文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

在重大動物疫情應(yīng)急狀態(tài)下如何正確行使行政強(qiáng)制

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

一、關(guān)于行政強(qiáng)制的基本常識

在探討控制和撲滅動物疫病中正確行使行政強(qiáng)制這一問題之前，有必要先來了解一下我國現(xiàn)行的《行政強(qiáng)制法》等有關(guān)行政強(qiáng)制法律制度方面的基本概念和法律常識。

1.行政強(qiáng)制。

（1）行政強(qiáng)制的概念。行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行，依法對相對人的人身及財(cái)產(chǎn)等采取各種強(qiáng)制性手段的總稱。

（2）行政強(qiáng)制的特征。行政強(qiáng)制的主體是行政主體，行政主體既可以直接采取強(qiáng)制手段，也可以申請人民法院采取強(qiáng)制手段。行政強(qiáng)制的對象廣泛，可以是物、人身和行為，行政強(qiáng)制通過限制相對人的人身自由或者對相對人的財(cái)產(chǎn)實(shí)施查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、拍賣等措施來實(shí)現(xiàn)。采取行政強(qiáng)制是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，保障行政管理的順利進(jìn)行。

（3）行政強(qiáng)制的分類。行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施。

2.行政強(qiáng)制執(zhí)行。

（1）行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或其他社會組織逾期不履行行政法上的義務(wù)時(shí)，國家行政機(jī)關(guān)依法采取必要的強(qiáng)制性措施，迫使其履行義務(wù)，或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的具體行政行為。

（2）行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征。行政強(qiáng)制執(zhí)行以義務(wù)人逾期不履行行政法上的義務(wù)為前提；行政強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)主要是行政機(jī)關(guān)的行政處理決定；行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請的人民法院；行政強(qiáng)制執(zhí)行以迫使相對人履行行政法上義務(wù)為目的；行政強(qiáng)制執(zhí)行的對象具有廣泛性，包括人身、財(cái)產(chǎn)行為。

3.行政強(qiáng)制措施。

（1）行政強(qiáng)制措施的概念。行政強(qiáng)制措施又稱即時(shí)強(qiáng)制，是指國家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)，確保案件查處工作的順利而對相對人的人身、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為。

（2）行政強(qiáng)制措施的特征。行政強(qiáng)制措施的主體是法定的國家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織；行政強(qiáng)制措施是為了預(yù)防或制止違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果的發(fā)生和發(fā)展；行政強(qiáng)制措施具有臨時(shí)性、緊急性，一旦采取行政強(qiáng)制措施的法定事由得以排除，行政強(qiáng)制措施即告消滅；行政強(qiáng)制措施具有強(qiáng)制性。

二、行政強(qiáng)制在動物疫病防控工作中的一般分類與表現(xiàn)形式

1.預(yù)防性行政強(qiáng)制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，國家對嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動物疫病實(shí)施強(qiáng)制免疫。國務(wù)院獸醫(yī)主管部門確定強(qiáng)制免疫的動物疫病病種和區(qū)域，并會同國務(wù)院有關(guān)部門制定國家動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃。

縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門組織實(shí)施動物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃。

飼養(yǎng)動物的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行動物疫病強(qiáng)制免疫義務(wù)，按照獸醫(yī)主管部門的要求做好強(qiáng)制工作。

經(jīng)強(qiáng)制免疫的動物，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定建立免疫檔案，加施畜禽標(biāo)識，實(shí)施可追溯管理。

動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，對動物疫病的發(fā)生、流行等情況進(jìn)行監(jiān)測；從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙。

當(dāng)發(fā)生一類動物疫病時(shí)，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位，對疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病。

當(dāng)發(fā)生人畜共患傳染病時(shí)，衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)組織對疫區(qū)易感染的人群進(jìn)行監(jiān)測，并采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。

2.制止性行政強(qiáng)制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，重大動物疫情由國務(wù)院獸醫(yī)主管部門按照國家規(guī)定的程序，及時(shí)準(zhǔn)確公布；其他任何單位和個(gè)人不得公布重大動物疫情。

