鄭博文
(102249 中國政法大學(xué) 北京)
淺談行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)制
鄭博文
(102249 中國政法大學(xué) 北京)
行政自由裁量權(quán)的廣泛存在,是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。法律條文的相對穩(wěn)定性和局限性與社會生活多變性的矛盾,行政管理范圍的廣泛性和日趨復(fù)雜性以及對行政高效化的要求為行政自由裁量權(quán)的存在提供了基礎(chǔ)和支撐。但是,權(quán)力容易被濫用是萬古不易的一條經(jīng)驗,要防止行政自由裁量權(quán)的濫用,必須從立法、司法、行政和公民監(jiān)督的角度進行控制,以實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力以及權(quán)力之間的相互制約。
行政自由裁量權(quán);濫用;法律規(guī)制
行政自由裁量權(quán)的廣泛存在,是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。
(一)解決法律的相對穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活多變性矛盾的有效途徑
眾所周知,法律具有較強的穩(wěn)定性,朝令夕改的法律只會引起執(zhí)法者的無所適從和守法者的內(nèi)心惶恐,也有損法律的權(quán)威。任何一部法律的制定都是以社會處在過去的某個節(jié)點為參考依據(jù),嚴格意義上說每部法律制定實行的那刻起便就已經(jīng)落后于社會的發(fā)展,這也是法律滯后性的典型表現(xiàn)。法律條文的規(guī)定是靜態(tài)化的,即使最完備的法律也不可能完全預(yù)料到未知世界的發(fā)展變化。在社會發(fā)展的過程中,現(xiàn)實生活的豐富多樣化是紙上的法律所無法企及的。行政自由裁量權(quán)的廣泛存在,可以有效地化解兩者之間的矛盾。
(二)行政管理范圍的廣泛性和日漸復(fù)雜性是自由裁量權(quán)存在的主要原因
現(xiàn)代社會,行政管理范圍的不斷擴大直接推動了行政權(quán)的無限延伸。行政管理內(nèi)容的廣泛性和包容性是有目共睹的,它涉及到稅收、海關(guān)、宗教、治安、文化、教育、體育、衛(wèi)生、計劃生育、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護等諸多方面。有很多領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強,對立法的要求較高。但是立法者的能力畢竟是有限的,不可能精通于社會生活的各個領(lǐng)域。因而,在立法過程中,難免會出現(xiàn)疏漏和空白之處。而對于行政執(zhí)法者而言,他們掌握自身領(lǐng)域的專業(yè)知識,并且在工作中積累了豐厚的實踐經(jīng)驗,賦予行政主體以及執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán),可以使其在法律規(guī)定不完備的情況下,根據(jù)自身的專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗作出正確的裁決。若僵化的要求行政執(zhí)法人員嚴格依照法律辦事,則會出現(xiàn)很多執(zhí)法上的障礙,造成行政主體執(zhí)法僵化,缺乏靈活性。
(三)實現(xiàn)行政管理高效化的需要
行政效率是行政法制的一項重要原則,要求行政機關(guān)行使職能時,以盡可能少的“投入”,獲得盡可能大的“功效”。在現(xiàn)代行政管理中,普遍存在這樣一個問題:行政機關(guān)辦事拖拉,行政程序冗繁,行政效能低下。這一方面是由行政管理體制造成的,另一方面,法律的相對滯后性無疑也是阻礙行政效能實現(xiàn)的一個重要因素。賦予行政機關(guān)充分的自由裁量權(quán),可以使行政主體在“法無明文規(guī)定時”根據(jù)自身經(jīng)驗或者對法律的信仰而作出合法、合理的裁決。
(一)行政不作為
