資的方向和結(jié)構(gòu)等方面的合理性了。

表3　近年我國衛(wèi)生總費(fèi)用及其構(gòu)成情況　單位：億元

(4)公共衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間配置嚴(yán)重不平衡。公共衛(wèi)生總費(fèi)用中用于城鎮(zhèn)的部分所占比重較大，而農(nóng)村則較小。如表3，雖然2010年以來這種情況經(jīng)過調(diào)整有所變化，但2012年城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用之比仍然高達(dá)75.65%，農(nóng)村的只有24.35%。城鄉(xiāng)之間人均公共衛(wèi)生費(fèi)用差距仍然較大。從表3可以看出城鄉(xiāng)人均公共衛(wèi)生費(fèi)用逐年上升的變化情況，但同時(shí)也顯示出城鄉(xiāng)人均公共衛(wèi)生費(fèi)用的絕對(duì)數(shù)差距逐年拉大，從2008-2012年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均公共衛(wèi)生費(fèi)用的差額分別為1 406.6元、1 614.6元、1 649.2元、1 818.1元和1 913.1元，而城鎮(zhèn)相對(duì)于農(nóng)村人均公共衛(wèi)生費(fèi)用的相對(duì)數(shù)分別為4.09倍、3.87倍、3.47倍、3.07倍和2.81倍，逐年減小，說明農(nóng)村人均公共衛(wèi)生費(fèi)用的增加額大于城鎮(zhèn)，這應(yīng)當(dāng)是一種好的趨勢(shì)。

圖1　2008年-2012年全國衛(wèi)生總費(fèi)用及其構(gòu)成變化情況

(5)醫(yī)療衛(wèi)生支出的地區(qū)差距顯著。根據(jù)《2013中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011年各省區(qū)政府衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費(fèi)用中占比最高的是貴州省(48.6%)，其人均衛(wèi)生總費(fèi)用也最低(1220.91元)；最低的是上海市，而其人均衛(wèi)生總費(fèi)用高達(dá)3 962.76元，僅次于北京，相當(dāng)于貴州省的3.25倍。這反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平對(duì)衛(wèi)生總費(fèi)用及其結(jié)構(gòu)的決定性影響：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)體系就越健全，人民生活水平越高，來自社會(huì)的和個(gè)人自身的醫(yī)療衛(wèi)生保障程度就越高，反而政府在這方面的支出會(huì)減少。例如，從衛(wèi)生總費(fèi)用來看，全國最高的是廣東省(1 851.75億元)，其中政府支出僅為27.1%，社會(huì)支出38.5%，個(gè)人支出34.4%，而最低的青海省總額為109.27億元，僅相當(dāng)于廣東省的5.90%，其中政府支出部分占43.6%，社會(huì)支出28.6%，個(gè)人支出僅占27.7%。

表4　2008年-2012年我國政府衛(wèi)生支出情況　單位：億元

注：表3、圖1、表4數(shù)據(jù)均依據(jù)2008年-2013年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》并計(jì)算得出

2.3　社會(huì)保障、社會(huì)福利與就業(yè)方面

(1)社會(huì)保障支出地區(qū)差別顯著。這主要是由各地區(qū)財(cái)政供給能力的差距所決定。比如，2013年廣東省財(cái)政支出總額達(dá)8 411億元，寧夏回族自治區(qū)僅為922.48億元，相當(dāng)于廣東省的10.97%，這直接導(dǎo)致兩個(gè)地區(qū)之間社會(huì)保障支出規(guī)模的差距。而且，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份對(duì)基本公共服務(wù)均等化工作較早規(guī)劃、努力保障，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，落實(shí)民生優(yōu)先措施，這對(duì)寧夏、青海等一些西部省份來說是望塵莫及的。2013年廣東省社會(huì)保障和就業(yè)支出746.97億元，而寧夏僅為102.77億元，占到全省財(cái)政支出構(gòu)成的11.14%。