在封鎖期間，關(guān)閉動物和動物產(chǎn)品交易市場，停止一切動物和動物產(chǎn)品交易，禁止動物進(jìn)出疫區(qū)和動物產(chǎn)品運(yùn)出疫區(qū)。禁止染疫、疑似染疫和易感染的動物及動物產(chǎn)品流出疫區(qū)，禁止非疫區(qū)的易感染動物進(jìn)入疫區(qū)。

任何單位和個(gè)人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品。

3.保障性行政強(qiáng)制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，對于疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)的劃定和撤銷，疫區(qū)封鎖和解除封鎖都必須遵循規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

重大動物疫情應(yīng)急處理中設(shè)置臨時(shí)動物檢疫消毒站以及采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種等控制、撲滅措施的，由有關(guān)重大動物疫情應(yīng)急指揮部決定，有關(guān)單位和個(gè)人必須服從；拒不服從的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。

國家對疫區(qū)、受威脅區(qū)內(nèi)易感染的動物免費(fèi)實(shí)施緊急免疫接種；對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償。緊急免疫接種和補(bǔ)償所需費(fèi)用，由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)。

發(fā)生疫情時(shí)，航空、鐵路、公路、水路等運(yùn)輸部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先組織運(yùn)送控制、撲滅疫病的人員和有關(guān)物資，重大動物疫情應(yīng)急指揮部根據(jù)應(yīng)急處理需要，有權(quán)緊急調(diào)集人員、物資、運(yùn)輸工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。

重大動物疫情應(yīng)急處理中，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好重大動物疫情應(yīng)急所需的物資緊急調(diào)度和運(yùn)輸、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)安排、疫區(qū)群眾救濟(jì)、人的疫病防治、肉食品供應(yīng)、動物及其產(chǎn)品市場監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫和社會治安維護(hù)等工作。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)支持配合駐地人民政府做好重大動物疫情的應(yīng)急工作。

4.限制性行政強(qiáng)制手段。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，發(fā)生一類動物疫病時(shí)，需要限制疫區(qū)人員、運(yùn)輸工具及有關(guān)物品出入疫區(qū)，并采取消毒措施；當(dāng)發(fā)生二類動物疫病時(shí)，主要限制易感染動物和動物產(chǎn)品及有關(guān)物品出入疫區(qū)。對其他易感染的動物實(shí)行圈養(yǎng)或者在指定地點(diǎn)放養(yǎng)，役用動物限制在疫區(qū)內(nèi)使役。

以上這些措施都是關(guān)系到疫病防控工作能否順利進(jìn)行、防控措施能否有效落實(shí)，防控目標(biāo)能否全面實(shí)現(xiàn)的重要保證。通過對以上多項(xiàng)措施的綜合運(yùn)用和認(rèn)真落實(shí)，可以有效控制和撲滅疫區(qū)疫情，阻止動物疫情進(jìn)一步擴(kuò)散和蔓延，防止疫區(qū)內(nèi)染疫動物及動物產(chǎn)品流出疫區(qū)，流入市場，污染食品、危害健康。

三、在突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急狀態(tài)下如何正確行使行政強(qiáng)制

1.在應(yīng)急狀態(tài)下行使行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)依法、合規(guī)。在日常動物疫病防控工作中，為了預(yù)防動物疫病或控制和撲滅正在發(fā)生的動物疫病，或者控制疫病可能造成進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延的危險(xiǎn)局面及嚴(yán)重后果，或者迫使動物及動物產(chǎn)品飼養(yǎng)、生產(chǎn)、經(jīng)營等單位與個(gè)人履行自己的法定義務(wù)，或者通過代執(zhí)行以達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)，就需要借助法律力量，行使行政強(qiáng)制，方達(dá)目的。

但是，在動物疫病防控工作中，啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行使行政強(qiáng)制必須符合一定的條件，遵循法定的程序。

2.啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行政強(qiáng)制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列重大動物疫情情形之一。

（1）發(fā)生一類動物疫病，呈突發(fā)性，流行快且廣，發(fā)病率和死亡率高。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報(bào)請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（2）發(fā)生二類、三類動物疫病，呈暴發(fā)性，且傳播迅速，流行趨勢愈加嚴(yán)重，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅、危害，可能對公眾身體健康與生命安全造成危害。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報(bào)請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（3）發(fā)現(xiàn)動物出現(xiàn)群體發(fā)病或者死亡，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，或報(bào)請國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定為重大動物疫情的。

