杜世民

（276800 曲阜師范大學(xué) 山東 曲阜）

淺議檢察院行政化的表現(xiàn)及弊端

杜世民

（276800 曲阜師范大學(xué) 山東 曲阜）

檢察院在制度設(shè)計(jì)中不隸屬于行政機(jī)關(guān)，也不同于審判機(jī)關(guān)，其作為司法機(jī)關(guān)，檢察權(quán)行使方式應(yīng)當(dāng)有別于普通行政機(jī)關(guān)，符合應(yīng)有的檢察規(guī)律?，F(xiàn)行體制下的檢察制度帶有一定行政化色彩，這不僅表現(xiàn)在外部容易受行政機(jī)關(guān)等干擾影響，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制也與行政機(jī)關(guān)高度相似。所謂“檢察院行政化”是指檢察院作為司法機(jī)關(guān)以行使行政權(quán)的方式行使檢察權(quán)，以行政的目的、方法、權(quán)力結(jié)構(gòu)、效果等取代司法性質(zhì)的內(nèi)容，形成以行政方式操作的司法。［2］這在一定程度上制約了檢察院法律職能的發(fā)揮，這就需要對(duì)背離司法規(guī)律的行政化表現(xiàn)進(jìn)行認(rèn)真梳理，總結(jié)行政化的弊端并進(jìn)行相應(yīng)改革。

一、司法目的和職能定位行政化

司法和行政都有維護(hù)社會(huì)秩序的共同目標(biāo)，追求的目標(biāo)和堅(jiān)守的價(jià)值也有重合之處，但側(cè)重點(diǎn)不同。檢察院作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)側(cè)重通過聚焦司法職權(quán)規(guī)范行使，通過查明證據(jù)事實(shí)，正確適用法律維護(hù)公正安定的法律秩序和社會(huì)秩序。但近年來，檢察院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“服務(wù)大局”的發(fā)展思想，將檢察工作的側(cè)重點(diǎn)與行政機(jī)關(guān)的著力點(diǎn)緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)不機(jī)械辦案、就案辦案，而是要注重法律效果、社會(huì)效果、政治效果并重。在權(quán)力行使方式中，主動(dòng)性、針對(duì)性明顯增強(qiáng)，悖離司法中立的職能定位，影響到了司法公正。例如，政府側(cè)重整治食品藥品安全問題時(shí)，檢察院為了配合政府工作，會(huì)增加對(duì)該領(lǐng)域犯罪的打擊力度，在追訴標(biāo)準(zhǔn)、量刑幅度等方面會(huì)更加偏向于增加追訴范圍、加重刑罰，從而影響到了司法公正。

相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)更具有被動(dòng)性，權(quán)力行使的法律限制要求更加嚴(yán)格，權(quán)力行使應(yīng)以嚴(yán)格依法、穩(wěn)定連貫為主，具有較少的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)新性。然而近年來，檢察機(jī)關(guān)大力推崇創(chuàng)新舉措，將工作重心投入到創(chuàng)新領(lǐng)域，著力打造工作亮點(diǎn)，爭(zhēng)取“人無我有、人有我優(yōu)”。相對(duì)忽視了其法律業(yè)務(wù)，將大量人力物力投入到非檢察職能部門，悖離了其應(yīng)有的司法職能，這也是造成“案多人少”的原因之一。

二、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理行政化

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)有各自不同的職能定位，行使不同的國家權(quán)力。這也決定了檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理方式等方面應(yīng)當(dāng)與其它國家機(jī)關(guān)存在差異。

根據(jù)法律規(guī)定，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。由此可見，檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置與普通行政機(jī)關(guān)基本一致，都是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)全院的“上命下從、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)”體制。與此同時(shí)，檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也與之高度相似，內(nèi)設(shè)部門的領(lǐng)導(dǎo)人與一定的行政級(jí)別掛鉤，既要接受本院檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，也要接受上級(jí)院相同部門領(lǐng)導(dǎo)。而在人事提撥、績(jī)效考核等方面，上級(jí)院和本院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)都有很大的決定權(quán)，這也導(dǎo)致檢察院基本形成了權(quán)力集中統(tǒng)一，上命下從，決策權(quán)最終歸屬院領(lǐng)導(dǎo)的行政化體制。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置中的非檢察職能占比過高，部分有資格的檢察官從事非檢察業(yè)務(wù)工作。以山東省為例，省檢察院內(nèi)設(shè)部門26個(gè)，其中檢察業(yè)務(wù)部門12個(gè)，技術(shù)處、案件管理辦公室等檢察業(yè)務(wù)輔助部門3個(gè)，非檢察業(yè)務(wù)部門11個(gè)。山東省內(nèi)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)基本參照省檢察院設(shè)置，檢察業(yè)務(wù)部門只占一半左右，這體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政化，司法資源沒有得到集中利用。

