李林嫻

（361005　廈門市湖里區(qū)人民法院　福建 廈門）

再議我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告的選擇

李林嫻

（361005廈門市湖里區(qū)人民法院福建 廈門）

環(huán)境公益訴訟在我國(guó)是一個(gè)新的訴訟形式，在實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的最大爭(zhēng)議在于原告范圍的混亂?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定雖有積極意義，但在實(shí)踐中操作仍存在很大困難。從目前的情況看，由檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是比較恰當(dāng)?shù)倪x擇。

環(huán)境；公益訴訟；原告

環(huán)境公益訴訟是當(dāng)前一個(gè)熱點(diǎn)的話題，《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟都做了相應(yīng)的規(guī)定——尤為引人注目的是對(duì)此類訴訟原告主體的確定，似乎使環(huán)境訴訟原告主體的爭(zhēng)議得以平息。但筆者認(rèn)為，從我國(guó)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和司法機(jī)制來看，環(huán)境公益訴訟原告主體的法律規(guī)定不盡合理，仍有值得商榷之處。

一、問題的提出

一般認(rèn)為公益訴訟的法律制度最早可溯及到古羅馬時(shí)代。羅馬法中規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國(guó)家公益的人代表國(guó)家行使訴權(quán)，具有公民權(quán)的羅馬市民也可以以自己的名義向法庭提起基于公眾利益的訴訟。

我國(guó)在此方面則更傾向于“環(huán)境公益訴訟”的表達(dá)，這種表達(dá)代表了一種傾向，即相關(guān)訴訟系為公共利益，換句話說是強(qiáng)調(diào)這種訴訟的目的性或者代表性。但是，我們僅認(rèn)識(shí)環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是不夠的，因?yàn)樽鳛橐环N訴訟形式，它勢(shì)必要關(guān)注實(shí)際中的操作，而一個(gè)重要的問題是——環(huán)境公益訴訟的原告資格如何確定？在實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的原告主體呈現(xiàn)出非?；靵y的局面——有政府部門作為原告提起的，有檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的，也有以社團(tuán)組織為原告提起的，甚至有以自然物作為原告提起的。這些案件中，有很大一部分被法院以原告不適格而不予受理，這對(duì)我國(guó)環(huán)境的保護(hù)是非常不利的。

目前來看，關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告的學(xué)說大致有三種，即公民訴訟說、團(tuán)體代表說和公權(quán)機(jī)構(gòu)說。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。這似乎使得環(huán)境公益訴訟的原告資格問題得到解決，但其實(shí)不然。因?yàn)檫@樣的法律規(guī)定表面上看似乎周延，但在實(shí)踐中很難有效執(zhí)行，相關(guān)表現(xiàn)留待后述。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的法律分析

環(huán)境公益訴訟原告資格爭(zhēng)議的最大癥結(jié)在于傳統(tǒng)訴訟觀念，特別是訴權(quán)理論與環(huán)境公共權(quán)利觀念的沖突——由環(huán)境公共權(quán)利觀念導(dǎo)致的環(huán)境公益訴訟原告范圍擴(kuò)大是否合理，這不僅應(yīng)該從法學(xué)理論層面考察，還要從法律效果進(jìn)行考察。

筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟原告資格的突破是否正當(dāng)，首先要解決的問題正是訴權(quán)理論。訴權(quán)是指公民所享有的請(qǐng)求國(guó)家維護(hù)自己的合法權(quán)益的權(quán)利。毫無疑問，訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利之間存在著某種關(guān)系，脫離了這種關(guān)系，抽象的訴權(quán)將無存在的必要。因此，如果要概括訴權(quán)的存在基礎(chǔ)的話，則不應(yīng)僅僅限于民事權(quán)利的有無，而應(yīng)著眼于實(shí)體民事權(quán)益的存在與否，因?yàn)樵诖_認(rèn)之訴中往往沒有實(shí)體權(quán)利而只有利益。在這一點(diǎn)上，我國(guó)的民事訴訟理論認(rèn)為訴權(quán)以民事權(quán)益受到侵犯或發(fā)生爭(zhēng)議為前提，而不僅僅限于民事權(quán)利，無疑是正確的。

回歸環(huán)境公益訴訟，私人利益和公共利益是兩個(gè)層次的問題，只有融合而沒有沖突。環(huán)境品質(zhì)具有公共品屬性，同時(shí)又是人類生存和發(fā)展的前提性物質(zhì)基礎(chǔ)，不能也不應(yīng)屬于任何個(gè)人或者團(tuán)體。只有共同共有才符合環(huán)境品質(zhì)的客觀規(guī)律。環(huán)境法的基礎(chǔ)是公共性和不可或缺性。環(huán)境權(quán)主體的集合性是環(huán)境法最基礎(chǔ)的特征，也是環(huán)境法構(gòu)建的基本思路。但集體并不排斥個(gè)體，個(gè)體構(gòu)成集合的必要因素。從單一訴訟來看，原告在資格上應(yīng)該包含環(huán)境法中公共的屬性，任何人實(shí)際上都可以在法律框架（主要是指《環(huán)境法》）和訴的利益兩個(gè)層面找到訴權(quán)存在的理由。從這個(gè)角度而言，環(huán)境公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)理論的突破是有正當(dāng)性的。

