白玥，　孟憲鵬，　許玲，　李峰，　黃凱，　李雨波

我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員積極性影響因素及對(duì)策分析

白玥，孟憲鵬，許玲，李峰，黃凱，李雨波

【摘要】隨著深化醫(yī)改、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績(jī)效工資改革的推進(jìn)，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)面臨著日益突出的財(cái)政投入不足、績(jī)效工資核定額度低且總額封頂、績(jī)效分配難以操作、人員收入過(guò)低、積極性降低、人才流失嚴(yán)重等問(wèn)題。為調(diào)動(dòng)專業(yè)公共衛(wèi)生人員的工作積極性，提高機(jī)構(gòu)的整體活力，從而保證提供公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量與效率，應(yīng)采取加大政府財(cái)政補(bǔ)助，提高人員工資待遇，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，對(duì)超額、應(yīng)急等工作予以合理性補(bǔ)償，盤(pán)活人才選錄機(jī)制，建立可上可下的職稱與職務(wù)聘任制度等措施。

【關(guān)鍵詞】專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；人員；積極性；對(duì)策

專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是我國(guó)公共衛(wèi)生專業(yè)防治網(wǎng)絡(luò)的載體和核心[1]，其生機(jī)與活力將直接決定所提供公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量與效率。為了解在當(dāng)前深化醫(yī)改、推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效工資等改革背景下專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的積極性和影響因素，在國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委體制改革司資助下，課題組對(duì)國(guó)家級(jí)、部分省級(jí)的疾病預(yù)防控制中心、健康教育中心(所)、婦幼保健院3類專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展了深入調(diào)查研究。對(duì)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)況中普遍存在的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)闡述，以期為優(yōu)化與推動(dòng)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供建議與參考。

1公共衛(wèi)生行業(yè)總體現(xiàn)狀

1.1宏觀政策背景

隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)[2009]6號(hào))和人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(人社部發(fā)[2009]182號(hào))等一系列政策文件的發(fā)布，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的責(zé)任更加明晰、任務(wù)更加繁重；同時(shí)，通過(guò)財(cái)務(wù)管理和分配秩序改革，將進(jìn)一步規(guī)范專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)津補(bǔ)貼，以弱化其趨利性的工作職能，從而更好地履行社會(huì)公益性職能。

1.2行業(yè)現(xiàn)狀

隨著公眾健康需求的提升，公共衛(wèi)生行業(yè)在提供健康知識(shí)和信息、指導(dǎo)健康行為、減少可見(jiàn)和潛在的健康危險(xiǎn)因素、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用日益突出，工作任務(wù)也更加繁重。但與之不相稱的是公眾對(duì)公共衛(wèi)生行業(yè)的重要性及緊迫性的認(rèn)識(shí)相對(duì)滯后，導(dǎo)致政府對(duì)公共衛(wèi)生行業(yè)的財(cái)政投入總體偏低的情況下又難以保持持續(xù)增長(zhǎng)[2]。因此，公共衛(wèi)生人員工作強(qiáng)度與收入的不匹配現(xiàn)象導(dǎo)致人才流失現(xiàn)象突出?！?012中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2011年疾控機(jī)構(gòu)人員總數(shù)從2005年的26.038 5萬(wàn)人下降為15.459 3萬(wàn)人，5年內(nèi)減少了25.27%；其中，專業(yè)技術(shù)人員減少了27.04%[3]。

1.3體系建設(shè)

繼2003年SARS疫情以后，國(guó)家加大對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的投入與建設(shè)力度，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在辦公設(shè)施、儀器設(shè)備等方面的條件得到了很大改善，其整體服務(wù)能力和水平大大提高。深化醫(yī)改以來(lái)，按照?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制的原則，公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)效果明顯。疾病預(yù)防控制體系、突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急體系、衛(wèi)生監(jiān)督體系、婦幼衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)成效顯著，國(guó)家、省、地市、縣各級(jí)體系建設(shè)完備，服務(wù)能力顯著提高[4]。但普遍存在的問(wèn)題是，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)歸屬本級(jí)政府，執(zhí)行的是本級(jí)財(cái)政、人事政策，上一級(jí)的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)下一級(jí)僅存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，而無(wú)法發(fā)揮考核、監(jiān)督等職責(zé)，自上而下的垂直體系建設(shè)機(jī)制有待培育。

