席　靜凌　莉蔡　　純李志勇相大鵬（1.廣東出入境檢驗檢疫局　廣東廣州　510623；2.廣東省動植物與食品進出口技術(shù)措施研究重點實驗室）

我國出口食品安全監(jiān)管模式淺析

席靜1，2凌莉1，2蔡純1李志勇1，2相大鵬1*
（1.廣東出入境檢驗檢疫局廣東廣州510623；2.廣東省動植物與食品進出口技術(shù)措施研究重點實驗室）

為滿足我國出口食品外向型經(jīng)濟發(fā)展的要求，檢驗檢疫系統(tǒng)應(yīng)探索建立與國家深化改革要求相一致的檢驗檢疫監(jiān)管模式。本文研究了新形勢下我國食品出口監(jiān)管面臨的問題，并結(jié)合實際工作提出了創(chuàng)新監(jiān)管機制的對策建議。

出口；食品；監(jiān)管機制

1　前言

近年來，我國出口食品呈穩(wěn)定增長態(tài)勢。2014年，我國出口食品金額超過600萬美元，同比增長6.0%。而與此同時，隨著各國進口關(guān)稅的下降和配額的取消，為了保護本國市場而設(shè)置嚴格的技術(shù)性貿(mào)易措施已成為新趨勢。世界各國以安全、衛(wèi)生、健康為由，打著保護人類與動植物生命健康的旗號，設(shè)置了形形色色的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。2014年我國有近三分之一的出口農(nóng)產(chǎn)品和食品企業(yè)受到國外技術(shù)性貿(mào)易措施的影響，其中主要是農(nóng)獸藥殘留、重金屬等有害物質(zhì)限量要求以及食品接觸材料要求、微生物指標要求、食品標簽要求。此外，近年來進出口食品貿(mào)易的非傳統(tǒng)風險不斷加大，各國貿(mào)易爭端和糾紛都可能直接對某類食品的進出口產(chǎn)生致命的影響；疫情疫病的爆發(fā)和環(huán)境突發(fā)污染事件等也會影響食品安全。食品安全問題越來越受到政府及消費者的重視，一旦不能妥善解決，就會導致社會問題的集中暴發(fā)。

食品安全需要政府監(jiān)管部門投入更多的管理資源進行更嚴格、更科學的監(jiān)管，解決食品安全領(lǐng)域的一些新問題也需要更高的技術(shù)條件。但我國現(xiàn)有監(jiān)管資源和技術(shù)支持不足的問題仍然普遍存在，從事出口食品檢驗監(jiān)管的人員短缺且壓力較大。隨著全球一體化的不斷深入、經(jīng)濟發(fā)展方式的加快及消費者對食品安全的高度重視，國內(nèi)改革呼聲的逐漸高漲，現(xiàn)有的出口食品檢驗檢疫監(jiān)管模式面臨著前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。如何主動轉(zhuǎn)變思想，積極實施出口食品檢驗檢疫監(jiān)管新模式，建立與信用等級相適應(yīng)的出口食品監(jiān)督管理制度是目前我國急需解決的問題。

2　我國出口食品監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題

目前，我國出口食品安全管理主要包括出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理制度和法定檢驗檢疫制度，由檢驗檢疫監(jiān)督管理部門對出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場實施備案管理，對出口食品實施監(jiān)督、抽檢，對出口食品實施分類管理、對出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施誠信管理。出口食品的檢驗檢疫監(jiān)管是建立在國內(nèi)食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，按照“預(yù)防為主，全過程監(jiān)控”原則，建立“從田間食品原料生產(chǎn)，到工廠加工生產(chǎn)過程監(jiān)管，再到出口前抽樣檢驗”全過程的出口食品質(zhì)量安全管理體系，主要是“一個模式，十項制度”?！耙粋€模式”就是出口食品的“公司＋基地＋標準化”生產(chǎn)管理模式；“十項制度”包括：對種植養(yǎng)殖基地實施檢驗檢疫備案管理制度、疫情疫病監(jiān)測制度、農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控制度、衛(wèi)生注冊制度、企業(yè)分類管理制度、高風險食品大型出口生產(chǎn)企業(yè)駐廠檢驗檢疫官制度、對出口食品的法定檢驗檢疫制度、質(zhì)量追溯與不合格品召回制度、風險預(yù)警與快速反應(yīng)制度和對出口食品企業(yè)實施紅黑名單制度?；究梢詽M足出口食品的質(zhì)量監(jiān)管要求，但是仍存在著以下一些問題。

