孔靜

（貴州省威寧縣林業(yè)局）

退耕還林生態(tài)補(bǔ)嘗機(jī)制的完善研究與結(jié)論

孔靜

（貴州省威寧縣林業(yè)局）

為了改善生態(tài)環(huán)境，我國(guó)對(duì)于水土流失以及土壤沙漠化嚴(yán)重的地區(qū)開(kāi)展了退耕還林工程，有計(jì)劃的停止了農(nóng)業(yè)耕種，但是隨之而來(lái)的是農(nóng)民收入降低的問(wèn)題，如何保證退耕經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有充足的資金是退耕還林工程中值得關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)此，本文首先介紹了生態(tài)補(bǔ)償政策的概念及目標(biāo)，然后根據(jù)威寧退耕還林工程為研究實(shí)例，詳細(xì)探究退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)嘗中存在的問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)民的合法利益。

威寧；退耕還林；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1 引言

在退耕還林工程的推行過(guò)程中，為了保障退耕土地不反彈，必須制定具體的退耕經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償策略。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)程中遇到的相關(guān)問(wèn)題是退耕還林過(guò)程的關(guān)鍵，在退耕還林過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)可持續(xù)生計(jì)方法進(jìn)行深入研究，提高農(nóng)民生活水平。

2 生態(tài)補(bǔ)償政策的概念及目標(biāo)

2.1 生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償指的是一種為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。在退耕還林過(guò)程中，農(nóng)民的切身利益會(huì)受到損失，在這種情況下，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償能夠調(diào)整利益相關(guān)者的合法利益，內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本或外部收益，以此促進(jìn)退耕還林工程的發(fā)展。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償政策的目標(biāo)

生態(tài)補(bǔ)償政策是國(guó)家制度的一種政策，該項(xiàng)政策的實(shí)施目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)資源，并且通過(guò)生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，妥善解決生態(tài)資源利用中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)之間的沖突，以經(jīng)濟(jì)的方式促進(jìn)、轉(zhuǎn)變和改善環(huán)境質(zhì)量。因此，在該項(xiàng)政策的實(shí)施過(guò)程中，不僅能夠維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的功能，而且還能夠合理開(kāi)發(fā)利用森林，提供木材和多種林產(chǎn)品，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的三種基本效益增長(zhǎng)。

3 威寧退耕還林現(xiàn)狀

據(jù)2014年全縣林地變更數(shù)據(jù)表明，全縣林業(yè)用地面積433.78萬(wàn)畝，占土地總面積的45.93%。在林業(yè)用地面積中，有林地287.11萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的66.19%；疏林地3.97萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的0.91%；灌木林地72.82萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的17.94%；未成林造林地15.09萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的3.48%；無(wú)立木林地18.25萬(wàn)畝，占4.21%；宜林地31.53萬(wàn)畝，占林業(yè)用地面積的7.27%；苗圃地189.1畝；輔助生產(chǎn)用地97.2畝。全縣森林覆蓋率40.08%。

自2002年實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，威寧縣共實(shí)施退耕還林工程54.4萬(wàn)畝，其中陡坡耕地造林11.1萬(wàn)畝，荒山造林及封山育林43.3萬(wàn)畝，成林面積已達(dá)30萬(wàn)畝。

2014年，國(guó)家開(kāi)展新一輪退耕還林工程，威寧縣建設(shè)任務(wù)11.7萬(wàn)畝，截止2015年12月，已全部完成。新一輪退耕與板塊經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，主要發(fā)展蘋果、核桃、油茶等經(jīng)濟(jì)作物為主。根據(jù)省國(guó)土廳提供的威寧自治縣第二次土地資源調(diào)查資料，即國(guó)土二調(diào)25°以上陡坡耕地?cái)?shù)據(jù)，威寧自治縣25°以上旱坡耕地面積19.24畝：其中基本農(nóng)田7.66萬(wàn)畝，非基本農(nóng)田11.57萬(wàn)畝?？梢?jiàn)威寧仍有大量陡坡耕的可退耕。

4 完善生態(tài)補(bǔ)嘗機(jī)制的措施

4.1 明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體

公共產(chǎn)品概念最主要的公共政策含義是，政府應(yīng)當(dāng)在提供這類物品上發(fā)揮主要作用，否則就會(huì)出現(xiàn)供給不足等情況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府需要負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，而生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和發(fā)展的重要場(chǎng)所，因此，也屬于公共產(chǎn)品，必須由政府供給。在退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定方面，必須認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境屬于公共服務(wù)范疇，政府是必須承擔(dān)主體責(zé)任，政府應(yīng)該充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，提供資金支持，使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠逐漸發(fā)展。

4.2 明確付費(fèi)主體

雖然政府是生態(tài)資源保護(hù)的責(zé)任主體，但是并不是付費(fèi)主體。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)補(bǔ)償，因此，生態(tài)補(bǔ)償可以作為利益相關(guān)者之間的責(zé)任問(wèn)題。因此，生態(tài)補(bǔ)償可以理解為生態(tài)服務(wù)功能的受益者對(duì)于生態(tài)服務(wù)功能提供者的付費(fèi)行為。

4.3 確定補(bǔ)償方式

公共產(chǎn)品在供給和消費(fèi)的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性特征，而這也是生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。所謂“解決”，就是使外部性內(nèi)部化就是說(shuō)，將額外成本或者收益都由生產(chǎn)者自己來(lái)承擔(dān)或享有。