(2)社會(huì)保險(xiǎn)的非均等化。表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍差距大。因?yàn)槟壳拔覈擎?zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)基本建立，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只在11.8%的縣域范圍內(nèi)試點(diǎn)，所以絕大多數(shù)農(nóng)村居民的養(yǎng)老仍舊依靠土地和家庭。2013年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國參保人數(shù)為81 968.4萬人，其中城鎮(zhèn)職工參保達(dá)32 218.4萬人,比重達(dá)40%，其余的60%為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，從這里可以發(fā)現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的城鄉(xiāng)差別。根據(jù)2013年我國136 072萬人的人口基數(shù)和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)81 968.4萬人計(jì)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面為60.24%?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率低及其城鄉(xiāng)差距，對(duì)推進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程是很大的障礙。

其次，醫(yī)療保險(xiǎn)不均等。這主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)種類多、項(xiàng)目全，在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等保障以外，還可選擇補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)健康險(xiǎn)等，但農(nóng)村居民則相差太遠(yuǎn)。我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立比城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度大約晚了3至5年，2013年“新農(nóng)合”已覆蓋8.02億人，參合率達(dá)98.7%，但由于“新農(nóng)合”主要保障的是大病統(tǒng)籌，不能有效保障慢性病醫(yī)療費(fèi)用，對(duì)小病更是不予提供保障，因而并沒有緩和農(nóng)村居民看病難、看病貴的問題，農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象依然存在。

最后，城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障問題較為突出。2012年，按城鎮(zhèn)常住人口和按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率分別是52.6%和35.3%，兩者相差17個(gè)百分點(diǎn)。這說明雖然大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但并非城鎮(zhèn)居民，無法在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等公共服務(wù)方面享有城鎮(zhèn)居民的同等待遇，處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，同時(shí)還出現(xiàn)農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人等問題。城鎮(zhèn)化過程中忽略農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存保障，極大地影響著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民工社會(huì)保障問題更加嚴(yán)重。農(nóng)民工為城市建設(shè)做出的貢獻(xiàn)與其享受的相應(yīng)的社會(huì)保障不相匹配，從而使共同生存于城市中的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的福利水平和生活狀況差距太大。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，全國農(nóng)民工總量26 894萬人，其中62%外出打工，56.8%在第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)和建筑業(yè)中就業(yè)。但他們之中，僅有15.7%的人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，28.5%的人參加工傷保險(xiǎn)，17.6%的人參加醫(yī)療保險(xiǎn)，9.1%的人參加失業(yè)保險(xiǎn)，6.6%的人參加生育保險(xiǎn)。總體來看，三分之二以上的農(nóng)民工發(fā)生失業(yè)、大病、工傷等情況下都無從依靠，生活質(zhì)量較低，成為被社會(huì)忽略的群體，卻更是影響社會(huì)進(jìn)步和穩(wěn)定的重要因素。

(3)社會(huì)救助和社會(huì)福利的非均等化。首先，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，東、中、西部地區(qū)之間的救濟(jì)服務(wù)水平差距大，救濟(jì)對(duì)象的受益程度上東部明顯高于中部和西部地區(qū)。據(jù)有關(guān)資料，在公共福利條件包括機(jī)構(gòu)數(shù)量、福利院職工數(shù)量、醫(yī)務(wù)人員數(shù)量以及床位數(shù)量等諸方面，東部均明顯優(yōu)于中西部地區(qū)，資源優(yōu)勢(shì)突出；在城市臨時(shí)救濟(jì)人(次)數(shù)上，東部和中部分別相當(dāng)于西部地區(qū)的2.3倍和1.4倍；在農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)人(次)數(shù)上，東部地區(qū)分別是中部和西部的1.5倍和3.3倍。其次，城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間救助范圍和水平差距大。近幾年我國的社會(huì)救助力度不斷加大，2012年全國共有2 143.5萬城市居民和5 344.5萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，農(nóng)村集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)的五保人數(shù)分別為185.3萬人和360.3萬人，傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù)為79.6萬人，然而按2010年標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口仍有8 249萬人，貧困發(fā)生率為8.5%，而農(nóng)村享受最低生活保障加上救濟(jì)和供養(yǎng)三方面的人數(shù)剛剛超過三分之二，農(nóng)村仍有三分之一的貧困人群得不到保障。最后，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)、城鄉(xiāng)差距都很大。目前多數(shù)省份以農(nóng)村絕對(duì)貧困線(2011年后，國家扶貧辦確定以農(nóng)村居民家庭人均年純收入2 300元人民幣為貧困標(biāo)準(zhǔn))為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。由于各地物價(jià)水平、財(cái)力狀況等不同，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差異很大，有的地方甚至低于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。以2013年第1季度為例，全國農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)為208.58元/人·月，北京市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到551.34元/人·月，為全國最高，是全國平均標(biāo)準(zhǔn)的2.64倍，而最低的河南省僅為119.10元/人·月，僅為全國平均水平的57.1%、北京市標(biāo)準(zhǔn)的21.6%；有21個(gè)省區(qū)(占全部31個(gè)省區(qū)數(shù)量的67.8%)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在貧困線(2 300元∕12個(gè)月=191.67元)之下。