2專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)狀

2.1財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

以疾病預(yù)防控制中心、健康教育中心(所)為代表的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為全額撥款事業(yè)單位，其優(yōu)點(diǎn)是籌資有保障，職工基本收益有保障，可集中精力履行公共服務(wù)職能。缺點(diǎn)是收入與工作量和工作質(zhì)量無(wú)關(guān)；工資總額封頂，激勵(lì)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮效應(yīng)，繼續(xù)維持“大鍋飯”；財(cái)務(wù)管理制度僵化，職工無(wú)額外加班報(bào)酬，積極性受到傷害[5-6]。

全額撥款的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施“收支兩條線”管理，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用全部納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，本年度創(chuàng)收部分上繳本級(jí)財(cái)政后，根據(jù)下一年度工作計(jì)劃扣除一定比例的稅率予以返還。因制定年度計(jì)劃時(shí)無(wú)法預(yù)計(jì)各種突發(fā)性、應(yīng)急性、臨時(shí)性工作，故突發(fā)性、臨時(shí)性的工作無(wú)法列入年度財(cái)務(wù)預(yù)算，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作人員在執(zhí)行突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急處置等任務(wù)時(shí)，無(wú)法得到相應(yīng)的勞動(dòng)補(bǔ)償[7]。

2.2人事管理現(xiàn)狀

在人才選錄方面，省一級(jí)的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是本級(jí)政府勞動(dòng)人事部門(mén)的人才選、錄制度，無(wú)人才選用自主權(quán)。在職稱評(píng)聘方面，部分省采取的是職稱評(píng)聘結(jié)合制度，即根據(jù)本機(jī)構(gòu)職稱崗位的比例，由本單位推薦相應(yīng)人員參加職稱評(píng)定，如本機(jī)構(gòu)名額已滿，專業(yè)人員將無(wú)法參與評(píng)定職稱，實(shí)際上施行的是論資排輩機(jī)制。在事業(yè)身份方面，沿襲終身制，尚未施行可上可下的靈活機(jī)制，對(duì)于人才的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)更新存在一定制約。

2.3分配制度現(xiàn)狀

各省于2010年紛紛出臺(tái)本省關(guān)于公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資的意見(jiàn)或通知，綜合各省政策文件，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效工資總量由相當(dāng)于單位工作人員上年度12月份基本工資的額度和規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼構(gòu)成；績(jī)效工資水平由本級(jí)人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部門(mén)按照與當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定；績(jī)效工資總量核定后，原則上當(dāng)年不作調(diào)整。

實(shí)際上，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效工資水平的核定參考的是本機(jī)構(gòu)上一年度的工資水平總額，實(shí)行的是自身對(duì)照，而這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)滯后于全社會(huì)平均工資增長(zhǎng)水平。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2011年數(shù)據(jù)，全國(guó)在崗職工平均工資為4.894 7萬(wàn)元[8]。根據(jù)《2011中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，承擔(dān)著主要公共衛(wèi)生職能的疾控中心職工年平均收入4.81萬(wàn)元[9]，低于全國(guó)平均工資水平。

3專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員積極性現(xiàn)狀

3.1人員素質(zhì)、職業(yè)責(zé)任感高

2005年，全國(guó)疾控中心專業(yè)技術(shù)人員中，研究生學(xué)歷占0.9%，本科占14.5%；2011年，研究生占3.4%，本科生占25%[3]。專業(yè)人員的學(xué)歷層次顯著提高，且具有很高的職業(yè)責(zé)任感，不過(guò)多計(jì)較個(gè)人得失。

3.2收入與所得不成比例，生活質(zhì)量受影響

隨著醫(yī)改的深入，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的工作量有了很大的增加，但收入水平并無(wú)相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制，部分省份甚至低于當(dāng)?shù)仄骄べY水平。特別對(duì)于年輕人，處于論資排輩分配制度下的最低收入者，生活質(zhì)量受到很大影響，職業(yè)的使命感在基本生存問(wèn)題面前也難以發(fā)揮長(zhǎng)遠(yuǎn)激勵(lì)效果，年輕人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。仍以疾控中心為例，2005年，35歲以下專業(yè)技術(shù)人員占比33.1%，而到了2011年，該比例下降為26.1%[3]。

3.3工作積極性存在不同程度的挫傷

在現(xiàn)有薪酬制度下，收入標(biāo)準(zhǔn)核定標(biāo)準(zhǔn)低、總額封頂、無(wú)額外工作量的補(bǔ)償，專業(yè)人員完全憑個(gè)人素質(zhì)、職業(yè)道德、使命感和責(zé)任感在工作，工作付出與所得不成正比。為此，機(jī)構(gòu)管理者在現(xiàn)有制度框架下嘗試了很多種辦法，但主要為精神獎(jiǎng)勵(lì)，如發(fā)展職工入黨、年底評(píng)優(yōu)、慰問(wèn)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件表現(xiàn)突出的職工家屬等，精神獎(jiǎng)勵(lì)在一定程度上能夠激發(fā)職工的積極性，但由于職工收入長(zhǎng)期偏低的影響，時(shí)間久了，精神激勵(lì)的效果就不再明顯。

