文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫(yī)局）

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作在山西的推進(jìn)

文│史誠（山西省晉城市畜牧獸醫(yī)局）

加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)法制建設(shè)，開展畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，推行依法治牧，是提高畜產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和重大動(dòng)物疫病防控、促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作始于1999年，經(jīng)過多年發(fā)展，山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系逐步形成。山西省農(nóng)業(yè)廳將法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的行政執(zhí)法權(quán)分解到七個(gè)執(zhí)法組，分別由分管廳長掛帥，有關(guān)行政處室負(fù)責(zé)；全省11個(gè)市，除太原、大同、陽泉等市級(jí)畜牧獸醫(yī)管理部門與農(nóng)業(yè)委員會(huì)未獨(dú)立分設(shè)外，其余各市和絕大部分縣畜牧獸醫(yī)局設(shè)立了法制科（股）作為綜合執(zhí)法執(zhí)行單位，并掛市（縣）畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支（大）隊(duì)牌子，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”?？傮w來看，山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建工作基本完成，形成了省廳統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市有支隊(duì)、縣有大隊(duì)的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系。

一、薄弱環(huán)節(jié)

1.畜牧獸醫(yī)管理部門執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)。畜牧獸醫(yī)管理部門由于長期只以養(yǎng)殖技術(shù)推廣服務(wù)為工作重點(diǎn)，弱化了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍體系建設(shè)。另外，畜牧獸醫(yī)相關(guān)法律法規(guī)制定頒布的時(shí)間相對(duì)較晚、執(zhí)法手段的局限等，造成了畜牧獸醫(yī)管理部門執(zhí)法“沒有底氣”。

2.山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體制不順。山西省、市、縣三級(jí)畜牧獸醫(yī)管理部門大部分設(shè)立了法制科，但大多與其他科室合署辦公，沒有獨(dú)立設(shè)置。法制工作人員大多不是法律相關(guān)專業(yè)，對(duì)部門內(nèi)部執(zhí)法起不到有效的監(jiān)督管理和法律指導(dǎo)作用。有的部門既承擔(dān)著行政審批，又負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作，行政管理與行政執(zhí)法混為一體，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，不能很好起到監(jiān)督執(zhí)法作用。

并且，在執(zhí)法工作中，往往一個(gè)違法案件中涉及多個(gè)領(lǐng)域的違法行為，多部門參與執(zhí)法，沒有建立有效地銜接和促進(jìn)機(jī)制，同級(jí)之間、上下級(jí)之間聯(lián)絡(luò)不便，不能站在全局考慮問題。一方面直接降低了執(zhí)法效率，造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)；另一方面造成職責(zé)不清，責(zé)任不明，甚至相互推諉，綜合執(zhí)法工作難以深入開展。

3.綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需加強(qiáng)。

（1）執(zhí)法人員不到位。目前，全省已經(jīng)建立執(zhí)法隊(duì)伍的市、縣中還有部分地方的執(zhí)法人員不到位，大部分市、縣兩級(jí)執(zhí)法人員編制較少，多為合署辦公，人員、設(shè)備配備不齊全，開展執(zhí)法難度大。

（2）執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員，特別是基層執(zhí)法人員，普遍年齡偏大，學(xué)歷偏低。另外，現(xiàn)有執(zhí)法工作人員大多原來從事畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)工作，對(duì)畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)不熟悉，綜合執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)整體不高。

4.山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法水平不高。一是執(zhí)法主體不規(guī)范。畜牧獸醫(yī)主管部門是《畜牧法》的執(zhí)法主體，而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法主體。但在實(shí)際執(zhí)法過程中，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法主體錯(cuò)誤等現(xiàn)象。二是執(zhí)法程序混亂。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員大多注重實(shí)體法，輕視執(zhí)法程序的重要性，不能按照法定執(zhí)法程序開展工作。例如執(zhí)法人員執(zhí)法前不出示執(zhí)法證件、先處罰后立案。三是法律適用錯(cuò)誤。在執(zhí)法過程中對(duì)違法行為定性不準(zhǔn)確導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤，違反法律條款和處罰依據(jù)混淆不清，引用法律條款不具體等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。四是執(zhí)法隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各部門在執(zhí)法過程中執(zhí)法隨意性大，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具體操作不規(guī)范，不能體現(xiàn)依法行政，影響執(zhí)法公平性。五是執(zhí)法文書制作不規(guī)范。在實(shí)際執(zhí)法過程中，執(zhí)法文書不規(guī)范現(xiàn)象比較普遍，例如：當(dāng)事人名字前后不一致、執(zhí)法工作人員隨意變更、執(zhí)法文書缺項(xiàng)丟項(xiàng)、字跡潦草、語言表達(dá)不清、案卷裝訂不規(guī)范等。

5.綜合執(zhí)法難度大。

（1）監(jiān)管對(duì)象范圍廣，難度大。以山西省晉城市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市各類監(jiān)管對(duì)象2841個(gè)，另外還有很多散養(yǎng)戶也要納入監(jiān)管范圍。相對(duì)于執(zhí)法人員數(shù)量短缺、執(zhí)法點(diǎn)多線長面廣的工作實(shí)際，執(zhí)法工作難以監(jiān)管到位，造成執(zhí)法難度大。

（2）監(jiān)管對(duì)象法制觀念淡薄。畜牧獸醫(yī)管理部門的監(jiān)管對(duì)象大部分為農(nóng)民，文化素質(zhì)不高，法制觀念相對(duì)淡薄，不學(xué)法、不懂法，給日常執(zhí)法工作帶來很多不便。

6.山西畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作技術(shù)支撐體系不健全、經(jīng)費(fèi)保障不足。現(xiàn)階段，全省只有一個(gè)省級(jí)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)中心，大部分市縣兩級(jí)開辦的獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室只能開展一般性的抗體監(jiān)測(cè)，甚至有的縣因?yàn)橘Y金、人員等問題還沒有設(shè)立獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室。

畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)保障不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省48支畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，執(zhí)法車輛只有16輛，調(diào)查取證設(shè)備21臺(tái)。檢測(cè)手段落后，取證工具短缺，造成執(zhí)法成本高，影響執(zhí)法工作開展和案件有效證據(jù)的收集。

二、山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法推進(jìn)建議

1.推行權(quán)力責(zé)任清單，認(rèn)真梳理法定職責(zé)。各級(jí)畜牧獸醫(yī)管理部門要以推行權(quán)力責(zé)任清單工作為契機(jī)，對(duì)承擔(dān)的法定職責(zé)進(jìn)行認(rèn)真梳理，將涉及種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖、動(dòng)物屠宰加工、獸藥飼料管理、動(dòng)物病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)管、草原資源保護(hù)建設(shè)、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的行政管理、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查和其他行政權(quán)力等法定職責(zé)細(xì)化分解，落實(shí)崗位責(zé)任。

2.整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量，理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（1）創(chuàng)新執(zhí)法體制，健全執(zhí)法體系。以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的模式，分別在省、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)的牌子，歸口同級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站作為縣級(jí)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中隊(duì)的牌子。

（2）整合行政職能，實(shí)現(xiàn)職能分離。對(duì)現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進(jìn)行有效整合，將業(yè)務(wù)科室的種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖、獸藥飼料監(jiān)管、動(dòng)物防疫監(jiān)督、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等行政處罰職能交由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的行政許可和行政管理職能，使行政管理與行政執(zhí)法有效分離，統(tǒng)一行使行政處罰職能。

（3）完善執(zhí)法工作機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法程序。要按照《行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)格辦理委托執(zhí)法的相關(guān)手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書，使執(zhí)法行為合法有效。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在本級(jí)畜牧行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展綜合執(zhí)法工作，案件立案查處、行政處罰、行政強(qiáng)制決定由畜牧行政管理部門做出，由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。

（4）建立法制審查，完善執(zhí)法監(jiān)督。抽調(diào)法律素質(zhì)較高的專業(yè)人員成立法制科，主要負(fù)責(zé)畜牧獸醫(yī)案件審查、行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟的應(yīng)訴、行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核等職責(zé)。

（5）建立健全技術(shù)支撐體系。創(chuàng)新工作方式，建立省、市、縣三級(jí)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為畜牧獸醫(yī)行政管理和行政執(zhí)法的技術(shù)依托單位，負(fù)責(zé)執(zhí)法過程中飼料、獸藥、畜產(chǎn)品等的技術(shù)鑒定和檢測(cè)工作，為行政執(zhí)法提供技術(shù)支持，提高畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作效率。

（6）建立聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制。認(rèn)真做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，加強(qiáng)與公安、工商、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門的信息交流，打造信息共享平臺(tái)，建立完善跨區(qū)域案件聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。

3.強(qiáng)化綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。科學(xué)公正選拔專業(yè)執(zhí)法人員，建立一支嚴(yán)格依法行政的專職執(zhí)法隊(duì)伍。一是建立健全畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員資格考試、定期培訓(xùn)和考核制度，使綜合執(zhí)法工作程序化、制度化；二是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法；三是建立健全執(zhí)法管理制度，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制；四是強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法稽查，嚴(yán)格內(nèi)部稽查工作。

4.加大執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)，提高綜合執(zhí)法水平。

（1）制定培訓(xùn)計(jì)劃，注重培訓(xùn)成果。根據(jù)工作實(shí)際，制定切實(shí)可行的培訓(xùn)計(jì)劃，編印培訓(xùn)資料，建立考試題庫，搭建網(wǎng)絡(luò)在線考試系統(tǒng)，實(shí)施全員培訓(xùn)。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，將執(zhí)法人員個(gè)人培訓(xùn)情況與年度考核、任職、晉升直接掛鉤。

（2）創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提升實(shí)踐能力。要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式方法，實(shí)現(xiàn)理論培訓(xùn)與現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結(jié)合，促進(jìn)執(zhí)法人員將法律知識(shí)用于實(shí)踐執(zhí)法，在實(shí)踐執(zhí)法中不斷學(xué)習(xí)，形成法律知識(shí)水平和實(shí)踐執(zhí)法能力不斷提升的良性循環(huán)。

（3）定期開展案卷評(píng)查和執(zhí)法能力知識(shí)競賽。加強(qiáng)與政府法制部門的業(yè)務(wù)溝通，通過定期開展執(zhí)法案卷現(xiàn)場評(píng)查和執(zhí)法能力知識(shí)競賽等方式，進(jìn)一步規(guī)范畜牧獸醫(yī)執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法辦案績效評(píng)估，提升執(zhí)法人員辦案能力。

5.落實(shí)綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提升綜合執(zhí)法能力。積極爭取將執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，購置執(zhí)法記錄儀、錄音筆、對(duì)講機(jī)等調(diào)查取證設(shè)備；加快推進(jìn)省市縣三級(jí)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)體系建設(shè)，完善畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法技術(shù)支撐和經(jīng)費(fèi)保障。

6.構(gòu)建綜合執(zhí)法信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息化。創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維以及現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)、3G網(wǎng)絡(luò)和智能手機(jī)移動(dòng)信息采集終端，將畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作與現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合。以山西“智慧動(dòng)監(jiān)”為基礎(chǔ)，構(gòu)建山西畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法信息化監(jiān)管平臺(tái)，將監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行電子定位，制作電子地圖。創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)行企業(yè)“黑名單”制度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的流程運(yùn)行、過程監(jiān)管和全程可追溯，全面提升畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法信息化水平。