●聊城市中級人民法院課題組

關(guān)于法官入額標(biāo)準(zhǔn)和條件的調(diào)研報告

●聊城市中級人民法院課題組

作為人員分類管理改革的核心問題之一，法官入額的條件在中央有關(guān)司改會議、文件精神中已經(jīng)有所體現(xiàn)。在第一批試點法院的改革方案中，各試點單位基于本地司法隊伍的實際，對法官入額的條件也進(jìn)行了一定的探索與設(shè)定。中央相繼批準(zhǔn)了這些方案，表明中央對于各地入額條件設(shè)置的差異性是支持與肯定的。我們可以參考外地先進(jìn)經(jīng)驗，對各種條件設(shè)定的利弊進(jìn)行分析并取舍，但是最終還是要立足自身的實際，合理設(shè)定法官入額的條件，為人員分類改革打下良好制度基礎(chǔ)，減少改革的阻力。

一、入額條件設(shè)定策略選擇

人員分類管理和法官遴選的目標(biāo)是將現(xiàn)有法官隊伍中最具有辦案能力的優(yōu)秀者選撥出來，必然會有一部分法官暫時不能進(jìn)入法官員額。選撥所使用的條件與門檻必須符合上述改革的目標(biāo)，肯定也會適當(dāng)高于現(xiàn)行的法官任職條件。在此前提下，將入額或者遴選的條件提高到何種程度是我們研究的方向。

總體來講設(shè)定條件有兩種策略：一是將條件設(shè)置非常高，一步到位實現(xiàn)法官的精英化。二是適當(dāng)提高現(xiàn)有條件，給更多人員機(jī)會，通過競爭排序?qū)崿F(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)。第一種策略把所有的沖突與矛盾壓縮在對條件的取舍中，我們不能寄希望于設(shè)定條件的人無所不能并且毫無私心，設(shè)計出毫無個人利益取舍并且能讓絕大部分法官接受的條件，這不符合認(rèn)知規(guī)律和人的趨利本性，而且有將法官視為改革客體之嫌。第二種策略根據(jù)改革要求和試點法院的實際，適當(dāng)提高入額條件，并且賦予法官一定的自主權(quán)，經(jīng)過合理的遴選程序?qū)⒓舆x任的法官按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序，從高到低選擇入額法官人選。無論是從科學(xué)性還是從現(xiàn)實性出發(fā)，第二種策略都是更優(yōu)的選擇，我們的工作也就是在摸清試點法院法官情況的前提下，按照改革要求合理提高現(xiàn)有的條件。

設(shè)定條件應(yīng)盡量排除主觀性的評價，以客觀化、可量化的條件為主，以減輕操作層面的難度。比如不宜在條件設(shè)定中要求較高的道德水準(zhǔn)，因為道德本身并無高下好壞的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而且難以量化，如果依靠決策者的個人認(rèn)知設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)還是無法客觀全面地反映法官的真實情況。實際上，選擇條件的最大難點在于如何客觀反映法官的業(yè)務(wù)能力，這也是所有條件的核心。

法官業(yè)務(wù)能力體現(xiàn)在辦案的質(zhì)與量兩個方面，“量”的方面很容易在審判管理系統(tǒng)和司法統(tǒng)計報表中反映，而“質(zhì)”的方面并沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為，審限內(nèi)結(jié)案率、服判息訴率、有無發(fā)改、信訪案件、庭審駕馭能力都是重要指標(biāo)，其中庭審駕馭能力還包括總結(jié)提煉庭審焦點問題、掌控庭審節(jié)奏等能力，其評價很難客觀量化。實踐中每個案件的難易程度不同，不能適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且不同的人對于案件焦點問題甚至對于法庭秩序的認(rèn)識都不一致，很容易受到主觀干擾，很難得出準(zhǔn)確并且令人信服的結(jié)論，所以我們認(rèn)為庭審駕馭能力不宜直接作為入額的條件。

我們堅持設(shè)定法官入額或者遴選的條件要本著適當(dāng)提高、避免主觀評價的研究方向，綜合現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定和中央有關(guān)政策、精神，分析各地方案，法官入額的條件可以從準(zhǔn)入條件與限制條件兩個方面分別進(jìn)行分析。