4對(duì)策與建議

4.1加大財(cái)政投入，在保障公共衛(wèi)生公益性的前提下提高人員工資待遇

增加政府對(duì)公共衛(wèi)生的投入，建立以政府為主導(dǎo)的公共衛(wèi)生支出機(jī)制是確保公共衛(wèi)生服務(wù)社會(huì)性與公平性的基本前提。建議結(jié)合公共衛(wèi)生服務(wù)的特征，試行分類投入機(jī)制，對(duì)疾病預(yù)防控制、健康教育等純公共衛(wèi)生產(chǎn)品實(shí)施全額、足額撥款；對(duì)預(yù)防免疫、婦幼保健等準(zhǔn)公共衛(wèi)生產(chǎn)品在加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上適當(dāng)允許部分創(chuàng)收，在保障服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，盡量突出其公益性屬性。同時(shí)，在財(cái)政投入預(yù)算中，應(yīng)考慮到經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和物價(jià)指數(shù)的變化，保證財(cái)政投入額度的增加[10]。

在工資核定時(shí)，建議參照本地區(qū)同級(jí)別的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，包括綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、防治結(jié)合型的醫(yī)院等，核定的工資待遇水平至少不低于全行業(yè)的平均收入水平；同時(shí)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面，建議績(jī)效工資總額不封頂，在政策允許范圍內(nèi)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)性工資，作為對(duì)優(yōu)績(jī)優(yōu)酬的補(bǔ)償和激勵(lì)，這樣才能真正發(fā)揮績(jī)效工資的激勵(lì)效應(yīng)。

4.2完善職業(yè)權(quán)益保障機(jī)制，為專業(yè)公共衛(wèi)生人員提供良好職業(yè)環(huán)境

深化醫(yī)改以來(lái)，為調(diào)動(dòng)醫(yī)生工作的積極性，原衛(wèi)生部辦公廳連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)及開(kāi)辦個(gè)體診所。而專業(yè)公共衛(wèi)生人員雖然在保障公眾健康方面作出了很多努力，發(fā)揮著重要作用，但因工資薪酬低、積極性受到顯著挫傷。因此，建議完善相關(guān)的職業(yè)權(quán)益保障機(jī)制，為專業(yè)公共衛(wèi)生人員提供良好的職業(yè)環(huán)境。一方面，設(shè)置專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員的最低工資保障，對(duì)超時(shí)付出、應(yīng)急處置、特殊貢獻(xiàn)等給予獎(jiǎng)勵(lì)性報(bào)酬；另一方面，允許并保護(hù)專業(yè)公共衛(wèi)生人員在科研、學(xué)術(shù)、促進(jìn)公共健康等領(lǐng)域的兼職及其合法收入，使其更加安心地履行公共衛(wèi)生公益性職責(zé)。

4.3改革人事管理體制，形成有效的激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍存在著論資排輩、人事管理制度僵化、無(wú)論是職務(wù)還是職稱的聘任只上不下、人員積極性不高的現(xiàn)象。要激發(fā)專業(yè)公共衛(wèi)生工作人員的積極性，改革人事管理體制、建立靈活的人才聘用制度勢(shì)在必行。第一，建議本機(jī)構(gòu)不限制專業(yè)人員的職稱評(píng)定行為，工作人員在滿足學(xué)歷、實(shí)踐、繼續(xù)教育等條件后即可自由參加本系統(tǒng)、本級(jí)主管部門(mén)組織的職稱考試或資格評(píng)定；第二，建立可上可下、靈活的職稱聘任制度，根據(jù)崗位職責(zé)，允許“高職低聘”和“低職高聘”，切實(shí)發(fā)揮人才的積極性；第三，建立靈活的行政職務(wù)聘任機(jī)制，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)上崗，盤(pán)活人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為有能力的人提供合適的崗位與機(jī)遇，最大限度地實(shí)現(xiàn)人崗匹配；第四，對(duì)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員打破事業(yè)身份的終身制，推行試用期制度與任期聘用制度[11-14]，根據(jù)本行業(yè)和本機(jī)構(gòu)實(shí)際，對(duì)專業(yè)人員實(shí)行1-5年不等的任期聘用制，對(duì)任期內(nèi)考核合格的人員可以繼續(xù)留任，對(duì)考評(píng)不合格者，予以解聘；第五，實(shí)施分類管理，為人才發(fā)展提供多樣化平臺(tái)。對(duì)專業(yè)技術(shù)類人才，建議鼓勵(lì)并支持其申請(qǐng)各種渠道的公共衛(wèi)生發(fā)展科研基金，以保持其科研能力；對(duì)于行政管理人才，要予以充分的放權(quán)，鼓勵(lì)其溝通、組織、協(xié)調(diào)等諸方面能力的鍛煉與提高，在績(jī)效考核指標(biāo)方面，實(shí)行與專業(yè)人員有差別的辦法。