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)人員管理體制是按照行政級(jí)別管理檢察人員，檢察院的等級(jí)與檢察官的級(jí)別相對(duì)應(yīng)，檢察院級(jí)別越高，相應(yīng)的檢察官的行政級(jí)別也越高。雖然《檢察官法》也規(guī)定了檢察官等級(jí)制度，設(shè)置了相應(yīng)的檢察官等級(jí)，然而無論是工資還是職權(quán)，行政級(jí)別都起了決定性作用，檢察官的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)并不能使他們的工資得到明顯提升，只有行政級(jí)別、職位的提升才能使他們的工資待遇得到明顯提高，這種行政化的人員管理模式導(dǎo)致辦案一線人才資源流失，優(yōu)秀人才都期望能夠提高職位和行政級(jí)別進(jìn)入管理崗位，同時(shí)也造成了對(duì)一線辦案人員的負(fù)面激勵(lì)，辦案數(shù)量和質(zhì)量并不能夠決定自己的收入待遇，就會(huì)形成“干多干少都一樣”甚至“干與不干都一樣”的奇怪現(xiàn)象。檢察院普遍存在達(dá)到一定年齡感覺自己提拔希望不大的檢察官不再辦理或者不積極辦理案件的現(xiàn)象，這與行政化的人員管理體制密切相關(guān)。

三、檢察官培養(yǎng)選撥行政化

檢察權(quán)能的良好運(yùn)行離不開精通法律知識(shí)、熟悉檢察業(yè)務(wù)的檢察官，檢察官的素質(zhì)對(duì)檢察院工作起著非常重要的作用。因此，檢察官培養(yǎng)選撥是檢察院各項(xiàng)制度中非常重要的一環(huán)，鑒于司法職能的偏向性，檢察官的培養(yǎng)選撥應(yīng)當(dāng)注重其司法辦案能力，然而實(shí)踐中受到檢察體制行政化和檢察工作重心偏離司法領(lǐng)域等問題的影響，檢察官培養(yǎng)選撥也有行政化的問題。

首先，現(xiàn)行體制決定了檢察官的培養(yǎng)選撥標(biāo)準(zhǔn)的行政化。檢察官的培養(yǎng)選撥并非以司法辦案能力為重，而是要綜合各方面能力，包括信息宣傳等綜合材料寫作、工作創(chuàng)新能力、重點(diǎn)領(lǐng)域工作能力。在倡導(dǎo)檢察工作貫徹黨委決策部署，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定大局的理念指導(dǎo)下，非檢察職能部門在檢察院占據(jù)了重要地位，將檢察工作與服務(wù)大局相結(jié)合而做的創(chuàng)新工作，是打造工作特色亮點(diǎn)、獲得領(lǐng)導(dǎo)好評(píng)的重要途徑。而在本質(zhì)上這些工作與司法辦案能力的關(guān)聯(lián)并不是很大。在缺乏對(duì)司法辦案質(zhì)量評(píng)查考核的情況下，只能參考辦案數(shù)量和辦理大案要案等少數(shù)指標(biāo)來考核檢察官的司法辦案能力，而這些參考標(biāo)準(zhǔn)并不能全面客觀反映檢察官的司法辦案能力。在缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，就出現(xiàn)了辦案能力都差別不大，只能通過其他方面的表現(xiàn)來判斷工作能力的優(yōu)劣，進(jìn)而使諸如信息宣傳調(diào)研材料寫作能力、工作創(chuàng)新能力等悖離司法領(lǐng)域的工作能力成為了考核評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，造成檢察官培養(yǎng)不偏重業(yè)務(wù)辦案能力的行政化現(xiàn)象。

其次，檢察官培養(yǎng)模式存在行政化現(xiàn)象。法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)，檢察官的培養(yǎng)應(yīng)注重辦案經(jīng)驗(yàn)的積累，持續(xù)長(zhǎng)久的辦理各類案件，研究法律知識(shí)，鉆研業(yè)務(wù)技能最有助于司法能力提升。然而檢察院的行政化體制，導(dǎo)致檢察官尤其是優(yōu)秀的檢察官很少長(zhǎng)久堅(jiān)持在一個(gè)業(yè)務(wù)部門辦案。因?yàn)楝F(xiàn)行體制下，檢察官的培養(yǎng)進(jìn)步要靠職位提升和行政級(jí)別提高來體現(xiàn)，如果要提撥到領(lǐng)導(dǎo)崗位比如副檢察長(zhǎng)，就會(huì)分管各個(gè)不同的部門，在提撥進(jìn)步之前，就不能只在一個(gè)業(yè)務(wù)部門工作鍛煉，而要熟悉各個(gè)部門的業(yè)務(wù)，工作崗位的交流輪崗成為提拔前的常態(tài)，這直接導(dǎo)致業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)不能長(zhǎng)久積累，干幾年之后就輪換工作崗位成為培養(yǎng)檢察官的常用模式。而且檢察職能部門與非檢察職能部門沒有明顯區(qū)分，這種工作崗位的輪換會(huì)使原有的工作經(jīng)驗(yàn)積累斷層，不利于法律業(yè)務(wù)能力的鍛煉提高。機(jī)構(gòu)編制按部門崗位設(shè)置，一些業(yè)務(wù)能力表現(xiàn)突出得到提拔的干警常常會(huì)到非檢察業(yè)務(wù)部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使檢察官培養(yǎng)提拔造成業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)斷層的現(xiàn)象更加突顯。

