苗慶紅

一、問題的提出

一個政府的運作總是建立在一定的財政基礎之上，科學合理的財政制度關系到國家的生存和發(fā)展，正如中國共產黨十八屆三中全會報告所指出的，財政是國家治理的基礎和支柱。財政制度是為了實現(xiàn)財政目標而制定的一系列規(guī)范財政收入、支出以及財政收入和支出在不同層級政府間配置的規(guī)則和制度，其中包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。財政制度安排體現(xiàn)并承載著政府和市場、政府和社會、中央與地方等方面的基本關系。[1]

關于財政制度改革的論著、各種文獻浩如煙海，既有改革親歷者的財政官員所著，也有學者的研究。前者主要全面客觀描述中國財政改革的歷史進程，后者力圖解釋財政體制改革的前因后果。雖然大多數(shù)研究也是在經濟體制改革這個大背景下展開的，但是運用市場經濟理論以及制度變遷理論，從經濟制度變遷和財政制度變遷的內在邏輯關系去分析的研究較少。本文研究將財政制度變遷置于中國經濟體制轉軌的背景下進行，試圖解釋以下問題：在中國經濟轉型過程中，財政制度經歷了怎樣的變遷？財政制度變遷的績效如何？還存在哪些問題？財政制度變遷與中國經濟轉型具有怎樣的內在聯(lián)系和互動關系？財政制度變遷的規(guī)律和邏輯是什么？論文最后，依據(jù)變遷的邏輯和規(guī)律對未來的財政制度改革重點和變遷方向進行了展望。

二、中國財政制度變遷的制度環(huán)境和變遷階段

任何制度變遷都離不開一定的制度環(huán)境。制度環(huán)境是一系列用來建立生產、交換和分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則[2]，其影響和制約著制度安排。財政活動是建立在一定的政治體制和經濟體制基礎之上的，政治和經濟體制不同，財政制度和財政模式也不同。從經濟發(fā)展角度來看，歷史上人類社會共有三種基本經濟形態(tài)：為了滿足自身或團體成員使用需要而生產的家什經濟、建立在生產資料公有制基礎上為滿足國家計劃而生產的計劃經濟和以私有財產為基礎為圖利而生產的市場經濟。[3]與三種基本經濟形態(tài)相對應的財政類型分別叫做家什財政、國家財政以及公共財政。影響中國財政制度變遷最直接的經濟環(huán)境就是中國經濟轉型。

改革開放后的中國經濟同時經歷兩種轉型，即體制轉型和發(fā)展轉型。體制轉型指的是計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。這兩種經濟體制的本質區(qū)別在于資源配置方式的不同。計劃經濟以政府直接配置資源為特征，政府通過計劃這只“有形的手”去配置資源，決定產品的生產、分配、交換以及消費。而在市場經濟體制下，主要是通過市場供求關系所形成的價格機制，即亞當·斯密所說的“無形的手”去調節(jié)供求進行資源配置，政府在資源配置中主要起彌補“市場失靈”的作用。發(fā)展轉型是指從傳統(tǒng)的農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變。兩種轉型的結合或重疊在歷史上或世界范圍內是沒有先例的，也是傳統(tǒng)的發(fā)展經濟學中沒有討論的。這兩種轉型的關系是以體制轉型來帶動發(fā)展轉型，即以改革促進發(fā)展，為發(fā)展開路。[4]而體制轉型的關鍵是建立一個有效配置資源的市場機制。

新古典經濟學認為理想的市場機制只會出現(xiàn)在完全競爭市場中，因為只有完全競爭市場才能自動達到所謂的瓦爾拉斯一般均衡，使資源配置最有效率，并實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但完全競爭市場需要滿足嚴苛的約束條件，即沒有公共產品、外部性以及壟斷因素的存在，對供需雙方而言市場信息是完全的和對稱的等等。而在現(xiàn)實市場中，即使是西方比較成熟的市場經濟國家也不存在經濟學意義上的完全競爭市場。從理論上說，任何市場都存在由上述因素而造成的經濟不均衡，厲以寧把這類非均衡定義為第一類經濟非均衡。中國在轉軌階段所形成的經濟非均衡其原因除了上述造成第一類非均衡的因素以外，主要是由于不具備自主經營、自負盈虧并對價格機制反應不靈敏的市場主體造成的，這類經濟非均衡厲以寧將其界定為第二類經濟非均衡。[4](16)

基于以上對市場均衡的認識和分類，厲以寧提出中國經濟體制改革要分兩步走的理論：一是通過產權改革將中國經濟由第二類非均衡轉變?yōu)榈谝活惙蔷?，即從計劃經濟向市場經濟的過渡階段；第二步主要是通過市場完善化措施，使中國由第一類經濟非均衡逐步向經濟均衡狀態(tài)靠攏。[4](17)根據(jù)厲以寧的非均衡理論，對應的中國經濟體制改革階段可以劃分為兩個大的階段，即從1978年改革開放至1992年黨的十四大確立的社會主義市場經濟體制的過渡階段，以及市場經濟確立以后漫長的完善階段。在這兩個階段中，資源配置方式又都分別處于不同類型的漸變改革之中。在過渡階段經歷了市場經濟運行在一個“計劃—計劃>市場—市場>計劃—市場”的動態(tài)演進過程中[5]，市場經濟確立以后，歷經了20年的時間，市場機制在資源配置中從黨的十四屆三中全會所確定的基礎性作用轉變?yōu)槭藢萌腥珪写_定的決定性作用。