專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在深化醫(yī)改、加大投入的宏觀背景下，體系建設(shè)和硬件設(shè)施等方面得到了不斷加強(qiáng)，但由于收入分配普遍缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制、用人選人缺乏主導(dǎo)性、職務(wù)職稱缺少能進(jìn)能退的靈活考核機(jī)制等因素的影響，專業(yè)人員的工作積極性普遍受到影響，人才流失現(xiàn)象突出，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的軟實(shí)力面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意[EB/OL].[2009-04-07].http：//news.xinhuanet.com/newscenter.

[2]馬絲絲.淺析公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)職能定位與績(jī)效評(píng)價(jià)制度[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)，2011(10)：81.

[3]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委網(wǎng)站.2013中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].[2013-08-07].http：//www.nhfpc.gov.cn/htmlfiles/zwgkzt/ptjnj/year2013/index2013.html.

[4]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委網(wǎng)站.我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)成效明顯——衛(wèi)生部2012年2月8日例行新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布材料[EB/OL].[2012-02-07].http：//www.moh.gov.cn/mohbgt/s3582/201202/54081.shtml.

[5]程錦泉、趙志廣、孫瑞明，等.公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效工資改革現(xiàn)狀及建議[J].中國(guó)公共衛(wèi)生管理，2012，28(2)：3-6.

[6]劉艷瑞，郝艷華，吳群江，等.公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效考核研究現(xiàn)狀與問(wèn)題思考[J].中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健，2009，23(3)：3-6.

[7]王曉麗，于潤(rùn)吉.遼寧省公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“收支兩條線”管理的實(shí)踐探索[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2008(9)：41-42.

[8]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.2012中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].[2012-03-07].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

[9]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委員會(huì)網(wǎng).2012中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].[2012-04-15].http：//www.nhfpc.gov.cn/htmlfiles/zwgkzt/ptjnj/year2012/index2012.html.

[10]華實(shí).中國(guó)政府公共衛(wèi)生支出的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013(1)：22-23.

[11]陳永明.大學(xué)教師任期制的國(guó)際比較[J].比較教育研究，1999(1)：48-51.

[12]姜英敏.韓國(guó)大學(xué)教師聘任制改革分析[J].比較教育研究，2001(7)：14-18.

[13]夏建芬.美國(guó)大學(xué)教授終身制聘任制及其啟示[J].大學(xué)教育科學(xué)，2001(4)：93-98.

[14]初明峰.中美執(zhí)業(yè)醫(yī)師制度的比較研究[J].管理觀察，2009(6)：232-233.

Analysis on the Actual Initiative and Influencing Factors of Human Resources in Public Health Professional Institutes in China and Research on Management Suggestions

BAI Yue，MENG Xianpeng，LI Yubo，et al.

ChineseCenterforHealthEducation，Beijing，100011，China

【Abstract】With the deepening of the reform of Medical and Health Management Mechanism，and the Performance Related Payment reform in public health and basic medical public institutes，public health professional institutes are facing more and more difficulties，including the lack of financial investment from government；total amount of Performance Related Payment is too low to motivate the initiative of human resources；the operation of Performance Related Payment in public health professional institutes is difficult because of the administrative and communicative affairs mainly；the salary is lower than the society average level；the initiative of human resource is depressed，and brain drain is more and more serious.So in order to motivate the initiative of human resources in public health professional institutes，improve the activity of the whole trade，and ensure the quality and efficiency of public health service，some measures should be taken，including improve the financial investment from government，improve the salary of working staff，setting award salary to compensate overtime work and emergency affairs，implementing flexible professional rank position and administrative position appointment mechanism.

【Key words】Public health professional institutes；Professionals；Initiative；Measures

【基金項(xiàng)目】國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委體制改革司“2013年醫(yī)改政策研究及推進(jìn)工作項(xiàng)目”

【作者單位】中國(guó)健康教育中心新聞宣傳部，北京，100011

【通訊作者】李雨波

【中圖分類號(hào)】R192

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.03.001

(收稿日期2015-08-13)(本文編輯楊婷婷)

·衛(wèi)生政策與管理·