王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其完善路徑探析

王玉蓉 孫小東

（210023 南京師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

食用農(nóng)產(chǎn)品在流通階段極易遭遇二次污染，滋生食品安全問題，對食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全的監(jiān)管十分重要。食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管中存在著法規(guī)政策繁復(fù)、部門變更頻繁、第三方力量缺位等問題。為此，行政主導(dǎo)的立法模式應(yīng)當(dāng)適時改變，第三方力量和消費者應(yīng)當(dāng)更多的參與監(jiān)管全程，同時，物流風(fēng)險控制系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)建立健全。

食用農(nóng)產(chǎn)品；流通安全；監(jiān)管現(xiàn)狀；完善路徑

一、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管概述

食用農(nóng)產(chǎn)品的流通階段由運輸與銷售環(huán)節(jié)構(gòu)成。食用農(nóng)產(chǎn)品流通階段中存在諸多安全問題。在運輸環(huán)節(jié)，我國食用農(nóng)產(chǎn)品運輸市場正由農(nóng)民直接銷售形式逐步向中間商批量銷售形式過度。中間商團體逐漸壯大，但是食用農(nóng)產(chǎn)品運銷方式粗放。80%～90%的水果、蔬菜、禽肉、水產(chǎn)品在露天而非冷庫和保溫場所裝車，用普通卡車敞開式運輸，一般用帆布或者塑料布簡單覆蓋。裸露、非冷藏的儲運方式，增加了流通環(huán)節(jié)中食用農(nóng)產(chǎn)品二次污染的機會。在銷售環(huán)節(jié)，農(nóng)貿(mào)市場作為消費者接受度最高的一種傳統(tǒng)市場，是目前食用農(nóng)產(chǎn)品最主要的銷售渠道。雖然各地方政府采取多種手段抑制流動商販的經(jīng)營活動，但是流動商販仍然在農(nóng)貿(mào)市場中占據(jù)相當(dāng)比重。由于流動商販進入市場未經(jīng)嚴(yán)格的許可制度審查，其所販賣的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量僅以自身的道德和信用為約束。流動商販經(jīng)營時間和地點上的靈活性又會導(dǎo)致事后追溯的困難。

食用農(nóng)產(chǎn)品是食品加工的生物源性材料，是食品業(yè)的上游環(huán)節(jié)，其安全品質(zhì)對食品的質(zhì)量安全起著基礎(chǔ)性的作用。探析食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀及其完善路徑，解決食用農(nóng)產(chǎn)品流通中的安全問題十分必要。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管現(xiàn)狀

新《食品安全法》確立了全程監(jiān)管的理念，政府職能部門對食品安全的監(jiān)管涉及由生產(chǎn)、加工、運輸與銷售等環(huán)節(jié)構(gòu)成的整個產(chǎn)業(yè)鏈。目前，在食用農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管上，政府發(fā)揮著絕對主導(dǎo)作用。但是，由于尚未能建立起監(jiān)督監(jiān)管無縫隙連接機制、監(jiān)管信息不通暢、質(zhì)量安全監(jiān)管制度缺乏創(chuàng)新激勵等原因，食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的問題仍然突出，具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.法規(guī)政策繁復(fù)，基層監(jiān)管人員適用困難

自1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》頒布以來，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)不斷完善，以《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》為核心和基礎(chǔ)，以涉及農(nóng)業(yè)行業(yè)安全監(jiān)管及大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)為主體，以各省及地方政府的規(guī)章制度為補充的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系初步形成。有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的法律法規(guī)散見于各部門法規(guī)，地方政府層層落實，形成區(qū)域政策法規(guī)，各級食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管部門內(nèi)部各自頒布施行辦法。法規(guī)龐雜，條文競合的情況時有出現(xiàn)。這為基層監(jiān)管人員進行食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管帶來了難度。2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》僅施行了6年就進行大修，各類法規(guī)因時而變，地方新政策層出不窮。各市制定食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理暫行辦法、質(zhì)量安全辦法等地方法規(guī)，各市轄區(qū)制定全區(qū)監(jiān)管工作意見。政策法規(guī)涉及銷售監(jiān)督管理、流通管理等方方面面。