(4)城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)不均等。關(guān)于勞動(dòng)人口的失業(yè)率數(shù)據(jù)，有據(jù)可查的是2013年我國城市勞動(dòng)人口的登記失業(yè)率為4.05%，但農(nóng)村勞動(dòng)人口的失業(yè)率沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者估測(cè)，農(nóng)村勞動(dòng)力為3.874億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1.5%，其中除去已轉(zhuǎn)移就業(yè)的2億多人及從事農(nóng)業(yè)的1.18億人，至少還需要轉(zhuǎn)移1億左右富余勞動(dòng)力。城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)不均等，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐，對(duì)于提高城鎮(zhèn)化水平和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展都是嚴(yán)重制約。

2.4　基本公共文化發(fā)展不均等

(1)基本公共文化經(jīng)費(fèi)投入少、不均衡。近年來文化經(jīng)費(fèi)投入雖有較快增長(zhǎng)，卻一直在低位徘徊。2012年，全國文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重平均為0.42%，有18個(gè)省份低于這一水平，占比最高的省份這一比例僅為0.75%；全國人均文化事業(yè)費(fèi)平均水平是35.86元，有21個(gè)省份低于這一水平，最少的省份僅12.85元。這表明大部分省份公共文化投入總量少、比重低，群眾普遍享有的文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)較少。同時(shí)，文化經(jīng)費(fèi)投入的地區(qū)差別突出，從2013年文化事業(yè)費(fèi)的情況來看，東部地區(qū)文化單位231.41億元，占43.6%；中部地區(qū)文化單位120.01億元，占22.6%；西部地區(qū)文化單位152.16億元，占28.7%。

(2)基本公共文化服務(wù)水平低。根據(jù)上海師范大學(xué)都市文化研究中心、上海高校都市文化E—研究院發(fā)布的《2012年中國公共文化服務(wù)發(fā)展報(bào)告》，公共文化服務(wù)綜合指數(shù)總量方面廣東、江蘇、浙江排在前3位；人均公共文化服務(wù)綜合指數(shù)方面上海、北京、浙江排在前3位；上海在公共文化投入、產(chǎn)品、活動(dòng)、隊(duì)伍及人均文化事業(yè)費(fèi)等多個(gè)指數(shù)方面均排名第一；多數(shù)省份(包括投入總量排在第一位的廣東、排在第四位的江蘇)的公共文化服務(wù)人均投入和人均文化事業(yè)費(fèi)得分在60分以下。

首先，農(nóng)村所享有的公共文化服務(wù)較少。農(nóng)村公共文化設(shè)施缺乏，投入不足，基層公共文化機(jī)構(gòu)的職能得不到有效發(fā)揮，不能充分滿足農(nóng)民多元化的公共文化需求，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展。目前全國建有文體廣場(chǎng)的行政村僅占總數(shù)的26%，通寬帶網(wǎng)絡(luò)和廣播電視自然村分別占27.7%和83.6%。

