藍水鳳

（361021　廈門市集美區(qū)人民法院 福建 廈門）

業(yè)主委員會行政備案行為合法性之司法審查

藍水鳳

（361021廈門市集美區(qū)人民法院 福建 廈門）

行政備案已經(jīng)越來越多地運用于政府的日常行政管理領域，與之相應地涉及行政備案相關的行政訴訟案件亦日漸增加，本文以業(yè)主委員會的備案為切入點，對業(yè)主委員會的法律地位、備案的法律性質進行分析，并就業(yè)主委員會備案在行政行為司法審查中的重點進行論述。

業(yè)主委員會；備案；司法審查

《行政許可法》的實施，改變了我國行政審批數(shù)量過多、過程冗長的現(xiàn)象，許多行政事項實現(xiàn)了由審批制向備案制的轉變，對構建新型服務政府具有積極作用。作為一種相對緩和的政府規(guī)制手段，行政備案目前被廣泛使用于日常行政管理領域，成為行政機關實現(xiàn)對外管理的一種重要途徑和手段。隨著商品房的增多、社區(qū)的興起、業(yè)主維權意識的增強，涉及業(yè)主委員會備案的相關糾紛亦逐漸進入行政審判領域，本文以筆者所在的福建省廈門市為例，重點闡述業(yè)主委員會的備案在行政訴訟中的相關法律問題，分析行政機關對業(yè)主委員會進行備案的行為在司法的合法性審查中的重點。

一、業(yè)主委員會備案的法律性質

根據(jù)國務院《物業(yè)管理條例》第五條第二款、第十五條規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門應當負責本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作。業(yè)主大會應當代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權益，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，負責本物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的一般日常性事務，它的工作關系到物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)每個業(yè)主的切身利益。為了保護全體業(yè)主的共同利益，對業(yè)主大會的召開、業(yè)主委員會的依法成立進行有效的監(jiān)督。同時，《物業(yè)管理條例》第十六條第一款規(guī)定，業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。實踐中，各地針對《物業(yè)管理條例》大多出臺了相應的地方性法規(guī)及規(guī)章，以筆者所在的福建省廈門市為例，《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》第四條第（二）項中就明確由街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負責辦理業(yè)主委員會備案工作。

我國法律法規(guī)對行政備案未進行統(tǒng)一表述和界定，因具體備案事項不同，其法律性質也各不相同，主要分為以下幾類：①審核式備案，指行政機關根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關文件，對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行具有限制性管理備案的行為。只有經(jīng)主管機關備案之后，申請人才具備從事某種活動的條件。②監(jiān)督式備案，指的是行政機關為實現(xiàn)對特定事項的管理和監(jiān)督，根據(jù)有關規(guī)定要求申請人向其履行備案義務，行政機關對備案的真實性、完備性、有效性進行核實，對符合要求的予以存檔備查，不符合要求或不主動履行備案責任的，要求申請人及時糾正，并可依法予以行政處罰。③告知式備案。申請人根據(jù)有關規(guī)定向行政機關告知有關信息、提交相關材料，由行政機關予以備案待查。

業(yè)主委員會作為一種事后備案，根據(jù)相關的法律法規(guī)，由業(yè)主委員會在成立后向有權的備案機關條相關的材料，由行政機關審查后，再決定是否備案。因而筆者認為，業(yè)主委員會備案的法律性質最接近于告知式備案。但因街道或房地產(chǎn)管理部門對業(yè)主委員會的成立還具有監(jiān)督指導之職責，以廈門市為例，《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》還明確了街道辦事處具有“指導、組織業(yè)主大會成立和業(yè)主委員會換屆”及“指導、監(jiān)督業(yè)主大會和業(yè)主委員會依法開展活動”的法定職責，因而筆者認為對于業(yè)主委員會備案的法律性質應為具有審核、監(jiān)督性質的告知式備案。

二、業(yè)主委員會備案在行政訴訟中的司法審查

（一）是否屬于行政訴訟受案范圍

從目前的司法實踐來看，有關備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍，是否具有可訴性，目前主要存在兩種不同觀點，一種觀點認為：業(yè)主委員會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，業(yè)主委員會的成立與否與備案不具因果關系。備案并不是業(yè)主委員會成立的法定條件，即備案行為對業(yè)主委員會的成立及合法性不產(chǎn)生實際影響。因此，備案不具可訴性，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另一種觀點認為：業(yè)主委員會往往先經(jīng)過備案，備案機關才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業(yè)主委員會未經(jīng)過備案，將無法取得上述相關證明，也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章，業(yè)主委員會將無法向外界證明其主體資格，無法代表全體業(yè)主履行相應的法律行為。綜上，備案行為對業(yè)主委員會的成立及合法性產(chǎn)生實際影響。因此，備案行為具有可訴性。

筆者支持上述第二種觀點，相關部門的對業(yè)主委員會的備案行為是業(yè)主委員會取得印章，對外開展一系列活動的前提，故對業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的權利義務產(chǎn)生了影響，應屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