2.監(jiān)管機構(gòu)幾經(jīng)變化，職能劃分尚不明確

我國食品安全監(jiān)管職能部門經(jīng)歷了從衛(wèi)生部門主管到多部門分散監(jiān)管再到部門合并管理的歷程。自1982年開始的6次機構(gòu)改革中4次涉及到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。2013年，新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域推行大部制改革。在此背景下，各省政府加快省內(nèi)監(jiān)管體制改革。原市縣級食品安全辦、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能被整合，組建新的市食品藥品監(jiān)督管理局或市場監(jiān)督管理局。食用農(nóng)產(chǎn)品的流通安全監(jiān)管部門頻繁變更不利于監(jiān)管人員的協(xié)調(diào)配合，阻礙了監(jiān)管效率的進一步提高。當(dāng)下，根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理總局“三定”方案，進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)之前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)督管理由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；之后的按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。換言之，食用農(nóng)產(chǎn)品的貯存和運輸監(jiān)管以是否進入市場為界分由兩個部門共同監(jiān)管。這使得農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門需分別設(shè)置監(jiān)管人員對食用農(nóng)產(chǎn)品的同一貯存和運輸過程分別進行監(jiān)管，這容易造成監(jiān)管資源的浪費，也埋下了監(jiān)管失靈的隱患。

3.第三方力量嚴(yán)重缺位，消費者維權(quán)意識薄弱

以行業(yè)協(xié)會、第三方檢測機構(gòu)和新聞媒體等為代表的第三方，以其特有的監(jiān)管途徑、靈活的監(jiān)管方式和廣泛的社會影響力，是食品安全問題中不可忽視的力量。但在政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式下，第三方力量嚴(yán)重缺位，其作用難以發(fā)揮。中國目前絕大部分第三方食品安全監(jiān)管機構(gòu)的運作經(jīng)費或是依賴于政府的行政劃撥，或是依附企業(yè)機構(gòu)的資助，獨立性欠缺。此外，大部分第三方機構(gòu)缺乏有效的管理和運營機制，內(nèi)部的職能分配和責(zé)任歸屬不明晰，難以獲得從行業(yè)到企業(yè)、從政府到消費者的認(rèn)可及相應(yīng)的社會公信力。就第三方檢測機構(gòu)而言，由于中國第三方檢測的技術(shù)裝備和經(jīng)驗水平還未達到國際先進水平、監(jiān)督問責(zé)機制存在很大漏洞，第三方在檢測過程中出現(xiàn)了很多錯報告、假報告，第三方食品安全監(jiān)管的社會聲譽因此受到嚴(yán)重影響。由于食用農(nóng)產(chǎn)品具有售價低廉，賠償額度低的特點，加之食用農(nóng)產(chǎn)品的檢測費用高昂、舉證困難，消費者放棄維權(quán)是普遍現(xiàn)象。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全路徑探析

基于食用農(nóng)產(chǎn)品流通的特點和監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者以為食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的完善可從以下四個方面著手：

1.改變行政主導(dǎo)的立法模式，善用法律發(fā)現(xiàn)與法律解釋

目前在食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“一元化”的特征，具體表現(xiàn)在立法上就是行政主導(dǎo)立法。這一立法模式導(dǎo)致立法主體繁多，進而致使行政規(guī)章冗雜。在食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管隊伍素質(zhì)整體不高的當(dāng)下，法規(guī)繁復(fù)勢必導(dǎo)致法律難以良性選擇適用的困局，以至于誘發(fā)監(jiān)管權(quán)的濫設(shè)乃至監(jiān)管失靈。因而，改變行政主導(dǎo)的立法模式，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，限制地方政府立法成了當(dāng)務(wù)之急。此外，由于有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管的法律法規(guī)、規(guī)章政策的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)龐大，制定新法已不合時宜，法律發(fā)現(xiàn)與法律解釋規(guī)則的運用在此尤為重要。應(yīng)當(dāng)在法律淵源中尋找、確定適合個案的裁判規(guī)范，并強化對法律推理、解釋、論證、修辭規(guī)則的細(xì)化研究。同時，政府部門應(yīng)當(dāng)加強對監(jiān)管人員的內(nèi)部培訓(xùn)，一方面增強監(jiān)管人員的配合默契性，另一方面培養(yǎng)監(jiān)管人員法律發(fā)現(xiàn)和法律解釋的基本能力。