其次，西部地區(qū)所享有公共文化服務(wù)較少。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下很少甚至沒有經(jīng)濟(jì)來源，根本無力提供本級(jí)的公共文化服務(wù)，西部地區(qū)公共文化服務(wù)大大滯后于東部。2012年，東部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)占全國總量的44.1%，中部約占22.4%，西部占29.1%。僅廣東一省的文化事業(yè)費(fèi)比貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏五省的總和還多。

再次，文化權(quán)益不公平現(xiàn)象嚴(yán)重。這表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公民之間，以及中心城市常住人口與外來農(nóng)民工人口之間公共文化服務(wù)不均等。城市居民文化生活豐富多彩,農(nóng)村群眾文化生活相對(duì)單調(diào)，一些低收入農(nóng)民家庭、困難家庭和大量的農(nóng)民工幾乎與文化生活無緣。這種不公平現(xiàn)象直接或間接地導(dǎo)致農(nóng)民工和農(nóng)村居民生存心理的嚴(yán)重失衡，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。

最后，公共文化服務(wù)體系的建設(shè)不完善。這主要表現(xiàn)為需要與建設(shè)相脫節(jié)的現(xiàn)象較普遍，特別是場(chǎng)館建設(shè)和服務(wù)如圖書館等與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾需求不相適應(yīng)。據(jù)《2012年中國公共文化服務(wù)發(fā)展報(bào)告》顯示，上海公共文化服務(wù)綜合指數(shù)以及公共文化的“投入、產(chǎn)品、活動(dòng)、隊(duì)伍、享受”等方面人均指數(shù)均排名第一，但公共文化“機(jī)構(gòu)”的人均指數(shù)卻排在第27位，表明上海在博物館、公共圖書館、群眾藝術(shù)館、文化館、文化站、藝術(shù)表演團(tuán)體和場(chǎng)館等機(jī)構(gòu)數(shù)量上還有“短板”。而在不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，文化設(shè)施建設(shè)方面則是一味貪大、貪多、求全，不僅透支了地方財(cái)力，還導(dǎo)致使用率低、空置率高、群眾參與少等問題。

2.5　居民住房保障服務(wù)不均等

目前我國住房支出在居民所有的消費(fèi)支出中所占比重最高。從2012年年底全部金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)信貸情況來看，個(gè)人住房貸款占全部消費(fèi)信貸余額的比重約為76.3%。隨著城鎮(zhèn)化率逐年提高，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到58%，未來將有3.5億人口進(jìn)入城市，同時(shí)每年高校畢業(yè)生超過600萬，每年結(jié)婚登記超過1000萬對(duì)，普通百姓尤其是中低收入群體的保障性住房需求壓力越來越大。因此，保障性住房問題是我國民生財(cái)政的主要內(nèi)容之一。

(1)住房保障資金不足。見表1和表2。2012年以來，政府住房保障支出基本保持在4 400億元以上，但缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)。2012年-2014年，住房保障支出年增長(zhǎng)率分別為16.4%、-1%和10.9%，年均增長(zhǎng)8.76%，低于財(cái)政支出年均11.4%的增長(zhǎng)速度；住房保障支出占財(cái)政支出的比重分別為3.54%、3.17%和3.28%，也是降低趨勢(shì)。這種情況與保障房建設(shè)資金缺口對(duì)財(cái)政資金的較大需求相比，明顯不相適應(yīng)，結(jié)果只能是保障房建設(shè)不能如期開工或者工期延長(zhǎng)，不能及時(shí)解決低收入人群的住房困難。