二、法官入額準(zhǔn)入條件分析

（一）基礎(chǔ)條件

現(xiàn)行《法官法》《公務(wù)員法》等相關(guān)法律專門規(guī)定了法官任職的條件?！豆珓?wù)員法》規(guī)定法律對法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！斗ü俜ā吩趪⒛挲g、擁護(hù)憲法、身體條件、學(xué)歷、從事法律工作年限等方面對法官任職條件進(jìn)行了規(guī)定，其中具有中華人民共和國國籍、擁護(hù)中華人民共和國憲法、身體健康等基礎(chǔ)性條件在司改中依然適用。至于對于身體健康的認(rèn)定，上海方案以近三年病事假累計是否超過一年為界限，可以吸收參考。

（二）年齡條件

目前法《法官法》及《人民法院組織法》都規(guī)定法官任職的最低年齡為23歲。法官的職業(yè)特點要求法官應(yīng)當(dāng)具有較為豐富的法律知識、社會閱歷、人生經(jīng)驗，以及處理各種復(fù)雜問題的能力，如果法官過于年輕，可能難以勝任審判工作。因此，近幾年提高法官最低任職年齡的呼聲頗高，同時還有建議要推遲法官的退休年齡。最低年齡限制的設(shè)定應(yīng)考慮法官職業(yè)特點和法官隊伍的長期穩(wěn)定，形成合理的法官年齡結(jié)構(gòu)，又要給年輕干警合理的職業(yè)預(yù)期。目前法院新進(jìn)人員在大學(xué)畢業(yè)進(jìn)入法院時年齡一般在21至23歲，需要經(jīng)過五年以上的學(xué)習(xí)實踐才能掌握基本的審判技巧及能力，所以選擇以28歲為限對現(xiàn)有人員沖擊較小，也比較符合司改的內(nèi)在要求。

（三）學(xué)歷條件

《法官法》將法官職業(yè)的最低學(xué)歷定為本科，對于《法官法》修訂前未取得本科學(xué)歷的法官由最高人民法院制定辦法進(jìn)行培訓(xùn)，對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)放寬至專科學(xué)歷。黨的十八屆四中全會決定中提出要推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，在全面推進(jìn)依法治國和司法體制改革背景下，審判實踐對法官所應(yīng)具備的審判工作專業(yè)知識的要求越來越高。目前來看，法院隊伍中具有全日制法學(xué)本科及以上學(xué)歷的法官還是少數(shù)，有的基層法院這一比例為一成左右，這些人員大都是近幾年新招考的公務(wù)員，審判經(jīng)驗與資深法官還有所差距，單純以學(xué)歷評價法官業(yè)務(wù)素質(zhì)有失客觀。與上海、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，我省法院尤其是中西部法官群體法律專業(yè)本科學(xué)歷的普及率還較低，這可能也是我省西部地區(qū)和部分中東部地區(qū)法院的普遍問題。我們認(rèn)為在首批入額法官確定之后，對于后續(xù)進(jìn)入人員再要求法律專業(yè)本科學(xué)歷，既保證改革的有序進(jìn)行，也符合中央關(guān)于司法隊伍職業(yè)化的要求。

（四）從業(yè)經(jīng)歷

現(xiàn)行《法官法》對不同學(xué)歷人員擔(dān)任法官規(guī)定了不同的法律從業(yè)年限。最近幾年新招錄審判執(zhí)行崗位公務(wù)員，需要經(jīng)過入職、轉(zhuǎn)正、統(tǒng)一培訓(xùn)、任命助理審判員等步驟，一般來講本科學(xué)歷的需時三年，碩士研究生需時兩年取得法官任命，與《法官法》規(guī)定保持一致。要從目前法官隊伍中優(yōu)中選優(yōu)，遴選出員額制法官人選，就需要適當(dāng)提高法律從業(yè)年限。廣東法院入額方案規(guī)定，基層法院、中院、高院入額法官分別需要三年、四年、五年以上的法官任職年限，比現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)提高很多。上海方案對審判員、助理審判員任職時間的規(guī)定限制不同。對審判員沒有明確的年限規(guī)定即審判員都有資格參與選任，只是區(qū)分目前是否在辦案崗位以適用不同的考試考核程序。高院、中院從事司法工作滿六年且任命助審員滿三年，或具有博士學(xué)位（不含在職攻讀）任助審員滿兩年的，基層法院從事司法工作滿五年且任助審員滿兩年的助審員才有資格參與遴選。

其他地區(qū)對年輕法官進(jìn)入員額進(jìn)行了一定限制，與上文中年齡條件的建議相對應(yīng)，我們認(rèn)為把從事法律職業(yè)的年限提高至5年，研究生學(xué)歷的提高至4年，高院、中院適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，這樣對年輕干警的沖擊較小，也容易得到絕大部分人員的支持與理解，在五年過渡期內(nèi)首次不能參與遴選的年輕干警也能達(dá)到上述要求。從我們前期調(diào)查的結(jié)果看，80%的調(diào)查對象認(rèn)為，法官至少要具有5年以上的職業(yè)經(jīng)歷。