第三，檢察官領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用留有行政化痕跡。現(xiàn)在的檢察官領(lǐng)導(dǎo)干部選拔人事權(quán)歸于上級(jí)檢察院和同級(jí)黨委組織部，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的考察與普通行政機(jī)關(guān)沒有差異，按照普通公務(wù)員“德、能、勤、廉”等方面進(jìn)行模式化的考核，而缺乏對(duì)于司法辦案能力等專業(yè)性的考查。領(lǐng)導(dǎo)干部的選撥任用標(biāo)準(zhǔn)不公開透明，實(shí)際操作中仍以“按資排輩”、領(lǐng)導(dǎo)決定為主，黨委組織部的考察更為檢察官干部的選撥增加了行政化的色彩。

四、經(jīng)費(fèi)保障行政化

人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的獨(dú)立對(duì)確保檢察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)至關(guān)重要。如果不能自主決定人事調(diào)動(dòng)和財(cái)政保障，就要受到有決定權(quán)的機(jī)關(guān)的重大影響，檢察權(quán)的獨(dú)立就缺少制度保障。檢察院作為國家機(jī)關(guān)被置于現(xiàn)行行政管理體制之下，檢察院的人事制度和財(cái)政制度與一般行政機(jī)關(guān)一樣，都置于黨委政府的管理之下。

檢察官履職所需的經(jīng)費(fèi)保障是工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，缺少經(jīng)費(fèi)造成辦案條件滯后，影響工作開展動(dòng)力，因而經(jīng)費(fèi)保障問題是檢察工作的一個(gè)重要問題?，F(xiàn)行體制下，檢察院的經(jīng)費(fèi)保障來自于同級(jí)政府的財(cái)政部門，財(cái)政資金是否充足、當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)檢察院財(cái)政支持力度的大小決定了檢察院經(jīng)費(fèi)保障是否充足。這不可避免地造成了檢察院工作重心向政府靠攏，這也是檢察院工作注重服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的原因之一，例如部分地方檢察院甚至承擔(dān)了當(dāng)?shù)攸h委政府分配的拆遷、信訪維穩(wěn)、招商引資等任務(wù)。經(jīng)費(fèi)受制于當(dāng)?shù)卣?，也就為行政干預(yù)司法提供了操作空間。財(cái)政狀況的地區(qū)差異也造成了各地檢察院辦案條件和檢察官收入的差異，檢察官收入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政狀況存在高度關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致優(yōu)秀人才向富裕地區(qū)的檢察院流動(dòng)，不利于貧困地區(qū)檢察事業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)行檢察院人事權(quán)歸同級(jí)組織部，同時(shí)上級(jí)檢察院也對(duì)下級(jí)檢察院的人事任命有較大的影響力；財(cái)政也是由同級(jí)財(cái)政部撥發(fā)，由政府部門管理檢察院人員編制和撥付財(cái)政金額。檢察院無法自主決定人事任命，又要向政府部門請(qǐng)求財(cái)政保障，必然要向政府靠攏，通過在工作中對(duì)政府工作的支持來換取政府部門對(duì)人事調(diào)動(dòng)和財(cái)政資金的支持。這也是檢察院工作重心偏向于政府工作，檢察權(quán)深受行政權(quán)影響的原因。

