寇姍姍

（100088　中國政法大學(xué)　北京）

淺談我國行政立法公開透明的必要性

寇姍姍

（100088中國政法大學(xué)北京）

我國加入WTO后，透明度原則無疑對我國的行政立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，分析WTO透明度原則與中國行政立法之間的差距，找到改變我國行政立法中不足的途徑，以便更好地適應(yīng)WTO透明度原則的要求，也是值得關(guān)注的話題。

WTO透明度原則；行政立法

一、引言

通過公開一般準(zhǔn)則，政府將自身的行為納入其中，以確保立法行為的合法性和公正性，實(shí)現(xiàn)法治的各種價(jià)值目標(biāo)，產(chǎn)生真正的法治效應(yīng)，具體包括內(nèi)容如下：

1.通知和告知義務(wù)

所有成員方必須就現(xiàn)有的有關(guān)關(guān)稅、貿(mào)易、服務(wù)、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等方面的法律、條例及該國司法機(jī)關(guān)審理與貿(mào)易有關(guān)的案件的終審裁決或行政裁決甚至包括各成員國本國或地方制定的或與其他成員方簽訂貿(mào)易有關(guān)法律、協(xié)議向世貿(mào)組織作報(bào)告，并需隨時(shí)提供有關(guān)法律規(guī)范文件的文本。

2.征求或聽取意見的義務(wù)

在實(shí)施法律法規(guī)前，提供一段合理時(shí)間讓有關(guān)權(quán)威機(jī)關(guān)聽取意見；在立法過程中，若成員之間有不同意見，那制定或修改貿(mào)易規(guī)范的成員應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度同有關(guān)成員進(jìn)行磋商或協(xié)調(diào)，對于其他成員提出的意見，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)目紤]，對合理的應(yīng)當(dāng)采納，對不合理的要說明正當(dāng)理由。

3.公布法律規(guī)范的義務(wù)

我國應(yīng)創(chuàng)辦或指定一家官方刊物專門公布有關(guān)貨物、服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制等方面法律法規(guī)及其他措施；所有與貿(mào)易有關(guān)的立法必須在特定的刊物上以公眾熟悉的方式公布，而且須將有關(guān)文本及時(shí)提交WTO組織。

二、我國行政立法公開透明的必要性

1.公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)

該項(xiàng)權(quán)利是憲法賦予我國公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利。然而行政機(jī)關(guān)在公民知情權(quán)益上缺乏主動(dòng)性，往往處于被動(dòng)地位，最主要的表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)尚未建立一套知情權(quán)保障機(jī)制，導(dǎo)致公布內(nèi)容不完整不真實(shí)、公開時(shí)間不及時(shí)等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，在公民的行政救濟(jì)權(quán)利方面，政府只是消極被動(dòng)地接受公民的事后救濟(jì)申請，而在維護(hù)和保障公民的知情權(quán)益，使公民的知情權(quán)免遭行政違法或不當(dāng)行為的侵害上缺乏積極主動(dòng)性。

2.公眾對民主政治生活和政府行政管理工作參與的需求

行政立法的公開透明化為公民參與行政管理活動(dòng)提供了制度化的渠道，真正地實(shí)現(xiàn)民主在民。例如，制定法律法規(guī)時(shí)，可以采取有效的措施聽取廣大民眾意見和看法，讓行政立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)更加的合理公正。在后期的執(zhí)行和實(shí)施過程中更加的順利。此外，其也可以對行政立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，控制行政權(quán)的過度膨脹和任意實(shí)行，推動(dòng)政府廉政建設(shè)。

3.公民與行政立法主體之間關(guān)系的改善

21世紀(jì)的主旋律是服務(wù)行政的展開和不斷地發(fā)展。要確立服務(wù)行政的理念就要提高行政立法的透明度。行政立法公開透明化有利于信息的公開，也有利于行政立法機(jī)關(guān)改變工作作風(fēng)，提高工作效率，從而加強(qiáng)與公民之間的交流和信任，提高公民接受行政管理，履行政府義務(wù)的自覺性，從而使公民與行政立法主體之間的關(guān)系得以改善。

三、我國在行政立法上應(yīng)采取的對策

1.在立法原則上，選擇適合我國的原則予以適用

（1）科學(xué)、有選擇地將WTO的基本原則加以轉(zhuǎn)化。我國的立法者在實(shí)施WTO規(guī)則時(shí)要顧及我國憲法體制、法律、法規(guī)與憲法之間、單行行政立法與現(xiàn)行法律制度之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一問題。同時(shí)，我國在進(jìn)行國內(nèi)行政立法時(shí)，要充分考慮我國貿(mào)易實(shí)踐變化特點(diǎn)，不能不顧實(shí)際修改或者機(jī)械地對照WTO規(guī)則的條文進(jìn)行行政立法，而是要有選擇性地“立，改，廢”。