即法律規(guī)定行政主體必須為某種行為時,行政主體違背法律規(guī)定,消極的放棄行使行政職權(quán),玩忽職守的行為。這種濫用行政裁量權(quán)的行為普遍存在,這里我們以《行政許可法》為例?!缎姓S可法》第38條規(guī)定了行政許可決定的作出,即申請人的申請符合法定條件、標準的,行政機關(guān)應(yīng)當依法作出準予行政許可的書面決定。而不予準許的,應(yīng)當說明理由,并告知其救濟方式。實踐中,行政機關(guān)超過法定時限不作出處理意見或者是不履行告知義務(wù)和救濟途徑的現(xiàn)象普遍存在。
(二)行政亂作為
即行政主體違反法律規(guī)定或者法治精神,根據(jù)自己的主觀意志而隨意作為。行政亂作為在行政自由裁量權(quán)的濫用中是最為常見的,并且在治安管理處罰領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯,主要體現(xiàn)在:①濫用權(quán)力。行政執(zhí)法人員違背法律,濫用職權(quán),對應(yīng)當處罰的不處罰,對應(yīng)當免于處罰的亂處罰;對應(yīng)當輕罰的施以重罰,對應(yīng)當重罰的進行輕罰等等。②超越授權(quán)。行政執(zhí)法主體超越了法律規(guī)定的范圍、幅度和處罰種類而行使處罰權(quán)。如《治安管理處罰法》第91條規(guī)定了治安處罰的決定機關(guān)即由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定,公安派出所對警告和五百元以下的罰款有處罰決定權(quán)。若某公安派出所認為,行政相對人的態(tài)度惡劣,必須嚴懲,而對其罰款1000元并進行行政拘留,則是超越行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。這在行政亂作為中也是較為常見的。③具體行政行為顯失公平。行政主體在執(zhí)法過程中,背離法律原則,摻雜個人的感性因素,根據(jù)個人好惡來決定處罰的種類和幅度。對相同情況作出不同處理,對不同情況作相同處理,或者在解決糾紛時,明顯的偏袒當事人一方,處罰結(jié)果明顯不公。
(一)立法機關(guān)的源頭預(yù)防:完善立法
在我國,權(quán)力的行使來源于立法上的授權(quán),行政自由裁量權(quán)也不例外。為了更好的控制行政自由裁量行為,必須從權(quán)力的來源上進行預(yù)防,即完善立法。盡量做到科學(xué)立法、民主立法、立法精細化。所謂科學(xué)立法,是指降低法律概念的模糊性和增強法律語言的可操作性;所謂民主立法,是指在立法的過程中,必要條件下舉行立法聽證會以及專門的論證會,廣泛征求專家的意見,增強立法的專業(yè)性,強化公眾參與,減少法律在執(zhí)行過程中的阻力;所謂立法的精細化是指法律所涵蓋的內(nèi)容應(yīng)當盡量具體,用語盡量規(guī)范,規(guī)定盡量細致,以減少行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的機會。
(二)司法機關(guān)的外部制約:擴大司法審查的范圍
我國《行政訴訟法》第五條明確了人民法院審理行政案件時的審查標準:對具體行政行為的合法性進行審查,而將“合理性”排除在司法審查的范圍之外。此項規(guī)定,為行政自由裁量權(quán)的濫用提供了空間,不利于保護行政相對人的合法權(quán)益。因為,在行政執(zhí)法過程中,經(jīng)常會出現(xiàn)行政機關(guān)的行為合法但不合理的現(xiàn)象。舉例來說,《治安管理處罰法》第26條規(guī)定:“結(jié)伙斗毆的處五日以上十日以下拘留,可以并處五百元以下罰款?!奔滓揖郾姸窔?,情節(jié)相同,公安機關(guān)對甲處七日拘留,而對乙處七日拘留并處二百元罰款。從處理結(jié)果上來看,公安機關(guān)的行為并不存在違法問題,符合《治安管理處罰法》規(guī)定的處罰幅度和種類。但是,其合理性卻受到質(zhì)疑:為何甲乙情況相同,卻不同處理?根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》的規(guī)定,法院僅能就具體行政行為的合法性進行審查,這明顯對乙不利。總的來說,我國行政訴訟法的受案范圍過于狹隘,在今后的《行政訴訟法》的修改中,應(yīng)當擴大法院審查行政案件的范圍,加大司法審查的力度,以規(guī)制行政主體行使自由裁量權(quán)的行為,實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效制約。
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