（二）業(yè)主委員會備案中司法審查的重點

第一、業(yè)主委員會提交的備案申請材料是否齊全。住房與城鄉(xiāng)建設部《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》第三十三條亦規(guī)定：“業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，持下列文件向物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理備案手續(xù)：（一）業(yè)主大會成立和業(yè)主委員會選舉的情況；（二）管理規(guī)約；（三）業(yè)主大會議事規(guī)則；（四）業(yè)主大會決定的其他重大事項?！贝送?，各地在出臺相應的地方法規(guī)及規(guī)章時，亦有部分地區(qū)對備案需提交的材料作出了進一步明確，如《福建省物業(yè)管理條例》第二十一條規(guī)定：“業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起三十日內(nèi)，持下列文件向縣（市、區(qū)）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案：（一）業(yè)主大會會議記錄和會議決定；（二）業(yè)主大會議事規(guī)則；（三）業(yè)主公約；（四）業(yè)主委員會章程；（五）業(yè)主委員會委員基本情況……”作為對業(yè)主委員會進行備案的行政機關在備案時應審核業(yè)主委員會是否提交了相應的備案申請材料，并且向人民法院進行舉證。

第二，行政機關舉證的備案材料在形式上是否符合法定要求。業(yè)主大會由全體業(yè)主參加，業(yè)主委員會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生。故只有具有業(yè)主身份才能參加業(yè)主大會，并享有選舉權、被選舉權和表決權。同時，業(yè)主大會會議應當有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)持有1/2以上投票權的業(yè)主參加。業(yè)主公約、業(yè)主大會議事規(guī)則須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權2/3以上通過。因此，無論是業(yè)主大會的召開、業(yè)主委員會委員的選舉，還是業(yè)主公約、業(yè)主大會議事規(guī)則的表決，都必須以業(yè)主所持投票權數(shù)為依據(jù)。因此，業(yè)主身份確認和投票權數(shù)確認的材料，是備案時被告應當審查的重要材料，其是備案機關確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法性之重要依據(jù)。

第三、行政機關自身在業(yè)主委員會成立過程中履行監(jiān)督指導職責時是否合法。這主要體現(xiàn)為是否需對籌備組的合法性進行審查的問題。以廈門市為例，街道辦事處負責組織首次業(yè)主大會籌備組，同時規(guī)定了籌備組成員中需包含街道工作人員。從立法本意來看，此規(guī)定應屬于落實街道對業(yè)主委員會成立過程中的監(jiān)督指導之職責，與前文所述的街道辦事處在業(yè)主委員會備案中的法律性質亦能呼應。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，籌備組履行下列工作職責：（一）確定首次業(yè)主大會會議召開的時間、地點和內(nèi)容；（二）草擬《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》和《業(yè)主委員會章程》；（三）確定首次業(yè)主大會會議投票權數(shù)的方法；（四）確認業(yè)主身份和核計業(yè)主在首次業(yè)主大會會議上的投票權數(shù)；（五）確定業(yè)主委員會委員候選人條件和產(chǎn)生辦法；（六）組織產(chǎn)生首屆業(yè)主委員會委員候選人；（七）做好召開首次業(yè)主大會會議的其他準備工作?？梢?，籌備組在業(yè)主大會及業(yè)委會成立過程中發(fā)揮著重要作用，籌備組本身的合法性將影響其所承擔工作的合法性。如果籌備組本身違法，那么其工作下產(chǎn)生的業(yè)委會亦在合法性上存在問題。故綜合街道辦事處在物業(yè)管理活動中的職責，對籌備組的合法性進行審查與備案行為的合法性存在關聯(lián)，所以應屬于審查范圍。

三、業(yè)主關于選舉、投票等異議的權利救濟

在涉及業(yè)主委員會備案的行政訴訟司法實踐中，以業(yè)主作為原告提起要求撤銷備案行為的案件，多數(shù)原告均對業(yè)主委員會的選舉、投票過程提出異議，認為行政機關監(jiān)督不到位，備案過程中未核實包括業(yè)主選票在內(nèi)等會議原始資料等。對于此類問題，筆者認為，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的選舉、投票等活動系小區(qū)業(yè)主的自主管理行為。有關業(yè)主大會、業(yè)主委員會選舉等物業(yè)管理法律規(guī)定的立法目的是為了更好地保障小區(qū)業(yè)主的自主權利，使小區(qū)管理活動能夠體現(xiàn)大多數(shù)業(yè)主的意愿。行政主管部門備案審查的范圍以相關法律法規(guī)所規(guī)定的業(yè)主委員會應當提交的材料為準，若要求行政機關對包括業(yè)主選票在內(nèi)等會議原始資料進行實質性核查，這已超出了行政機關依據(jù)物業(yè)管理規(guī)定進行備案的審查范圍。對此，如果業(yè)主大會或業(yè)委會所作出的決議確實侵犯了部分業(yè)主利益的，被侵害業(yè)主仍有救濟途徑。根據(jù)我國物權法第七十八條第二款的規(guī)定：“業(yè)主大會或者業(yè)主委員會作出的決定侵害業(yè)主合法權益的，受侵害的業(yè)主可以請求人民法院予以撤銷?！备鶕?jù)該規(guī)定，業(yè)主對業(yè)主大會或業(yè)主委員會的決定不服，可以提起民事撤銷之訴以進行相應的權利救濟。

司法實踐中，涉及業(yè)主委員會備案的行政訴訟越來越多地出現(xiàn)，準確把握司法審查中的重點，對于此類案件的處理具有借鑒意義。

［1］朱最新、劉云甫.行政備案制度研究：知識產(chǎn)權出版社，2012.

［2］姜明安主編.行政法與行政訴訟法：北京大學出版社，2015.

［3］葉必豐.行政行為原理：商務印書館，2014.

藍水鳳（1986～），女，畬族，福建建甌人，廈門市集美區(qū)人民法院審判員。