4.4 確定補(bǔ)償數(shù)額

通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法，能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償提供重要的量化標(biāo)準(zhǔn)，從而制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠韮r(jià)格。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，美國(guó)政府主要是借助競(jìng)標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來(lái)確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)農(nóng)戶與政府博弈，化解生態(tài)補(bǔ)償中的潛在矛盾。歐盟在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，廣泛采用“機(jī)會(huì)成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制措施及在林業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題

5.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

在退耕還林工程的生態(tài)補(bǔ)償方面，往往沒(méi)有綜合考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自然環(huán)境的差異。雖然在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面高度統(tǒng)一，但是在具體的實(shí)施過(guò)程中卻存在不均衡的現(xiàn)象，有些地區(qū)補(bǔ)助甚至不能彌補(bǔ)退耕還林地的收益損失，這就會(huì)在一定程度上降低補(bǔ)償資金的公平公正。另外，現(xiàn)階段，我國(guó)退耕還林補(bǔ)償政策還沒(méi)有考慮到時(shí)間因素的影響。

5.2 補(bǔ)償補(bǔ)償模式單一

現(xiàn)階段，我國(guó)退耕還林工程主要是以政府的財(cái)政支付補(bǔ)償模式為重點(diǎn)，并沒(méi)有充分運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，由受益方向保護(hù)方負(fù)責(zé)補(bǔ)償。很多企業(yè)無(wú)償享受生態(tài)產(chǎn)品所帶來(lái)的效益，但是卻沒(méi)有直接向保護(hù)者提供補(bǔ)償，退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來(lái)源于政府的支持，這樣就會(huì)在很大程度上增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

5.3 生態(tài)補(bǔ)償難以形成長(zhǎng)效機(jī)制

在退耕還林完成后，農(nóng)民可能會(huì)出現(xiàn)復(fù)耕的問(wèn)題。有些地區(qū)自然環(huán)境十分惡劣，雖然農(nóng)戶的退耕還林意愿強(qiáng)烈，但是這些地區(qū)土壤環(huán)境較差，不適合種植植物，兩輪補(bǔ)貼期限過(guò)后，退耕林木無(wú)法成材，因此無(wú)法為農(nóng)戶帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。另外，在退耕林中，80%以上是生態(tài)林，而農(nóng)民很難從生態(tài)林中獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益。除此以外，退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而且期限較短，這些因素都會(huì)降低農(nóng)戶的退耕還林意愿。

5.4 監(jiān)管機(jī)制不完善

在退耕還林過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)制不完善，有些該退耕的坡耕地并沒(méi)有退下來(lái)，而有些不該退的農(nóng)田反而被退耕。另外，在退耕還林工程的檢查驗(yàn)收方面，一般是由地方部門進(jìn)行自查或者由上級(jí)部門進(jìn)行檢查，在檢查過(guò)程中，評(píng)價(jià)體系是不同的，這就很難對(duì)退耕還林項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。因此，在實(shí)際工作中，退耕還林的效果往往較差。

6 完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

6.1 制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

綜合考慮不同地區(qū)的自然條件以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定符合實(shí)際情況的退耕補(bǔ)償政策，使得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能夠與退耕地的實(shí)際產(chǎn)出相協(xié)調(diào)。對(duì)于耕地收入較高的地區(qū)，可以提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)助年限；對(duì)于耕地收入較低的地區(qū)，可以適當(dāng)降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并縮短補(bǔ)助時(shí)間。另外，還應(yīng)該合理利用市場(chǎng)化的補(bǔ)償方法，比如市場(chǎng)調(diào)查法、機(jī)會(huì)成本法等等，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

6.2 市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式

在退耕還林補(bǔ)償過(guò)程中，如果僅僅以政府為主導(dǎo)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償往往是不夠的，應(yīng)該嘗試異地開(kāi)發(fā)、生態(tài)標(biāo)記等生態(tài)補(bǔ)償方式，開(kāi)拓市場(chǎng)化的融資渠道，拓寬退耕還林生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化途徑，以政府為主導(dǎo)，輔以市場(chǎng)配合。

6.3 建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)階段，退耕還林生態(tài)補(bǔ)償可以充分借鑒美國(guó)環(huán)保休耕計(jì)劃動(dòng)態(tài)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)退耕還林的補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)整，形成合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性，形成退耕還林的長(zhǎng)效機(jī)制。

6.4 建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制

建立信息平臺(tái)公開(kāi)退耕還林工程實(shí)際情況，在政府和群眾之間形成對(duì)稱信息，提高公眾參與積極性，對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。成立公第三方的權(quán)威性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的退耕還林監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，對(duì)退耕還林項(xiàng)目的進(jìn)展和效果進(jìn)行科學(xué)的、系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。

7 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，生態(tài)補(bǔ)償政策是林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，在充分考慮相關(guān)利益人的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)自然恢復(fù)，從提高和保護(hù)林業(yè)在發(fā)揮其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益中與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，明確了國(guó)家在現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)過(guò)程中的主體地位，完善了林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和管理的進(jìn)程，充分體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制在林業(yè)建設(shè)中的重要性。

[1]李國(guó)平，石涵予.退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶行為選擇及損益[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015（05）：152～161.

[2]劉曉軍.后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)與問(wèn)題分析[J].中外企業(yè)家，2015（09）：29.

[3]姚 蓉.完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的路徑探討[J].新西部：理論版，2015（01）：11～12.

F326.2

A

1004-7344（2016）10-0232-02

2016-3-21

孔 靜（1976-），女，漢族，貴州威寧人，中級(jí)工程師，大學(xué)本科，主要從事退耕還林工程管理工作。