2.重視第三方力量，改變政府絕對主導(dǎo)格局

食品安全監(jiān)管在我國的實施需要多管齊下的措施，單一主體或者某一種單一措施往往不能夠達成良好的效果。由政府部門“大包大攬”、“吃力不討好”的局面應(yīng)當(dāng)改變，在食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全監(jiān)管問題上應(yīng)當(dāng)重視第三方的作用。就政府而言，要轉(zhuǎn)換自身角色定位，應(yīng)適當(dāng)放寬對食品行業(yè)協(xié)會的行政審批制度，降低相關(guān)行業(yè)協(xié)會的成立門檻；強化行業(yè)協(xié)會的自治性和監(jiān)管能力，增強第三方檢測機構(gòu)的獨立性，減少政府的行政干預(yù)；充分保障新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分利用輿論的力量披露食品安全問題；還要在一定程度上給予資金扶助和優(yōu)惠政策，為第三方力量的壯大營造相對寬松和自由的發(fā)展環(huán)境。就第三方力量而言，首先，要獨立于政府部門和企業(yè)集團，不受限于政府的行政干涉和企業(yè)的經(jīng)濟制約，以保證檢測結(jié)果、新聞報道的公平與公正。其次，要建立一個平等的溝通機制，確保信息通暢，積極搭建第三方機構(gòu)與各機構(gòu)、企業(yè)、市場和消費者之間的信息溝通平臺，彌補權(quán)力受限，資源不足的現(xiàn)狀。如借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，搭建網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺，實行線上咨詢、指導(dǎo)、檢測一體化服務(wù)，實現(xiàn)第三方監(jiān)測平臺與社會大眾的雙向互動。最后，要加大資金投入和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，引入先進技術(shù)和設(shè)施，增進第三方機構(gòu)工作人員的專業(yè)素質(zhì)，進而降低食用農(nóng)產(chǎn)品檢測的成本，提高檢測的效率和權(quán)威性。

3.提高消費者維權(quán)意識，增進消費者監(jiān)管參與度

食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全實際狀況，協(xié)助監(jiān)管部門推進食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管。因而提高消費者的維權(quán)意識，增進消費者的參與度十分重要。消費者的食用農(nóng)產(chǎn)品維權(quán)意識分為兩個方面：一是在選擇購買食用農(nóng)產(chǎn)品時有意識地挑揀產(chǎn)品；二是積極參與同食品安全治理有關(guān)的各項活動，并且在利益受損的時候不懼于通過司法機關(guān)、行政機關(guān)或行業(yè)協(xié)會僧申訴路徑向不安全食品經(jīng)營者爭取自己的合法權(quán)益。在第一個方面，應(yīng)當(dāng)加強食用農(nóng)產(chǎn)品安全知識的宣傳，并建立健全預(yù)先監(jiān)督機制，即在消費者在危害發(fā)生之前發(fā)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品存在安全問題向有關(guān)部門舉報并提供合理證據(jù)后，有關(guān)部門及時檢查的機制。在第二個方面，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)上對理性人的一般假設(shè)，人的行為模式都是逐利性的。故而構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機制能夠提高消費者維權(quán)積極性。因此應(yīng)當(dāng)加大食用農(nóng)產(chǎn)品懲罰性賠償力度，并適度地推廣舉報獎勵制度。

4.培育發(fā)展專業(yè)物流組織，健全物流風(fēng)險控制系統(tǒng)

社會化公共物流服務(wù)體系的建立是一個國家物流業(yè)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。發(fā)展社會化物流系統(tǒng)有利于解決食用農(nóng)產(chǎn)品貯存和運輸方式粗放的問題。通過第三方物流的專業(yè)化運作，能夠有效降低物流成本，提高物流效率，降低食用農(nóng)產(chǎn)品超期和二次污染的風(fēng)險，同時也便于政府進行責(zé)任追溯。為培育發(fā)展專業(yè)物流組織，首先，政府要積極組織、支持企事業(yè)單位自建冷藏、冷凍設(shè)施；可考慮由財政每年安排一定的專項資金，通過貼息等方式扶持、獎勵重點企業(yè)，同時在用地、稅收方面給予優(yōu)惠，并幫助其組織貨源，實現(xiàn)社會化改造。另外，還需要整合地方各種形式的冷鏈資源，提高利用率和實現(xiàn)規(guī)模效益。其次，食品生產(chǎn)企業(yè)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，重視與第三方物流企業(yè)的合作，利用其專業(yè)化、規(guī)?；瘍?yōu)勢彌補自身物流能力的不足。最后，要加強食品行業(yè)信息共享機制的建立，以信息流帶動物流、商流、資金流的高效運轉(zhuǎn)，以信息促成食品物流安全風(fēng)險管理機制的建立，加大對扶持專業(yè)物流企業(yè)的監(jiān)控和管理。

［1］毛振賓主編.《食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理與實務(wù)》.中國勞動社會保障出版社，2010年第1版.

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［3］李銅山主編.《食用農(nóng)產(chǎn)品安全研究》.社會科學(xué)文獻出版社，2009年第1版.

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［6］錢永忠、王芳、高山、高觀.《新時期農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題探討》.《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全》，2010年第1期.

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［8］陳彥彥.《論政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的職能定位》.《中國行政管理》，2008年第6期.

王玉蓉（1994.9～），性別：女，籍貫：江蘇南京，學(xué)歷：本科；孫小東（1995.2～）性別：男，籍貫：山東煙臺，學(xué)歷：本科。