(2)住房保障投入不均。中央財(cái)政的保障性住房投入主要是針對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)以廉租住房保障專項(xiàng)資金形式進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上2010年西部地區(qū)500元/平方米，中部地區(qū)400元/平方米，青海、西藏的部分貧困地區(qū)800元/平方米。這種補(bǔ)助政策存在的問題有：一是以地方配套資金為前提，財(cái)政困難地區(qū)的配套資金往往難以落實(shí)。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)研報(bào)告，目前各地廉租房的平均造價(jià)為1 200-2 000元/平方米，其中中央補(bǔ)助資金不足三分之一。由于資金不足，貴州、甘肅等地都出現(xiàn)了將廉租房出售給私人的現(xiàn)象。二是地方采取多報(bào)項(xiàng)目、擴(kuò)大保障范圍、超標(biāo)建設(shè)等手段爭(zhēng)取更多的中央補(bǔ)助，但配套資金難以落實(shí)，不但計(jì)劃不能完成，而且中央補(bǔ)助資金停滯在地方政府手中，存在閑置現(xiàn)象。三是由于中央廉租房專項(xiàng)保障資金的取得與地方積極性有關(guān)，導(dǎo)致各地區(qū)分配不均衡、與各地實(shí)際需求不符。例如，在2010年廉租房中央預(yù)算內(nèi)投資分配中，云南享受西部?jī)?yōu)惠政策獲得約22億元，為全國第一、第二位的湖南獲18.9億元，而與湖南同屬中部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城鎮(zhèn)人口規(guī)模都相當(dāng)?shù)暮?，卻只獲得了7.9億元。

(3)住房公積金制度缺乏普惠性。表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，住房公積金制度實(shí)施不全面。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2011年，住房公積金繳存覆蓋面約為全國城鎮(zhèn)職工的78%，主要集中于行政事業(yè)單位和國有企業(yè)；非公有制企業(yè)繳存住房公積金的約占20%，近80%的民營企業(yè)職工沒有享受住房公積金政策，個(gè)體經(jīng)營戶、自由職業(yè)者、農(nóng)民工等群體住房公積金的覆蓋面更可想而知了。這種因單位所有制性質(zhì)不同而導(dǎo)致的住房公積金保障差距，正在形成一種新的不公平。截至2014年末，我國住房公積金的繳存人數(shù)為1.06億人，與全國3.82億城鎮(zhèn)就業(yè)人員、3.87億農(nóng)村就業(yè)人員的龐大基數(shù)相比較，覆蓋面很窄，沒有把最需要得到住房保障的人群納入保障范圍。

其次，住房公積金繳存范圍、標(biāo)準(zhǔn)和提取政策不合理、不規(guī)范。對(duì)于自由職業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工人員等是否可以繳納住房公積金，各地的政策不同，即便可以繳存也手續(xù)復(fù)雜。對(duì)于繳存基數(shù)，目前政策規(guī)定主要參照繳納者的工資基數(shù)，同時(shí)只規(guī)定了繳存上限而沒有下限，效益較好的單位中職工繳納住房公積金數(shù)額多達(dá)千元以上，而普通單位的職工僅幾百元。在繳存比例上，全國各地區(qū)也不平衡，低的不足5%，高的則達(dá)到15%以上。在公積金提取上，政策規(guī)定繳納物業(yè)管理費(fèi)等住房消費(fèi)不能提取和使用公積金，而越來越高的物業(yè)成本早已成為人們的一項(xiàng)大額開支。

3我國基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障不足的原因分析

總的來看，我國基本公共服務(wù)非均等化的狀況是多方面因素綜合作用的結(jié)果。而由于財(cái)政是基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的保障，所以現(xiàn)行財(cái)政體制、法規(guī)和政策是造成基本公共服務(wù)不均等的最主要原因。

3.1　分稅制財(cái)政體制不完善

這主要表現(xiàn)在各級(jí)政府的事權(quán)范圍不清，并且財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配?；厩闆r是：各級(jí)政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收；政府事權(quán)相互交叉，支出責(zé)任難以界定清楚，導(dǎo)致很多時(shí)候“中央出政策，地方出資金”即把應(yīng)由中央承擔(dān)的事務(wù)推到地方政府，各級(jí)政府在基本公共服務(wù)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)救助、社會(huì)福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面事權(quán)和責(zé)任劃分不明確；中央財(cái)政收支占全國財(cái)政收支的比重長(zhǎng)期缺乏完善的制度安排，中央政府的有關(guān)政策文件在涉及政府間關(guān)系問題上的規(guī)定較為模糊，不便于操作實(shí)施。其最終結(jié)果是基層財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)重、壓力大。