（五）工作實績

工作實績基本能反映干警在本職崗位的工作能力，大部分法院都形成了一套綜合考核體系，對干警的年度工作進(jìn)行評定。法官隊伍的分布是不斷變化的，一部分法官因工作需要被調(diào)配至綜合部門工作，其中一些還是因為審判執(zhí)行工作表現(xiàn)優(yōu)異，經(jīng)組織考察后在綜合部門承擔(dān)重要工作任務(wù)，未在審判一線崗位從事審判工作，這部分人員在部分法院的比例超過30%，單純以近幾年的辦案質(zhì)量及數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，難以真正反映法官隊伍的審判職業(yè)素養(yǎng)。各地方案或者未對工作實績作出明確要求，而僅要求在近期內(nèi)年度考核為稱職以上，或者針對不同崗位人員適用不同的考試考核方法。在我們進(jìn)行問卷調(diào)查的結(jié)果看67%的調(diào)查對象認(rèn)為目前崗位不同，不宜采用同一標(biāo)準(zhǔn)和條件，所以參考其他地區(qū)的做法，我們建議使用近五年的公務(wù)員考核結(jié)果都在稱職及以上這一條件，既提高了工作業(yè)績的要求，也符合大部分干警的意志。

三、法官入額限制性條件分析

（一）受處分情況

現(xiàn)行《法官法》明確規(guī)定兩種人員不能擔(dān)任法官，一是曾因犯罪受過刑事處罰的。二是曾被開除公職的。上述規(guī)定是為保證法官隊伍的純潔性而作出的規(guī)定。根據(jù)全國人大常委會的《法官法釋義》，實踐中對于一些偶有違反有關(guān)部門規(guī)定但是并沒有構(gòu)成犯罪，也沒有達(dá)到被開除公職的程度，被教育改正后，如果條件優(yōu)秀，同時也符合法官條件的人，仍然可以擔(dān)任法官。同時在法官的任免一章中列舉了八種應(yīng)該免去法官職務(wù)的情形，其中就包括因違紀(jì)、違法不能繼續(xù)任職的情況。法律及釋義并沒有說明違紀(jì)、違法不能繼續(xù)任職的具體內(nèi)容。

上海法院方案規(guī)定五年內(nèi)因違法違紀(jì)行為受過黨紀(jì)或者行政處分的一律不能入額，對現(xiàn)有限制性條件進(jìn)行了更加嚴(yán)格的解讀。聊城中院近五年沒有人員受過黨紀(jì)、政紀(jì)處分，但是部分基層法院存在法官受到黨政紀(jì)處分的情況。法官履歷的純潔性應(yīng)該高于其他一切職業(yè)，因為任何職業(yè)性污點都有損法官公正的形象。我們建議，凡是近三年因不遵守審判工作紀(jì)律受到處分的干警，一律不得參與選任，因違反普通工作紀(jì)律且已過處分期并且符合其他條件的可以參與選任。

（二）回避情形

現(xiàn)行《法官法》對法官任職回避情形做了比較嚴(yán)格的限定，因為人民法院內(nèi)部、上下級法院之間，有一定親屬關(guān)系的人擔(dān)任相關(guān)職務(wù)，可能不利于公正處理案件，也不利于法官隊伍的建設(shè)。以規(guī)定的法官任職回避情形為基礎(chǔ)，設(shè)計合理方案?！蛾P(guān)于對配偶子女從事律師職業(yè)的法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判執(zhí)行崗位法官實行任職回避的規(guī)定（試行）》對于配偶子女從事律師職業(yè)的法官進(jìn)行了更加嚴(yán)格的限制，實質(zhì)上實行了一方退出的制度。進(jìn)行法官遴選時，要充分了解參與人員的家庭成員職業(yè)情況，要求如實說明上述情形涉及到的近親屬的職業(yè)情況。對于隱瞞真實情況的，除取消其參與遴選的資格以外，還應(yīng)該按照相關(guān)法律規(guī)定給予相應(yīng)處分。

（三）接受調(diào)查情況

在確定參與選任的人選期間，如果有干警正在接受紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法部門的調(diào)查，并且尚未有正式結(jié)論在此之前，應(yīng)暫停其參與選任的資格。調(diào)查結(jié)束確定無責(zé)任或者未受到相關(guān)處分、處罰的，應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)其參與遴選的資格，如果錯過本次遴選，應(yīng)順延至下次法官遴選。