如果說訴訟理論上的突破還停留在理論層面，則真要擴(kuò)大原告之主體資格范圍則還要考慮實(shí)際情況。濫訴并不以理論為轉(zhuǎn)移，提起訴訟的人不會(huì)因?yàn)槭巧婕皞€(gè)人利益還是公共利益而對(duì)提起訴訟作絕對(duì)合理的選擇。如果對(duì)主體資格不限制，濫訴極難避免。如果規(guī)定任何公民或組織都可以依法提起環(huán)境公益訴訟，由于原告是與案件沒有直接利害關(guān)系的人，不排除一些人濫用公益訴訟訴權(quán)以達(dá)到其他目的的可能性。除此之外，由此而來的另一個(gè)問題我們也極易忽視，除了原告主體本身的泛濫，還可能導(dǎo)致訴本身的混亂，比如企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的環(huán)境訴訟。如此看來，在環(huán)境公益訴訟原告資格方面我們陷入一個(gè)兩難的選擇，環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)和傳統(tǒng)的訴權(quán)理論所設(shè)置的濫訴限制發(fā)生了一定程度沖突。

三、環(huán)境公益訴訟原告的再選擇

環(huán)境公益訴訟已經(jīng)是不可阻擋的潮流，它的意義是非?，F(xiàn)實(shí)的；在我國(guó)構(gòu)建這一制度必須依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的制度，在最小代價(jià)范圍內(nèi)獲得最大的利益，這需要發(fā)揮一定的創(chuàng)造力。

1.社會(huì)組織目前不宜作為環(huán)境公益訴訟原告

盡管《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)確定了有關(guān)社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟的主體資格，但結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者對(duì)此仍持保留態(tài)度。其原因有二：一方面是客觀情況不宜。從我國(guó)目前的情況來看，符合條件、有能力、有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織可能很少。有人曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)，符合條件的組織可能不會(huì)超過300家；而調(diào)查進(jìn)一步顯示，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。環(huán)境公益訴訟成本動(dòng)輒數(shù)十萬元，對(duì)大部分環(huán)保組織來說過于奢侈。

另一方面，社會(huì)組織的構(gòu)成是極為復(fù)雜的，有些社會(huì)組織受到出資人的影響很大，有的甚至本身就接受污染主體的贊助，其公益訴訟的傾向性難以保證；而且環(huán)保團(tuán)體的利益偏向明顯，不同團(tuán)體之間的利益取向相差很大，只能代表個(gè)別階層、社區(qū)、社團(tuán)、人群的利益，其中立性同樣受到質(zhì)疑。它對(duì)公益訴訟的選擇性缺少嚴(yán)密的規(guī)制，而一些環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)的偏激也可能對(duì)公益訴訟不利。

2.其他環(huán)境公益訴訟原告選擇評(píng)述

目前實(shí)踐中，公益訴訟的原告主體非常豐富，主要包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、政府機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)。這其中爭(zhēng)議很多，但筆者總的看法是，原告主體的選擇一方面要照顧到環(huán)境公益訴訟的公益性，但更為重要的是是集合訴訟資源，適應(yīng)中國(guó)法律體制和訴訟體制，保證公益訴訟能夠順利進(jìn)行。

首先，公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體在目前看來不適合。公民的利益太分散，而且具有一定的利益偏向，且其代表性不足。另一方面，公民個(gè)人的資源不足，起訴和應(yīng)訴的能力非常有限，難以應(yīng)付復(fù)雜的訴訟。更值得注意的是，公民訴訟會(huì)增加訴訟案件，導(dǎo)致訴累，加重法院的負(fù)擔(dān)，盡管存在合并訴訟的可能，但這樣的訴訟成本仍然巨大。

其次，政府或者行政部門不宜成為環(huán)境公益訴訟的原告。多數(shù)情況下，政府或者行政部門可以通過行政處罰、行政強(qiáng)制等手段實(shí)現(xiàn)其職能，而不必采取訴訟方式，否則會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)。此外，政府或者行政部門作為原告提起環(huán)境公益訴訟，具有怠于履行行政職責(zé)的嫌疑。

最后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否可以作為公益訴訟原告，當(dāng)前也并非沒有爭(zhēng)議，但筆者卻對(duì)此持支持的態(tài)度。檢察機(jī)關(guān)一直是理論界及實(shí)務(wù)界認(rèn)為最合適的公益訴訟的主體。我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境損害當(dāng)屬違背相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律，在廣義上屬于法律監(jiān)督的范疇。而檢察院內(nèi)部早已設(shè)立民行部門，形成可以提起公益訴訟的現(xiàn)成的制度和機(jī)構(gòu)資源。從代表性而言，檢察機(jī)關(guān)的公共性特征使其最適合擔(dān)當(dāng)公共利益的代表。

［1］吳漢東.羅馬法［M］.北京：法律出版社，1995：72.

［2］王蓉.環(huán)境法總論——社會(huì)法與公法共治［M］.北京：法律出版社，2010：87.

［3］中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，國(guó)際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì).民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色及作用［EB/OL］.http：//www. chinadevelopmentbrief.org.cn/news-16773.html.

［4］齊樹潔，林建文.環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，2005：234.

［5］李摯萍.中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇［J］.河北法學(xué)，2010（1）：21-25.

［6］王燦發(fā)，程多威.新環(huán)境保護(hù)法下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解［J］.法律適用，2014（8）：46-51.

李林嫻（1983～），女，籍貫福建仙游，福建省廈門市湖里區(qū)人民法院助理審判員。