我國的縣鄉(xiāng)政府是基本公共服務(wù)的直接提供者。例如，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%由省級(jí)負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%左右；政府公共衛(wèi)生支出方面，中央政府支出部分僅占2%，其余均為地方政府支出，而在地方支出的部分中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)承擔(dān)了55%以上。然而，因自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件以及體制所決定，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入主要依靠共享稅，收入極其有限，擁有全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入只占全國的21%，轉(zhuǎn)移支付又不到位，地方財(cái)政能力特別是縣級(jí)以下地方財(cái)政能力嚴(yán)重不足，使其向農(nóng)村提供基本公共服務(wù)的能力受到極大限制，許多基本公共服務(wù)供給成本實(shí)際上往往由農(nóng)民自身承擔(dān)，最終結(jié)果只能是造成更大的不均等?？梢?，由政府職能和分稅制本身存在的財(cái)力與事權(quán)的不統(tǒng)一是造成財(cái)政提供公共服務(wù)能力不足的根本原因。

3.2　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠科學(xué)合理

(1)轉(zhuǎn)移支付的形式較多，但結(jié)構(gòu)不當(dāng)。多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付都采用具有均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這兩種形式，以前者為主，后者為輔。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式在6種以上，但其中真正具有均等化轉(zhuǎn)移支付意義的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重不到10%，支出規(guī)模較小，導(dǎo)致覆蓋范圍狹窄，其在促進(jìn)均等化方面的作用非常有限。

稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，長(zhǎng)期以來一直占中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的50%以上，目前仍占36%左右。由于稅收返還是為了保護(hù)各地區(qū)的既得利益，返還數(shù)額數(shù)倍于一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，所以，盡管強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付向中、西部地區(qū)傾斜，但是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)仍然具有明顯優(yōu)勢(shì)，占到全部稅收返還數(shù)量的50%以上且逐年增長(zhǎng)。這是東部與中西部基本公共服務(wù)地區(qū)差距擴(kuò)大的制度性原因。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目前約占轉(zhuǎn)移支付總額的30%。但由于其建立于中央與地方事權(quán)劃分不清的基礎(chǔ)上，故種類龐雜，資金分配幾乎涉及所有的支出項(xiàng)目，并非嚴(yán)格意義上的專項(xiàng)資金、專門用途，很多時(shí)候成為緩解地方財(cái)力緊張狀況的“吃飯”錢，被截留、挪用的現(xiàn)象較為普遍。

近年來新增的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等占到轉(zhuǎn)移支付總額的23%左右。但其性質(zhì)并不明確，既有均等化意義又有專門用途，導(dǎo)致使用中亂象叢生。此外，中央政府有關(guān)部門管理的如預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資等補(bǔ)助資金，并未納入中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付范疇，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌運(yùn)用和管理相脫節(jié)，不利于中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)一籌集、分配及管理，削弱了轉(zhuǎn)移支付的能力和效果。

(2)轉(zhuǎn)移支付資金分配不夠規(guī)范。一是難以準(zhǔn)確計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。一方面，政府承擔(dān)了一部分不應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，同時(shí)又將一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共職能轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和社會(huì)；另一方面，政府履行公共服務(wù)職能的一部分收支活動(dòng)置于預(yù)算之外，所以政府真實(shí)的公共收支規(guī)模和服務(wù)水平難以確定，轉(zhuǎn)移支付撥款的范圍和數(shù)量也難以確定。二是轉(zhuǎn)移支付資金分配方法不夠科學(xué)、規(guī)范。一般性轉(zhuǎn)移支付通常采用因素法按公式計(jì)算來分配資金，但在標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出等參數(shù)的測(cè)算范圍、內(nèi)容等方面都有待進(jìn)一步明確化、科學(xué)化、合理化。稅收返還是按基數(shù)法確定資金額，不同省份適用不同比例和數(shù)額，很不規(guī)范，也不公平。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大，立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)、項(xiàng)目的確定和范圍選擇等都存在不盡合理之處，加之缺乏有效監(jiān)督，致使資金被截留、挪用、浪費(fèi)和低效等問題突出。體制補(bǔ)助和上解是從原來體制沿用而來，性質(zhì)上屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但由于其數(shù)額不是決定于地方標(biāo)準(zhǔn)收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補(bǔ)償，并且由中央財(cái)政列支撥出返給地方，不規(guī)定用途，由地方自主安排使用，所以并不能在均衡地方財(cái)力、解決地區(qū)間公共服務(wù)水平差異方面發(fā)揮有效作用。