（4）發(fā)生經(jīng)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門認(rèn)定的特別重大動物疫情。

3.啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)符合下列法定條件。

（1）實(shí)施主體必須是具有法定行政強(qiáng)制權(quán)的縣級以上人民政府及其重大動物疫情應(yīng)急指揮部。

（2）被強(qiáng)制對象必須符合《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等規(guī)定的條件，即“從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、儲藏等活動的單位和個(gè)人及其所屬的動物和動物產(chǎn)品，包括用于飼養(yǎng)、生產(chǎn)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸、加工、儲藏等活動的設(shè)施、設(shè)備、工具、物品、資料、電子信息和由此產(chǎn)生的固體、液體、氣體廢棄物”“從事動物防疫、檢疫、配種、診療、監(jiān)測、檢驗(yàn)、科研等活動的相關(guān)人員、設(shè)施、設(shè)備、物資、資料和電子信息等”。

4.啟動應(yīng)急機(jī)制和行政強(qiáng)制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列法定程序。

（1）開展流調(diào)?？h（市）動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)接到疫情報(bào)告，應(yīng)當(dāng)立即派獸醫(yī)技術(shù)人員到現(xiàn)場開展流行病學(xué)調(diào)查。

（2）報(bào)告疫情。當(dāng)?shù)乜h（市）動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)初步判定為重大動物疫情后，按照國家規(guī)定的報(bào)告程序和時(shí)限要求，將疫情同時(shí)上報(bào)本級獸醫(yī)主管部門和上級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，本級獸醫(yī)主管部門及時(shí)通報(bào)至同級衛(wèi)生主管部門。

重大動物疫情報(bào)告期間，當(dāng)?shù)貏游镆卟☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即采取臨時(shí)隔離控制措施。

（3）劃定疫區(qū)。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)國家或省、自治區(qū)、直轄市獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室確診結(jié)果，按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定的劃定標(biāo)準(zhǔn)，劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)范圍，并向當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府提出立即啟動重大動物疫情應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案和對疫區(qū)實(shí)行封鎖等應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建議。

（4）啟動預(yù)案。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府接到重大動物疫情報(bào)告后，縣級以上人民政府宣布啟動本級“重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案”，組建重大動物疫情應(yīng)急指揮部并投入運(yùn)行。立即主持召開指揮部成員單位緊急會議，明確指揮部成員及成員單位職責(zé)分工與任務(wù)目標(biāo)，安排部署疫情控制與撲滅工作，并將工作進(jìn)展情況隨時(shí)通報(bào)至上級人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部辦公室。

（5）實(shí)施封鎖。當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部立即向社會公開發(fā)布封鎖令，對疫區(qū)實(shí)行封鎖。

（6）強(qiáng)制撲滅。由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部組織所屬各職能部門，組建應(yīng)急預(yù)備隊(duì)。按照“重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案”中的責(zé)任分工，各預(yù)備隊(duì)和工作組迅速到達(dá)各自指定位置和崗位，同時(shí)依法強(qiáng)制實(shí)施封鎖疫區(qū)、關(guān)閉交易市場以及采取隔離、評估、補(bǔ)助、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等一系列行政強(qiáng)制措施。

同時(shí)，當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府有關(guān)部門要切實(shí)做好疫區(qū)群眾救濟(jì)、人的疫病防治、肉食品供應(yīng)、動物及動物產(chǎn)品市場監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫和社會治安維護(hù)等工作。

（7）采樣診斷。經(jīng)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門或省、自治區(qū)、直轄市獸醫(yī)主管部門批準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)貏游镆卟☆A(yù)防控制機(jī)構(gòu)派獸醫(yī)技術(shù)人員按任務(wù)要求和操作規(guī)范采集病料，并送達(dá)批準(zhǔn)采樣部門指定的獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室。

（8）及時(shí)通報(bào)。國務(wù)院獸醫(yī)主管部門及時(shí)向國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門通報(bào)重大動物疫情的發(fā)生和處理情況。

