石紅明

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山西森林公安勇?lián)謽I(yè)行政執(zhí)法重任

石紅明

林業(yè)綜合行政執(zhí)法是深化林業(yè)行政管理體制的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、法制林業(yè)的主要載體之一。山西省省直森林公安機關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)是貫徹落實黨中央、國務(wù)院和國家林業(yè)局深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，推進林業(yè)行政綜合執(zhí)法的必然結(jié)果。全省在推行以森林公安為主的林業(yè)行政處罰體系過程中，歷經(jīng)了林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點探索、推進和確立森林公安機關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)三個階段。

一、林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點探索階段

2003年10月14日，國家林業(yè)局為了貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》精神，創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法機制，探索和積累林業(yè)綜合行政執(zhí)法的經(jīng)驗，制定了《國家林業(yè)局關(guān)于實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法的試點方案》（林策發(fā)〔2003〕179號），決定選擇河北、山西、遼寧、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、貴州、云南、重慶等11個省、直轄市的21個縣和縣級單位，開展林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。要求采取三種形式進行：第一種是根據(jù)實際情況組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，其他機構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)；第二種是以森林公安隊伍為主組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，其他機構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)；第三種是以資源林政執(zhí)法隊伍為主組建林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，其他機構(gòu)（單位）不再承擔(dān)查處林業(yè)行政案件職責(zé)。每個試點單位只能采取一種試點形式。無論采取哪種試點形式，查處林業(yè)行政案件的職責(zé)都必須交由林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，但在依法做出林業(yè)行政處罰決定時，處罰主體必須符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。在第一批試點中，山西省有兩個單位分別參加第一種形式和第二種形式的試點。其中，在沁縣試點以資源林政執(zhí)法隊伍為主，組成（合并）一支林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，其他單位（機構(gòu)）不再行使行政處罰權(quán)（采取包括森林公安機關(guān)）；在中條山森林經(jīng)營局以森林公安隊伍為主，把其他單位（機構(gòu)）行使的行政處罰權(quán)集中歸森林公安機關(guān)行使的模式。

二、推進以森林公安為主的綜合執(zhí)法階段

2005年，國家林業(yè)局又在27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的142個縣級單位（包括第一批的20個試點單位）繼續(xù)開展第二批林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點工作。試點原則上仍以第一次確定的三種形式進行。山西省由原來的2個試點單位擴大為7個，其中：省林業(yè)廳直屬的中條山、呂梁山、太岳山3個國有林管理局是以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點單位；長治市沁縣等4個縣林業(yè)局是以資源林政隊伍為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點單位。在試點的過程中，沁縣林業(yè)局又自行要求改為以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點單位。

以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點工作，得到了上級的充分肯定和認可。因此，山西省林業(yè)廳為了進一步發(fā)揮森林公安機關(guān)在林業(yè)行政執(zhí)法活動中的重要作用，推進以森林公安為主的綜合執(zhí)法，于2006年3月3日印發(fā)了《關(guān)于明確全省林業(yè)行政處罰案件管理職能的通知》（晉林人發(fā)〔2006〕12號），決定全省林業(yè)行政處罰案件由省森林公安局統(tǒng)一管理，接待全省范圍內(nèi)單位和個人對林業(yè)案件的舉報，對全省林業(yè)行政處罰案件管理歸檔工作的指導(dǎo)和管理，對全省林業(yè)行政處罰案件統(tǒng)計分析匯總上報，對全省有重大影響的、上級交辦的重大林業(yè)行政處罰案件進行督查、督辦。

2010年5月28日，根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于開展林業(yè)綜合行政執(zhí)法示范點建設(shè)的通知》（林策發(fā)〔2010〕103號）要求，在第三批試點中，省林業(yè)廳根據(jù)本省的實際情況，在省直林區(qū)及壺關(guān)縣、沁縣等試點縣全部采用了以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法示范點活動。