四、員額法官的選任方式

將優(yōu)秀的人才選拔進(jìn)入法官員額，是實現(xiàn)人員分類管理的重點和難點，也是關(guān)系整個司法體制改革工作成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。因此，用怎樣的選拔方式，采取哪種評價標(biāo)準(zhǔn)才能真正將審判崗位最為需要的人才選拔出來，是法官入額遴選工作的重中之重，對推動法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，保障各級法院依法獨立公正行使審判權(quán)有著重要意義。從已經(jīng)進(jìn)行入額選拔的試點法院來看，主要有考核選任、考試選任和考試考核綜合選任三種方式。

（一）單純考核選任

從第一批試點法院的情況來看，采取單純考核方式進(jìn)入員額的法官，往往已擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，上海法院在試點中還將范圍擴(kuò)展至辦案崗位的所有審判員和非辦案崗位有過一年以上辦案經(jīng)歷的審判員。吉林試點法院則對院領(lǐng)導(dǎo)通過考核進(jìn)入員額的比例進(jìn)行了限制，分別把省、市、縣三級法院領(lǐng)導(dǎo)入額比例限定為院級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的30%、40%和50%。在考核方式上，有的只設(shè)定基本條件，比如海南法院，擔(dān)任審判職務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)在符合基本條件的前提下，只要近三年公務(wù)員考核稱職以上，就算做考核通過；其他多數(shù)試點省份法院在考核內(nèi)容上大都包括了工作業(yè)績等內(nèi)容。這種通過單純考核進(jìn)入員額的方式主要目的在于把關(guān)，資格性考核的因素遠(yuǎn)大于選拔性考核因素，所針對的群體只要符合考核所設(shè)定的條件，就基本上能夠進(jìn)入員額。當(dāng)然，也有一個特殊情況，貴州省的四個基層試點法院在2015年7月采用單純考核的方式選拔了首批員額法官，但在2015年9月份，貴州省又采用考試加考核的方式對這四個基層試點法院首批入額法官重新進(jìn)行了選拔?？梢?，這種通過單純考核選拔員額法官的方式只能針對院領(lǐng)導(dǎo)、審委會委員等特殊群體，不宜將其范圍擴(kuò)大。

（二）單純考試選任

一個成功的選拔方式，應(yīng)該能夠給大多數(shù)人一個展現(xiàn)自身職業(yè)優(yōu)勢的機(jī)會，進(jìn)而通過這種綜合性的展示來更加精準(zhǔn)地選拔出最適合法官員額崗位的人員。單純考試的方式雖然能夠比較客觀地反映一名法官的法律專業(yè)知識水平，但是審判經(jīng)驗、協(xié)調(diào)能力等其它專業(yè)技能卻很難通過幾十分鐘的筆試或者面試來充分體現(xiàn)，也很容易造成接受過系統(tǒng)法學(xué)科班教育、剛出校門不久且剛經(jīng)歷過司考、公考等重大考試歷練的年輕法官考試成績一邊倒的情況。從目前各地試點情況來看，還沒有一家法院在入額選拔中采用單純考試的方式，這也充分說明，單純采取這種方式存在著很大的弊端，并不是一種理想的方式。因此，考試只能作為整個員額選拔評價體系的一個組成部分，不能作為獨立的選拔方式使用。

（三）考核加考試相結(jié)合選任

在目前情況下，考核和考試相結(jié)合是絕大多數(shù)試點法院在入額選拔過程中使用的一種形式。這種形式的優(yōu)點在于，既能夠通過考試來考察知識基礎(chǔ)和應(yīng)變能力，也能夠通過考核對人員的長期表現(xiàn)和過往情況進(jìn)行綜合的評價。

1.考試部分

關(guān)于考試部分，各地大多是采取全?。ㄊ校┙y(tǒng)一命題，統(tǒng)一考試的方式，在考試內(nèi)容上包括政治素養(yǎng)、職業(yè)操守，并在刑事、民事、商事、行政四個方面的審判理論和實務(wù)中任選一類。其中值得借鑒的是，有的試點法院將考試拆分成筆試和面試兩個部分，筆試中注重考查法官的實際辦案能力和司法實踐經(jīng)驗，兼顧政治理論和法學(xué)基礎(chǔ)理論；面試中注重測試法官的綜合素質(zhì)和對問題的認(rèn)識、分析、判斷和處理能力。比如吉林法院面試中的一個題目“原告方律師是一個下級法院的退休法官，他在庭審結(jié)束后走到審判席上要和你握手，被告方律師這時也在場，你會怎樣處理這一‘尷尬’狀況？”從這個題目中可以看出，測試的內(nèi)容模擬審判庭場景，貼近審判實際，對法官的審判經(jīng)驗是一個很直觀的考驗。總體來說，無論是單純進(jìn)行筆試，還是筆試和面試相結(jié)合，所有參與入額的人員都能按照同一標(biāo)準(zhǔn)接受測試，所具備的專業(yè)知識基本能夠通過考試成績予以量化體現(xiàn)，所以在考試這個環(huán)節(jié)，爭議不大，操作的難度也不大。