五、辦案體制行政化

檢察院司法職權(quán)的運(yùn)行需要高素質(zhì)專業(yè)化的檢察官來保障，現(xiàn)行檢察制度中檢察官的培養(yǎng)不夠?qū)I(yè)化、司法化，非檢察業(yè)務(wù)部門的檢察官工作偏重行政化的事務(wù)，脫離司法辦案一線之后其司法業(yè)務(wù)趨向于生疏，再加上檢察業(yè)務(wù)部門之間以及檢察業(yè)務(wù)與非檢察業(yè)務(wù)部門之間的人員交流流動(dòng)，導(dǎo)致檢察人員不能在同一崗位鉆研熟悉檢察業(yè)務(wù)。在全國統(tǒng)一司法考試制度實(shí)行之前，檢察干警的法律素養(yǎng)沒有一個(gè)較為專業(yè)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，非法學(xué)專業(yè)的檢察干警占比例較大，而且檢察院承擔(dān)著軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置的任務(wù)，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干警占據(jù)的檢察干警比例在有些地區(qū)超過三分之一，這也導(dǎo)致了檢察官專業(yè)化的欠缺。近年來，隨著全國統(tǒng)一司法考試制度的施行，檢察院隊(duì)伍越來越趨向于專業(yè)化，檢察院新招錄專業(yè)崗位人員的要求一搬包括所學(xué)專業(yè)為法學(xué)專業(yè)、通過國家司法考試這兩個(gè)條件，逐步改變了過往的人員占比構(gòu)成。

司法工作與行政工作的一個(gè)明顯的區(qū)別是“親歷性”不同，行政工作通常是下級(jí)向上級(jí)回報(bào)，由領(lǐng)導(dǎo)作出最終決策，決策者不需要親歷親為，而司法工作需要審判者、案件辦理者親自審查案件證據(jù)，聽取當(dāng)事人意見，調(diào)查相關(guān)問題才能作出公正合理決定。如果只聽取工作匯報(bào)，會(huì)因?yàn)檫z漏案件證據(jù)細(xì)節(jié)、缺少對(duì)案情的詳細(xì)了解等原因作出不合理的決定，疑難復(fù)雜案件尤其需要親自審查。而現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)辦案體制與行政體制高度相似。案件承辦人需要聽從部門負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，部門負(fù)責(zé)人聽從分管副檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，副檢察長(zhǎng)聽從檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。這就導(dǎo)致了案件辦理審查的最終決策權(quán)不在承辦人而在院領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。

以主要業(yè)務(wù)部門為例，公安機(jī)關(guān)移送的批準(zhǔn)逮捕、審查起訴案件由偵查監(jiān)督部門、公訴部門負(fù)責(zé)人將案件分配給承辦人，承辦人辦理案件提出處理意見，再由部門負(fù)責(zé)人審查，上報(bào)分管副檢察長(zhǎng)決定。對(duì)于疑難復(fù)雜案件，分管副檢察長(zhǎng)可以提交檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)討論決定。而對(duì)于貪污、瀆職等自偵案件，從初查、立案到偵查終結(jié)、移送起訴都需要層報(bào)至檢察長(zhǎng)決定。從檢察業(yè)務(wù)流程可以看出，承辦人僅有提出處理意見的權(quán)力，而最終決定權(quán)仍歸于不親自辦理案件的院領(lǐng)導(dǎo)。很多情況下，領(lǐng)導(dǎo)的最終決定與承辦人或者業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的意見不一致，然而作為承辦人仍要繼續(xù)執(zhí)行與自己想法不一致的決定，給一線辦案人員帶來工作的困擾。比如公訴部門辦理的案件，自己提出應(yīng)認(rèn)定某一罪名或者不認(rèn)定某一罪名，而領(lǐng)導(dǎo)最終決定以另一個(gè)罪名起訴，在開庭審理過程中，公訴人不得不為這個(gè)有悖自己認(rèn)知的罪名舉證質(zhì)證并發(fā)表公訴意見。而最終法院的判決與公訴人最初的意見相同時(shí)，此案件便成為質(zhì)量不高的案件成為上級(jí)重點(diǎn)抽查卷宗的案件。而有時(shí)為了影響法院判決，防止出現(xiàn)無罪或法院改判案件，檢察院領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)協(xié)調(diào)判決情況，促使法院按照起訴罪名判決，否則就決定抗訴。法院在檢察院協(xié)調(diào)下作出的判決將很易出現(xiàn)錯(cuò)案，審判過程貫穿了領(lǐng)導(dǎo)的意志。案件辦理體制沒有能夠理順是造成這種現(xiàn)象的主要原因。

鑒于檢察官專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，以行政化手段強(qiáng)化司法辦案力量就成為實(shí)踐中常用的手段。辦案一線干警以年輕干警為主，他們司法經(jīng)驗(yàn)較少，很多不具備獨(dú)立辦案能力，需要部門負(fù)責(zé)人為他們辦理的案件把關(guān)，因此具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察干警往往會(huì)脫離辦案一線，升任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，通過聽取承辦人匯報(bào)、指導(dǎo)承辦人辦案的方式確保案件質(zhì)量。即以行政效力優(yōu)先化的權(quán)力體系進(jìn)行案件質(zhì)量管理。

［1］龍宗智，袁堅(jiān).深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制［J］.法學(xué)研究，2014（1）.