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關(guān)于在《野生動物保護法（修訂草案）》中增設(shè)行政強制措施條文的建議

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建議在《野生動物保護法（修訂草案）》中增設(shè)有關(guān)行政強制措施的條文，具體方案如下：

第××條野生動物保護主管部門或者工商行政管理部門執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)時，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件。

縣級以上人民政府野生動物保護主管部門或者工商行政管理部門依法履行野生動物監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：

（一）進入與違反野生動物保護管理行為有關(guān)的場所進行現(xiàn)場檢查；

（二）對野生動物及其產(chǎn)品進行檢驗、檢疫或者抽樣取證；

（三）查閱、復(fù)制與違反野生動物保護管理行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案及其他有關(guān)資料；

（四）查封、扣押與違反野生動物保護管理行為有關(guān)且需要作為證據(jù)的野生動物及其產(chǎn)品，以及直接用于違法行為的工具、設(shè)備及運輸工具等；

（五）查封與違反野生動物保護管理行為有關(guān)的場所、設(shè)施或者財物。

野生動物保護主管部門或者工商行政管理部門依照本法規(guī)定行使職權(quán)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合，不得拒絕、阻撓。

野生動物保護主管部門或者工商行政管理部門所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或者受其委托的野生動物管理機構(gòu)，可以開展野生動物執(zhí)法相關(guān)工作。

增設(shè)行政強制措施條文的理由如下：

一、論法理，應(yīng)當(dāng)設(shè)立

對公民，可謂“無救濟則無權(quán)利”；對行政機關(guān)，應(yīng)言“無強制則無權(quán)力”。在行政處罰領(lǐng)域，奉行先調(diào)查后決定再執(zhí)行的原則。對行政處罰決定的作出來講，沒有行政強制措施的支持，難以獲取充分確鑿的證據(jù)，其決定必成無本之木；對行政處罰決定的執(zhí)行來說，沒有行政強制執(zhí)行的支持，處罰責(zé)任的設(shè)定就是一紙空文?？梢哉f，無強制則無調(diào)查，無調(diào)查則無證據(jù)，無證據(jù)則無決定，無決定則無執(zhí)行，無執(zhí)行則無責(zé)任，無責(zé)任則法不存。

二、依法律，有權(quán)設(shè)立

根據(jù)《行政強制法》第9條和第10條，作為法律的《野生動物保護法》（以下簡稱“野保法”），有權(quán)設(shè)定以下行政強制措施的種類：（1）限制公民人身自由；（1）查封場所、設(shè)施或者財物；（3）扣押財物；（4）凍結(jié)存款、匯款；（5）其他行政強制措施。

三、循法例，當(dāng)然可行

以2012年《行政強制法》生效前后為界，列舉修訂法律和行政法規(guī)時，增設(shè)和保留行政強制措施權(quán)的兩個例子。（1）2000年制定的《種子法》，沒有賦予林業(yè)和農(nóng)業(yè)行政主管機關(guān)行政強制措施權(quán)，只在第63條授權(quán)海關(guān)行使“扣留”的行政強制措施。該法2015年修訂時增設(shè)條款，在第50條賦予林業(yè)和農(nóng)業(yè)行政主管機關(guān)查封、扣押等行政強制措施權(quán)。（2）1997年制定的《植物新品種保護條例》（行政法規(guī)），賦予省級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門和縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門封存或者扣押的行政強制措施權(quán)。該法在2013年修訂后，仍然保留了上述行政強制措施權(quán)。

四、問基層，執(zhí)法亟須

1988年“野保法”頒行以來，并沒有因為缺乏行政強制措施，野生動物保護行政執(zhí)法（以下簡稱“野保執(zhí)法”）就無以為繼。為什么現(xiàn)在修訂時，需要增設(shè)有關(guān)行政強制措施的條款？我們認為，之所以出現(xiàn)“野保法”沒有規(guī)定行政強制措施，“野保執(zhí)法”也照常進行的現(xiàn)象，主要原因是存在“替代措施”，即把先行登記保存當(dāng)作扣押，有意無意地予以誤用。詳析如下：（1）《行政強制法》生效之前，部分實施“野保法”的地方法律（指地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章），自行創(chuàng)設(shè)了行政強制措施，如扣押、扣留、查封等。因而，該地方的“野保執(zhí)法”不受影響。沒有自行創(chuàng)設(shè)行政強制措施的省區(qū)，為順利執(zhí)法只能“渾水摸魚”，采用先行登記保存的方式，把作為證據(jù)的物品，保存到執(zhí)法機關(guān)而非交由當(dāng)事人保管。不知不覺中把先行登記保存變成了扣押，只不過這一類型的“扣押”時間是7天而非30天。（2）《行政強制法》生效之后，原先創(chuàng)設(shè)行政強制措施的省區(qū)，都修訂法律取消了相關(guān)規(guī)定。這樣一來，所有省份在實施“野保執(zhí)法”時，都沒有了行政強制措施。為執(zhí)法需要（既為控制證據(jù)，也為方便處罰執(zhí)行），各地都開始“渾水摸魚”或者“李代桃僵”，即以先行登記保存之名，行扣押封存之實。（3）先行登記保存原本是特殊情形下，才需要運用的手段，卻在幾乎每一份林業(yè)行政處罰卷宗里，都可以找到。這一現(xiàn)象也可以說明，林業(yè)行政處罰的調(diào)查手段已經(jīng)匱乏到了何種程度。（4）在行政復(fù)議和司法審查形同虛設(shè)的境況下，違法實施先行登記保存的情況難以暴露，野保執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法者也就沒有動力推動行政強制措施的立法，行政強制措施無法或者難以進入立法者的視野，也就在所難免。

值得一提的是，先行登記保存不屬于行政強制措施。其理由在于：首先，該措施不為《行政強制法》所規(guī)定或提及。其次，該措施為《行政處罰法》第37條第2款所設(shè)定，其立法原意是通過“先行登記”的方式，以達到“保存”那些“可能滅失或者以后難以取得”的證據(jù)的目的，而不是既要“先行登記”，又要執(zhí)法機關(guān)予以“保存”。最后，國家林業(yè)局制定的法律文書中，沒有將先行登記保存當(dāng)做行政強制措施。環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等制定的法律文書，同樣沒有將其當(dāng)做行政強制措施。

（編輯趙文清）

作者單位（南京森林警察學(xué)院）