（1）企業(yè)主體責任落實不足。

《食品安全法》第一章第四條規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任”［1］，這是對經(jīng)營企業(yè)主體責任的規(guī)定。出口企業(yè)作為第一責任人應(yīng)該對出口食品產(chǎn)地、品名、成分等的真實性負責，并負有證明其真實的義務(wù)。但目前部分出口企業(yè)及出口商的食品安全責任意識不強，檢驗檢疫部門對其監(jiān)管力度不足，導致其主體責任未得到有效落實。尤其在目前制度下，出口企業(yè)違規(guī)違法成本較低，檢驗檢疫部門對食品出口安全主體責任落實還存在著一定的困難。

（2）未真正落實全過程無縫銜接的監(jiān)管。

從全球食品貿(mào)易發(fā)展來看，進出口食品全鏈條無縫監(jiān)管成為確保食品安全的必由之路。當前我國出口食品監(jiān)管各環(huán)節(jié)銜接不足，未有效形成全過程嚴密監(jiān)管，具體情況有：出口前監(jiān)管、出口時檢驗檢疫和日常監(jiān)管3個環(huán)節(jié)未形成制度上相互銜接的體系，相關(guān)規(guī)定只散見于各類食品的出口管理辦法中；在實際執(zhí)行中，各檢驗檢疫部門把握尺度不一、日常監(jiān)管能力不足等問題較為突出，與全鏈條無縫監(jiān)管的要求還有一定距離。

（3）口岸檢驗檢疫制度過于僵化。

在檢驗檢疫制度方面，“檢驗合格”是基于檢驗的結(jié)果判定，而“檢驗”本身有多種形式，如貨證核查、抽樣感觀檢查、抽樣實驗室檢測等。如果將“檢驗合格”機械理解為“批批檢驗合格”、甚至“批批實驗室檢測合格”，既無此必要，在實際工作中也難以做到。以廣東出入境檢驗檢疫局為例，目前從事出口食品檢驗檢疫的工作人員400人，2014年出口食品近25萬批，平均每人每年檢驗檢疫進出口食品近600批，批批檢驗的壓力相當大。而反觀歐美日等發(fā)達國家，均是推行風險控制的制度，采取基于風險分析的分級查驗制度。如日本以法的形式明確了進出口食品的風險分級管理制度，口岸抽查包括監(jiān)控檢查、強化監(jiān)控檢查、命令檢查乃至不經(jīng)檢查直接禁止進出口等措施。因此，及時轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路，改革口岸監(jiān)管模式勢在必行。

3　我國出口食品監(jiān)管機制創(chuàng)新的對策和建議

在當前出口食品迅猛增長的形勢下，現(xiàn)有的檢驗檢疫監(jiān)管模式已經(jīng)不能滿足食品出口外向型企業(yè)發(fā)展的要求。檢驗監(jiān)管模式與發(fā)展形勢不相適應(yīng)的矛盾如不及時解決，必將嚴重損害檢驗檢疫社會權(quán)威，各種責任風險也從生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)移到檢驗檢疫部門。因此，改變傳統(tǒng)的檢驗檢疫監(jiān)管模式勢在必行，必須建立對出口食品企業(yè)責任追究體系，進一步完善出口食品的分類管理，建立健全出口食品合格評定模式，實施通關(guān)一體化、分線管理、出口食品集中監(jiān)管等新措施。具體對策和建議如下：

（1）建立對出口食品企業(yè)責任追究體系。

以建設(shè)完善誠信體系為抓手，加快建立對出口食品企業(yè)責任追究體系，充分發(fā)揮檢驗檢疫部門對出口食品企業(yè)管理科學化水平。為貫徹落實食品安全法規(guī)定的企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全第一責任人的責任意識，充分發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體作用，引導企業(yè)牢固樹立質(zhì)量第一的理念，必須盡快建立和完善出口食品企業(yè)的誠信管理體系，并根據(jù)信用等級制定科學合理的分類管理制度，及時調(diào)整監(jiān)管政策，采取不同監(jiān)督方式和抽檢比例，讓誠實守信者獲利，讓違約失信者擔責，督促食品出口企業(yè)自覺做到誠信自律，守法生產(chǎn)，實現(xiàn)全員、全過程、全方位質(zhì)量管理的目標。

（2）進一步完善出口食品的分類管理。

檢驗檢疫監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合企業(yè)分類、產(chǎn)品風險和貿(mào)易國家地區(qū)分類，對出口食品實施檢驗放行、監(jiān)管放行和快速核放3類抽檢機制和放行模式。