2.考核部分

從實踐來看，入額選拔的難點在考核環(huán)節(jié)。各地各級法院的情況各不相同，很難確定一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則來進(jìn)行考核。怎樣科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，將每個參與人員的綜合素質(zhì)充分展現(xiàn)出來，并將其量化成分?jǐn)?shù)通過考核結(jié)果較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)出來，這是考核面臨的最大難題。因此，除全省統(tǒng)一組織考試外，考核部分應(yīng)該根據(jù)不同法院的不同特點，因地制宜，由各法院在全省的統(tǒng)一框架內(nèi)自行制定實施方式和細(xì)則，不應(yīng)全省采取一種模式，不宜搞“一刀切”。目前來看，各地采用的考核方式大體有三類：一類是工作業(yè)績折算分?jǐn)?shù)加民主測評分?jǐn)?shù)（比如上海、吉林、湖北）；一類是任職資歷量化分?jǐn)?shù)加民主測評分?jǐn)?shù)（比如海南）；還有一類是三項皆有（比如青海）。

法官作為特殊的職業(yè)，決定了其必須具備很強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，這種專業(yè)素質(zhì)不僅僅體現(xiàn)在法律專業(yè)知識方面，審判經(jīng)驗、應(yīng)變水平、協(xié)調(diào)能力等多種因素都影響著一名法官專業(yè)素質(zhì)的高低。法官的優(yōu)秀與否，并不能簡單地用法官的級別，學(xué)歷的高低，辦案的數(shù)量，獲得的榮譽(yù)等量化條件進(jìn)行衡量。對其專業(yè)素質(zhì)和崗位能力的測定應(yīng)該是通過主觀評價和客觀測試相結(jié)合的方式來進(jìn)行。法官專業(yè)知識水平的高低可以通過考試得到體現(xiàn)，其他方面的能力很難通過單純考核一些客觀指標(biāo)予以量化，而簡單地通過民主測評的方式也難免會摻雜一些親疏遠(yuǎn)近、利益勾連的因素在里面，很難準(zhǔn)確反映法官的專業(yè)水平。尤其是在工作業(yè)績的考核中，辦案崗位的人員可以通過辦案數(shù)量、質(zhì)量將工作業(yè)績折算量化成分?jǐn)?shù)，相對來說還可以制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但對于非辦案崗位的人員來說，他們的工作業(yè)績很難有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行量化，即使量化也很難與辦案崗位人員的業(yè)績考核分?jǐn)?shù)對比參照。

從目前已經(jīng)完成第一批遴選的試點法院來看，顯然這種考核更傾向于也更有利于辦案崗位的參選人員。在實際工作中，很多非辦案崗位的法官不是不能辦案，也并非不愿辦案，而是因為業(yè)務(wù)、寫作能力突出，被安排從事司法調(diào)研、審判管理、司法行政等工作，甚至因為在業(yè)務(wù)崗位工作能力突出被提拔到非業(yè)務(wù)崗位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，成為“不辦案的法官”，但當(dāng)他們面臨員額競爭時卻因為這個因素而落后在起跑線上。對于如何消除考核中面臨的這些顯性或隱性的不公平因素，各地試點法院都做了一些探索和嘗試，卻并沒有找到一個絕對公平的方法，只能因地制宜，積極引導(dǎo)推進(jìn)，做到盡量公平。

總之，員額制改革是一項長期復(fù)雜的工作，不可能一蹴而就、一勞永逸，從其他法院改革實踐來看，大多設(shè)定了改革的緩沖期或者過渡期，并對員額進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在改革的過程中，應(yīng)當(dāng)允許偏差，并且在改革期限內(nèi)進(jìn)行適時調(diào)整及修正。推動法官員額制，對于進(jìn)入員額的法官要經(jīng)過實踐的檢驗，對于未進(jìn)入員額的人員要給予希望，在確保工作正常開展及隊伍穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)改革的理想目標(biāo)。

責(zé)任編校：姜燕