通過實行林業(yè)行政綜合執(zhí)法試點工作，整合了執(zhí)法機構(gòu)，初步解決了“多頭執(zhí)法”問題；優(yōu)化了執(zhí)法隊伍，提高了執(zhí)法效率；完善了執(zhí)法制度，規(guī)范了執(zhí)法行為；探索了執(zhí)法新機制，初步建立了執(zhí)法監(jiān)督體系；發(fā)揮了示范作用，促進了全省林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點工作的開展，為全省林業(yè)行政執(zhí)法體制的改革提供了成功的經(jīng)驗。以森林公安為主的林業(yè)綜合行政執(zhí)法，在全省取得了明顯的成效并為工作帶來了新的變化：一是解決了委托執(zhí)法的種種弊端。森林公安機關(guān)作為林業(yè)主管部門直屬的行政機構(gòu)，同時也是林業(yè)主管部門的一個業(yè)務(wù)單位，森林公安機關(guān)以林業(yè)主管部門的名義辦理林業(yè)行政案件無須專門委托，由其所屬林業(yè)主管部門明確業(yè)務(wù)分工即可。國家林業(yè)局印發(fā)的《關(guān)于森林公安機關(guān)查處林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》，可以理解為就是對森林公安機關(guān)依法辦理林業(yè)行政案件的內(nèi)部業(yè)務(wù)分工。二是消除了部門之間的扯皮、推諉現(xiàn)象。試點之前，多支林業(yè)行政執(zhí)法部門，曾因案件辦理難度大，相互推諉、扯皮，延誤了戰(zhàn)機，致使多起案件不能夠及時查處，導(dǎo)致案件查處率低，變相放縱了違法，失信于民。試點后，整合了執(zhí)法機構(gòu)，初步解決了“多頭執(zhí)法”問題，權(quán)力集中，責(zé)任明確，辦案效率大幅度提高。三是避免了部門之間爭案、搶案現(xiàn)象。多年來，由于經(jīng)費不足的困難，導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法部門之間利用職務(wù)之便，為本系統(tǒng)、本行業(yè)搞創(chuàng)收，由此引發(fā)爭案搶案的現(xiàn)象屢禁不止，有利的案件爭著辦，無利的案件互相推，在社會上造成極為惡劣的影響。試點之后，林業(yè)行政執(zhí)法以森林公安為主，優(yōu)化了執(zhí)法隊伍，提高了執(zhí)法效率，有限的辦案費用也可以集中使用，避免了多部門執(zhí)法帶來了負面效應(yīng)。四是案件質(zhì)量明顯提高。由于森林公安是一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴明的隊伍，有完善的執(zhí)法制度，規(guī)范的執(zhí)法行為。森林公安查處案件，由于程序合法，處罰適當(dāng)，多年來無一起冤假錯案，無一起因處罰不當(dāng)引起的行政訴訟。五是加大了林業(yè)行政案件的查處力度。試點以前由于多個執(zhí)法部門查處，強制措施不到位，使案件不能得到及時查處。在以森林公安為主的試點單位，由于森林公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督體系健全，防范、控制、發(fā)現(xiàn)、打擊能力強，有力地扭轉(zhuǎn)了非法占用林地和種苗案件查處難的被動局面。六是林業(yè)行風(fēng)建設(shè)受到好評，扭轉(zhuǎn)了以前多頭執(zhí)法給林業(yè)行風(fēng)形象造成的負面影響。林業(yè)執(zhí)法工作受到社會各界的廣泛關(guān)注和大力支持，95%以上的群眾認為試點工作模式正規(guī)，維護了森林公安在林區(qū)群眾中的形象，提高了森林公安的威望，隊伍形象得到了改觀，執(zhí)法績效得到了體現(xiàn)，更有利于保護森林資源、保護生態(tài)環(huán)境。七是森林公安機關(guān)執(zhí)法為民的形象得到了體現(xiàn)。不僅提高了行政效能，避免了交叉執(zhí)法引起的民怨，而且還避免了執(zhí)法中的相互撞車，避免了重復(fù)處罰引發(fā)的民憤。統(tǒng)一執(zhí)法的優(yōu)勢在于：既不讓違法者鉆空子，又體現(xiàn)了依法辦案的嚴肅性，工作成效和社會效果雙豐收，同時也擴大了森林公安隊伍的社會上影響，樹立起了執(zhí)法者的良好形象。

三、確立省直森林公安機關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)