1）檢驗放行是指對出口食品報檢批采取報檢資料驗證、現(xiàn)場查驗、抽樣檢驗合格評定方式，抽中批在檢測結(jié)果合格才準予出口的放行模式。適用于國家質(zhì)檢總局明確規(guī)定的情形：企業(yè)出口的新品種首3批；企業(yè)年出口少于4批的品種；監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報檢出質(zhì)量安全問題后企業(yè)10批后續(xù)同類產(chǎn)品；貿(mào)易國家地區(qū)對我國實施自動扣檢或命令檢查等特殊監(jiān)管要求的品種；貿(mào)易國家地區(qū)官方、合同、信用證要求出具具體檢驗檢疫項目附加證書的品種；存在嚴重質(zhì)量安全隱患的品種等。

2）監(jiān)管放行是指對報檢批采取報檢資料驗證、抽樣檢驗合格評定方式，抽中批在抽樣后即準予出口的放行模式，未抽中批適用快速核放放行模式。

3）快速核放是指對報檢批采取報檢資料驗證合格評定方式，文件審核合格按合格假定原則無需查驗和抽樣即準予出口的放行模式。低風險深加工食品自動適用快速放行模式。

（3）建立健全出口食品合格評定模式。

出口食品合格評定模式是指為實現(xiàn)出口食品合格評定目的而設(shè)定的相互關(guān)聯(lián)、相互作用的一組要素，包括合格評定所需的技術(shù)規(guī)范、工作制度、合格評定程序、資源保障及反饋機制等。出口食品企業(yè)分類綜合評定要素應(yīng)包括：

1）依法經(jīng)營和履行質(zhì)量安全主體責任的程度和有效性；

2）企業(yè)對原輔料驗證的程度和有效性；

3）企業(yè)質(zhì)量管理體系建立及運行情況；

4）企業(yè)技術(shù)條件、檢測能力和產(chǎn)品追溯能力；

5）近兩年誠信記錄；

6）近一年出口食品自檢、出口前檢測情況，境外通報情況，問題原因及整改措施的有效性；

7）其他影響企業(yè)質(zhì)量控制能力的情況。

（4）加快對出口食品口岸查驗?zāi)Ｊ降难芯亢透母铩?/p>

從全國出口食品檢驗檢疫政策的戰(zhàn)略思考，檢驗檢疫部門應(yīng)加快對出口食品口岸查驗?zāi)Ｊ降难芯亢透母铮瑴p輕企業(yè)負擔，為出口食品企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。按照“風險可控、科學管理”原則和“通報通檢通放”模式，加大“出口食品集中監(jiān)管區(qū)”、“食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)”建設(shè)，嚴格落實生產(chǎn)基地備案制度和日常監(jiān)管制度，實施以區(qū)域一體化檢驗檢疫通關(guān)模式為目標，以“出口直放、進口直通”為主要內(nèi)容，以“通報通檢通放”為主要特征的新模式。逐步實施“分線管理”、“通關(guān)一體化”，對出口食品實施集中監(jiān)管，出口直放，切實幫助企業(yè)解決出口食品檢測周期長，貨物流轉(zhuǎn)速度慢的難題，落實從“源頭”抓質(zhì)量的出口食品管理理念。

（5）加強出口食品安全信息保障機制建設(shè)。

檢驗檢疫系統(tǒng)應(yīng)加強出口食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的“大數(shù)據(jù)”體系。實現(xiàn)地方監(jiān)管部門與出入境檢驗檢疫部門信息互聯(lián)、互通共享，逐步形成統(tǒng)一、科學的食品安全信息評估和預(yù)警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治、早解決。向社會發(fā)布統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全報告或安全預(yù)警信息，推薦優(yōu)質(zhì)食品、公布誠信企業(yè)，披露不合格食品及企業(yè)，引導消費者，營造良好的食品消費環(huán)境。通過有效的風險管理，切實把風險管理的階段成果不斷應(yīng)用于市場準入、產(chǎn)品風險分析及企業(yè)分類管理、日常監(jiān)管及抽查驗證、質(zhì)量信息反饋及動態(tài)管理實際中，不斷促進出口食品檢驗監(jiān)管的管理思想的轉(zhuǎn)變和管理體制的不斷創(chuàng)新，不斷提高我國出口食品突發(fā)事件的應(yīng)對能力。