發(fā)生重大動物疫情可能感染人群時(shí)，衛(wèi)生主管部門對疫區(qū)內(nèi)易受感染的人群進(jìn)行監(jiān)測，并采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。衛(wèi)生主管部門和獸醫(yī)主管部門及時(shí)相互通報(bào)情況。

（9）解除封鎖。自疫區(qū)內(nèi)最后一頭（只）發(fā)病動物及其同群動物處理完畢起，經(jīng)過該病種一個(gè)潛伏期以上，對原來的疫區(qū)內(nèi)易感動物監(jiān)測后，未出現(xiàn)新的病例，徹底消毒后，經(jīng)上一級動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格，由原發(fā)布封鎖令的人民政府宣布解除封鎖，撤銷疫區(qū)；由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)撤銷在該疫區(qū)設(shè)立的臨時(shí)動物檢疫消毒站。

5.啟動應(yīng)急機(jī)制和行政強(qiáng)制手段，應(yīng)當(dāng)符合下列法定方法：在控制和撲滅動物疫情的應(yīng)急狀態(tài)下，各預(yù)備隊(duì)和工作組基本都是由縣級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部成員單位中的有關(guān)職能部門共同組建而成的臨時(shí)性聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，其職能和職權(quán)由各預(yù)備隊(duì)和工作組在應(yīng)急預(yù)案中所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任分工和任務(wù)目標(biāo)決定。

因此，在行使聯(lián)合執(zhí)法過程中，各個(gè)隊(duì)員或成員必須在自己原來的職能和職權(quán)范圍內(nèi)，按照自己的合法身份、執(zhí)法依據(jù)、方法要求和執(zhí)法權(quán)限，實(shí)施應(yīng)急狀態(tài)下的行政強(qiáng)制管理措施，要切實(shí)做到：

（1）執(zhí)法身份要合法。各預(yù)備隊(duì)和工作組成員中必須分配兩名以上有執(zhí)法資格的國家正式工作人員參加，在聯(lián)合執(zhí)法中依據(jù)各自自身的執(zhí)法權(quán)限，開展執(zhí)法活動。

在封鎖疫區(qū)路口行使檢疫時(shí)，非同一單位和部門的各個(gè)隊(duì)員或成員之間不得存在臨時(shí)或短暫相互頂替、取代、委托執(zhí)法等行為

（2）行政程序要合法。應(yīng)急狀態(tài)下的行政執(zhí)法一般適用簡化執(zhí)法程序。但是，簡化不等于簡略、簡單。該有的語言規(guī)范、行為規(guī)范、著裝規(guī)范、儀表儀態(tài)必須要有、要做、要到位。

（3）行政手續(xù)要合法。在應(yīng)急狀態(tài)下，凡強(qiáng)制行使采樣、檢驗(yàn)、檢疫、扣押、沒收、罰款、評估、補(bǔ)助、隔離、撲殺、銷毀、無害化處理等行政措施時(shí)，必須履行正常的行政和法律手續(xù)，且向當(dāng)事人出具合法的文件、文書、票據(jù)、收據(jù)等。

（4）行政行為要合法。在實(shí)施行政強(qiáng)制管理措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場，向其出示證件，亮明身份，說明來意和采取強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，并現(xiàn)場制作筆錄，現(xiàn)場筆錄必須由當(dāng)事人和執(zhí)法人員簽名，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中應(yīng)予以注明；向當(dāng)事人下達(dá)行政強(qiáng)制決定書；所扣押物品要妥善保管，存放環(huán)境要符合產(chǎn)品要求；不得違規(guī)收費(fèi)；罰沒款要上繳國庫；隔離場所要符合動物防疫條件；運(yùn)輸染疫、病死或被撲殺動物或動物產(chǎn)品的運(yùn)載工具必須符合動物防疫條件；被撲殺、銷毀和無害化處理的動物或動物產(chǎn)品不得外流和遺漏；所投入的消毒藥液、動物疫苗以及疫區(qū)群眾生活用品等必須合法、合規(guī)、合格，符合產(chǎn)品技術(shù)要求等。