3.3　基本公共服務(wù)供給缺乏法律依據(jù)

法律是制度安排的依據(jù)、規(guī)范和保障。我國尚未形成完善的、明確規(guī)定各級(jí)政府在提供基本公共服務(wù)上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法律體系，各地方往往根據(jù)自身財(cái)政能力和偏好來制定政策法規(guī)、確定各類基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)及其資金數(shù)額的計(jì)算方法，以此來核定地方財(cái)政平衡能力，計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額等，在有關(guān)文件或政策中只說明按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況考慮，故操作性較差，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間政府投入數(shù)量、覆蓋率以及保障水平等無法可依，不能從法律層面為基本公共服務(wù)均等化提供保障。

3.4　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠合理

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整是眾多的政府職能相互協(xié)調(diào)并最終趨于和諧與合理的過程。長(zhǎng)期以來，我國政府在財(cái)政供給中一直存在越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，政府職能范圍與社會(huì)事業(yè)發(fā)展之間不能有效對(duì)接，政府承攬了很多本應(yīng)由市場(chǎng)解決的事，財(cái)政支出增加，但對(duì)真正需要政府強(qiáng)力保障的公共事業(yè)卻投入不足。我國財(cái)政支出中用于基本公共服務(wù)的比重仍然偏低。2014年我國財(cái)政用于教育、文化、體育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等公共服務(wù)的支出為56754億元，占當(dāng)年財(cái)政總支出的37.55%。在美國，政府支出中用于教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、收入保障等社會(huì)性公共支出的比重1968年時(shí)基本處于35%以下，但1971年就超過40%，1974年超過50%，1995年超過60%，2002年已經(jīng)超過了65%。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給與人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求之間的矛盾凸顯。

基于以上分析，我國政府應(yīng)當(dāng)確立科學(xué)、可行的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，把提高基本公共服務(wù)水平作為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的事情來抓，深化分稅制改革，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政保障基本公共服務(wù)的能力，從而加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

參考文獻(xiàn)：

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[4]王瓊峰.基本公共服務(wù)均等化與轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2009.

[責(zé)任編輯：王閩紅]

夏劍嵐(1973-)，女，江西吉安人，現(xiàn)工作于中山市經(jīng)濟(jì)研究院，研究顧問，研究方向：企業(yè)管理。

Analysis on the Problems and Reasons of Financial Security of Basic Public Service Equalization in China

GUO Hai-lian

(ShanxiFinanceandTaxationCollege,Taiyuan030024,China)

Abstract:In the provision of basic public services and realizing of its equalization, finance plays an irreplaceable role of safeguard. At present, China' s basic public services equalization has significant problems such as the lack of total, imbalance in the distribution, unclear responsibilities, indicating that there is a large gap in the ability and level of financial security. This paper focuses on the problems and reasons of the financial security of basic public service equalization, in order to lay the foundation for the further research.

Key words:Government function; financial function; basic public service; equalization

作者簡(jiǎn)介：許彤(1975-)，男，江西贛州人，現(xiàn)工作于中山職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,副教授，研究方向:企業(yè)管理研究；

收稿日期：2015-09-15

【中圖分類號(hào)】F832

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1008-9101(2015)04-0069-08