（6）加強食品出口全過程監(jiān)管效果評價工作。

食品出口全過程監(jiān)管效果評價是指對食品出口全過程監(jiān)管的效益、效率和有效性進行評估。檢驗檢疫系統(tǒng)需要從評價指標、評價方法和評價原則等方面進行深入分析，有針對性地引導出口企業(yè)按照出口食品監(jiān)管的標準和規(guī)范開展工作。檢驗檢疫系統(tǒng)可以根據(jù)調(diào)查情況對監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報檢出出口食品質(zhì)量安全問題的生產(chǎn)企業(yè)采取調(diào)整分類、同類產(chǎn)品檢驗放行等后續(xù)處置措施。對于監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)和貿(mào)易國家地區(qū)通報檢出有毒有害物質(zhì)殘留和致病微生物等較嚴重質(zhì)量安全問題的出口食品，檢驗檢疫系統(tǒng)除實施分類處置措施外，還應(yīng)督促生產(chǎn)加工企業(yè)對庫存同類產(chǎn)品進行重新追溯、抽檢檢測和風險評估；對使用相同原料加工的產(chǎn)品進行封存，在查清問題原因和消除隱患前不得出廠。產(chǎn)品因質(zhì)量安全問題被貿(mào)易國家地區(qū)拒絕入境的，應(yīng)督促涉及企業(yè)立即辦理相關(guān)產(chǎn)品退運或銷毀手續(xù)，酌情召回與被通報產(chǎn)品存在相同或類似風險因素和其他可能存在質(zhì)量安全隱患的產(chǎn)品。

（7）加強食品安全培訓，提升檢驗檢疫系統(tǒng)執(zhí)行力。

食品生產(chǎn)技術(shù)日新月異，食品安全問題層出不窮，食品監(jiān)管的措施和手段必須與時俱進。及時做好檢驗檢疫監(jiān)管人員的培訓工作，是保障其執(zhí)行力水平、確保有效監(jiān)管的重要手段。發(fā)達國家的主管部門均對工作人員的培訓高度重視：日本厚生勞動省每年均對在檢疫所從事監(jiān)視指導、檢驗檢查的食品衛(wèi)生監(jiān)視員進行有關(guān)食品衛(wèi)生相關(guān)知識和技術(shù)掌握等的培訓；美國FDA在馬里蘭州設(shè)立專門的培訓中心，每年對各口岸的檢查人員進行輪訓；歐盟專門實施一個名為BTBF的項目，用于對歐盟內(nèi)部和第三國食品檢查人員的培訓［2］。建議國家質(zhì)檢總局設(shè)立專門的培訓機構(gòu)，針對各類進口食品制定專門的檢驗檢疫工作手冊，劃撥年度專項資金用于對全國各地檢驗檢疫人員的輪訓，在提升食品安全監(jiān)管工作水平的同時，保障總局的最新規(guī)定和要求得到及時掌握和落實。

4　結(jié)論

雖然經(jīng)過多年努力，檢驗檢疫系統(tǒng)已基本建立了從“農(nóng)田到餐桌”的出口食品安全監(jiān)管模式，但為出口食品加工提供安全原料的種養(yǎng)殖源頭環(huán)節(jié)仍然薄弱，食品生產(chǎn)企業(yè)的整體誠信狀況不容樂觀。在此背景下，中國出口食品的安全形勢依然十分嚴峻。同時，中國外向型經(jīng)濟要求出口食品不斷增長與檢驗檢疫監(jiān)管人員相對短缺的矛盾日益突出，出口食品檢驗監(jiān)管工作必須加強機制研究，加快出口食品檢驗監(jiān)管模式的改革，建立一種既提高放行、通關(guān)效率，減輕企業(yè)負擔，又能充分發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體作用，引導企業(yè)牢固樹立質(zhì)量第一的理念，自覺做到誠信自律、守法生產(chǎn)，實現(xiàn)全過程、全方位、全社會參與的質(zhì)量管理，切實保障出口食品安全達到一個科學合理的水平的新機制。

［1］第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國食品安全法［Z］.主席令［2015］第21號.

［2］黃卿，張翔.國外食品安全質(zhì)量監(jiān)管模式對我國的啟示［J］.醫(yī)學與社會，2011，24（10）：42-44.

Analysis about China Export Food Safety Supervision Model

XI Jing1，2，LING Li1，2，CAI Chun1，LI Zhiyong1，2，XIANG Dapeng1*
（1.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510623；2.Guangzhou Key Lab.of Import and Export Technical Measure of Animal，Plant and Food）

In order to meet the requirements of the export food export-oriented economic development of China，CIQ should establish the inspection and quarantine supervision mode which consistent with national deepening reform required.The article studied China food export regulation problems under the new situation，and gave the suggestions about export food supervision mechanism innovation which combined with practical work.

Export；Food；Regulatory Mechanisms

R197

E-mail：ellenxi@sina.com；*通訊作者E-mail：xiangdp1967@126.com

國家質(zhì)檢總局科技計劃項目 （2014IK108）

2015-08-31