（2）注意中央與地方立法權(quán)的統(tǒng)一行使。我國的地方保護(hù)主義在行政各個(gè)方面均有不同程度的體現(xiàn)。對此，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：①國家要嚴(yán)格控制地方立法，立法權(quán)應(yīng)有中央集中統(tǒng)一行使。要明確地方性法規(guī)，地方政府性規(guī)章和各種規(guī)范性文件必須與國家法律行政法規(guī)及各部委的規(guī)章保持一致。②盡快明確WTO立法權(quán)限在中央一級，地方部門只能依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)制定地方性法規(guī)，規(guī)章或規(guī)范性文件，以從法律淵源上保證國家法律法規(guī)的統(tǒng)一適用。

2.更多的法律、法規(guī)、規(guī)章等行政法律文件應(yīng)予完善、制定、修改

完善我國行政組織的制度。入世的基本要求之一就是政府職能的轉(zhuǎn)變，它要求重新界定政府與市場之間的關(guān)系。WTO規(guī)則和我國入世所做的承諾多處涉及行政組織法律制度。行政組織法的改革，主要從以下的幾個(gè)方面入手：第一，重新確定政府在市場中的角色。第二，重新界定政府的權(quán)力。WTO要求開放市場，減輕管制，哪些權(quán)力必須由政府行使，哪些自由賦予市場主體，應(yīng)在行政組織法中明確的規(guī)定。第三，更明確地處理中央與地方的關(guān)系。一是明確劃分中央與地方的權(quán)限；二是實(shí)現(xiàn)地方平等發(fā)展。三是加強(qiáng)中央對地方的控制。四是行政機(jī)關(guān)及其職權(quán)都需要通過制定行政組織法予以明確、穩(wěn)定和公開。

3.建立和完善適應(yīng)W TO規(guī)則要求的正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?/p>

（1）完善行政立法的公開制度。WTO規(guī)則中的透明度原則要求WTO各成員方在進(jìn)行有關(guān)貿(mào)易制度的行政立法活動(dòng)時(shí)，須過程公開、結(jié)果公開。鑒于WTO透明度原則及通知要求，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)作出一項(xiàng)法律明確規(guī)定有權(quán)行使對外公布權(quán)和對外通知權(quán)的主體、方式和程序，以適應(yīng)WTO對我國立法制度提出的延伸性要求。

（2）在行政立法過程中充分征求各方面，尤其是行政相對人的意見，實(shí)現(xiàn)民主立法。主要內(nèi)容體現(xiàn)在：一是行政立法的草案要提前公布，并附之立法說明，公示于社會(huì)主體。二是將聽取法律關(guān)系各主體相關(guān)意見作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)，確立行政立法制度，就行政法規(guī)、行政規(guī)章立法項(xiàng)目中的重要事項(xiàng)召開公開聽證會(huì)。三是及時(shí)公布對立法意見的有形處理結(jié)果。

（3）提倡專家立法。多年來，我國行政法規(guī)、規(guī)章的制定是由與立法所規(guī)范的事務(wù)相關(guān)的政府部門起草，然后行政立法主體批準(zhǔn)通過。由此造成的直接后果便是部門規(guī)章帶有部門和行業(yè)的利益，而聘請專家進(jìn)行調(diào)研乃至起草法案是具有明顯的優(yōu)越性。

4.建立有效的行政立法監(jiān)督體系

（1）建立嚴(yán)格的行政立法審查制度。加強(qiáng)對法規(guī)、規(guī)章草案的審查是對行政立法活動(dòng)進(jìn)行事中控制的重要措施。審查分為兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是立法機(jī)關(guān)的法制部門對法規(guī)或規(guī)章草案的初步審查，二是制定機(jī)關(guān)對法規(guī)或規(guī)章草案的審議。

（2）完善人民代表大會(huì)對立法的監(jiān)督機(jī)制。我國憲法對人大對行政的監(jiān)督有所涉及，但規(guī)定過于原則性，缺乏操作性。對其改革，考慮應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政法規(guī)或者規(guī)章的重要性或者對行政管理相對人可能帶來的不利影響的程度分別規(guī)定提交人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。

［1］全小蓮.WTO透明度原則：應(yīng)對金融危機(jī)下的貿(mào)易扭曲［J］.理論與現(xiàn)代化，2012（4）:66-70.

［2］叢琳.論WTO透明度原則［J］.時(shí)代報(bào)告：學(xué)術(shù)版，2015（1）:134