2015年2月15日，山西省林業(yè)廳在《關(guān)于全面加強法治林業(yè)建設(shè)的意見》（晉林法發(fā)〔2015〕15號）中指出“以森林公安為主體的執(zhí)法隊伍基本建立，林業(yè)行政執(zhí)法日趨規(guī)范”。同時強調(diào)：“穩(wěn)步推進林業(yè)綜合執(zhí)法。堅持‘精簡、統(tǒng)一、效能’和政策制定職能與監(jiān)督處罰職能、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開原則，整合林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，建立責(zé)權(quán)明確、相互協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法機制，完善以森林公安為主，資源管理、野生動物保護、林木種苗、森防檢疫等相關(guān)部門積極配合的林業(yè)綜合執(zhí)法體系，明確森林公安與各相關(guān)部門的職責(zé)，充分發(fā)揮森林公安機關(guān)依法查處林業(yè)行政處罰案件、涉林治安案件及破壞森林資源和野生動物資源刑事案件的職能作用，提高林業(yè)執(zhí)法效率與執(zhí)法水平。做好林業(yè)綜合執(zhí)法試點工作，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，有序推進林業(yè)綜合執(zhí)法?！睆亩_立了“完善以森林公安為主，資源管理、野生動物保護、林木種苗、森防檢疫等相關(guān)部門積極配合的林業(yè)綜合執(zhí)法體系”，保證了中共中央全面推進依法治國和省委、省政府依法治省、依法行政的戰(zhàn)略部署，在全省林業(yè)系統(tǒng)的全面貫徹落實，也為省直森林公安機關(guān)集中行使林業(yè)行政案件處罰權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

為了深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，推進林業(yè)行政綜合執(zhí)法，山西省林業(yè)廳于2016年1月18日印發(fā)了《關(guān)于省直森林公安機關(guān)集中行使處罰權(quán)有關(guān)問題的通知》（晉林法發(fā)〔2015〕114號）（以下簡稱《通知》），決定“依法由省林業(yè)廳行使的林業(yè)行政處罰權(quán)全部由省直森林公安機關(guān)集中行使。廳機關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位，不再行使林業(yè)行政處罰權(quán)?！薄锻ㄖ芬螅菏≈鄙止矙C關(guān)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)以后，廳機關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位，應(yīng)當(dāng)通過行政許可、行政確認、行政監(jiān)督、行政檢查等行政行為，切實履行行政監(jiān)管法定職責(zé)，并在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，為省直森林公安機關(guān)辦理行政處罰案件及時提供行政確認、技術(shù)認定、信息服務(wù)等支持。廳機關(guān)各職能業(yè)務(wù)處室和廳直具有行政職能的單位在接受群眾來信來訪、上級交辦、下級報請?zhí)幚砗凸ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)的違法行為，按照有案必接的原則，實行首接責(zé)任制。對屬于本處室(單位)依法行政許可、行政確認、行政監(jiān)督、行政檢查等行政職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定認真履行職責(zé)，并及時確認行為性質(zhì)。對違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰的，經(jīng)本處室(單位)主要負責(zé)人批準(zhǔn)后，及時書面移交省森林公安局?！锻ㄖ分幸惨笫≈鄙止矙C關(guān)建立健全林業(yè)案件舉報系統(tǒng)，向社會公布舉報方式。凡發(fā)現(xiàn)或者接到舉報、控告、移送、上級交辦、主動交代等違反林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的案件或線索，應(yīng)當(dāng)及時受理。對認為需要給予林業(yè)行政處罰的，在七日內(nèi)予以立案；對認為不需要給予林業(yè)行政處罰的，不予立案。涉及行政許可、行政確認等行政管理事項的，應(yīng)書面移交有關(guān)處室、單位處理。同時，《通知》中還進一步明確了對森林公安機關(guān)集中辦理林業(yè)行政處罰案件的立案審查、審核審批、公示公開、重大案件報備、罰沒財物管理、法律文書管理和監(jiān)督檢查等制度，使林業(yè)行政處罰案件的辦理程序更加規(guī)范。

2016年伊始，隨著省直森林公安機關(guān)集中行使處罰權(quán)的落實，全省的林業(yè)綜合行政執(zhí)法工作又有了新的突破，省直森林公安機關(guān)將肩負林業(yè)行政處罰的全部重任。

（責(zé)任編輯劉允杰）

作者單位（山西省森林公安局）