財政制度改革不僅構成經濟轉型的一個組成部分，也是經濟轉型的突破口并為實現(xiàn)經濟轉型提供手段和保障。財政制度變遷階段的劃分,與經濟轉軌的改革階段基本上是相對應的。根據(jù)經濟體制改革階段的劃分，1978年以來的中國財政制度變遷可以細分為3個階段: 第一階段是1978—1993年，即與經濟體制改革過渡階段相對應的財政體制改革探索階段；第二階段是1994—1998年，即按照社會主義市場經濟體制要求，中央與地方之間以劃分稅收為基礎而進行的分稅制改革及其深化階段；第三階段是1999年以后進入公共財政的構建階段。

三、財政制度變遷的內容、績效與問題

(一)1978—1993年過渡時期財政制度改革

1.改革的背景和主要內容。

以1978年黨的十一屆三中全會召開為標志，中國經濟正式步入改革開放時期，這預示著中國經濟體制開啟了從計劃經濟向市場經濟轉軌的進程。在短缺經濟下，與內生于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的高度集中的計劃體制相對應的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”型的財政體制，對完成當時的社會經濟發(fā)展目標起到了巨大貢獻。但是這種制度本身是剝奪了“消費者主權”和“生產者主權”，只有“計劃者主權”，結果導致信息、監(jiān)督以及激勵等問題的產生，這也是計劃經濟體制的先天內在缺陷，其結果是資源不能得到合理配置和充分利用，經濟效率低下和社會福利受損，國民經濟長期運行在社會生產可能性曲線以內，不能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[6]致使改革開放之初，中國陷入經濟和財政雙重困境之中。因此，為了迅速解決當時的經濟和財政壓力，具有激勵作用旨在調動各方積極性的一系列制度安排應運而生。

針對中國經濟體制權力過于集中的問題，黨的十一屆三中全會提出實施簡政放權，實行分權化改革成為進行經濟體制改革的首要選擇。財政作為經濟體制改革的突破口，配合經濟體制改革，通過設計一系列簡政放權的激勵制度，運用財政工具和手段去激勵工人、農民、地方政府等不同主體的生產以及促進生產的積極性。其主要改革內容包括：

在微觀方面，為了改變國家和企業(yè)，企業(yè)和職工之間的關系，自1978年起，相繼對國有企業(yè)試行企業(yè)基金制度和企業(yè)利潤留成制度以擴大企業(yè)財權，對企業(yè)試行“撥改貸”，通過改變計劃經濟時期國家對企業(yè)的包辦關系，逐漸把企業(yè)責、權、利結合起來。在1983年和1984年，國家分兩步在全國范圍內對國有企業(yè)實行“利改稅”以及工商稅制改革，逐步建立和完善稅收體系和制度，形成“以稅代利”的財政收入體系。

在宏觀方面，為了調動地方政府的積極性，適應兩步“利改稅”的需要，以及配合國有企業(yè)的改革，在這個過渡階段先后采取了不同形式的財政包干制。

2.改革的績效和存在問題。

在改革初始階段，財政制度改革先行的制度激勵效果是明顯的，其直接體現(xiàn)就是促進了經濟增長。1980—1990年間，國內生產總值平均增長率為9.5%。經濟高速增長的背后是資源配置方式的漸進改變和市場機制的逐步形成。兩步“利改稅”、“撥改貸”以及“財政包干制”等一系列的財政制度改革，在一定程度上打破了計劃經濟時期“大計劃”、“大財政”傳統(tǒng)的資源配置方式，改變國民收入分配格局并促進多元化市場主體的形成，為企業(yè)產權改革奠定基礎，促進中國經濟由第二類非均衡向第一類非均衡轉變，有力配合了后續(xù)的計劃、價格、物資、人事等方面的改革以及市場化價格機制(包括各種生產要素的價格)的逐漸形成。[7]

通過一系列的稅收制度改革，不僅逐步建立健全和完善了稅收體系，而且有其重大的制度意義，那就是使政府和企業(yè)的關系由原來“統(tǒng)收統(tǒng)支”下的行政隸屬關系，至少從形式上轉變?yōu)橐环N “契約關系”，初步建立了符合市場經濟要求的政府和市場主體之間的經濟關系，為財政類型從計劃經濟時代的“自產國家”逐步向市場經濟的“稅收國家”[8]轉變奠定了基礎，為政府從資源配置領域中退出提供了一定的制度保證。這個階段的各種“財政包干制”的改革，實質是擴大地方配置資源的能力，形成了各地在其隸屬關系內以及體制邊界內開展創(chuàng)新的空間和積極性。[9]雖然單純放權讓利并不能觸動計劃經濟的根基，但與改革之前的財政集權模式相比，地方政府因有一定的財政自主權，所以具有內在動力去為當?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。由此可見，這一階段的財政制度改革主要是配合經濟體制改革，沿著放權讓利培育市場主體和市場環(huán)境這樣的路徑進行的。

雖然這段時期的改革舉措取得了一定短期績效，但是當時改革是處于摸著石頭過河的探索階段，缺乏明確的制度設計，存在嚴重的路徑依賴現(xiàn)象，基本上沿襲計劃經濟的思路，不過是將中央計劃按行政層級進行切塊和分解，進行分級控制，本質上屬于一種行政性分權。雖然舊的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的控制關系被打破了，但沒有建立起與分權相適應的新的控制新體系，結果隔斷財政管理上的集權與分權之間的有機聯(lián)系，造成集權與分權脫節(jié)，分權變分家。[10]導致地方政府在擁有一定的財政自主權并具有發(fā)展經濟的內在激勵的同時，也自覺不自覺的地脫離了統(tǒng)一計劃控制，形成“一放就亂”的局面。還有，這種財政體制模式仍然受到“條塊分割”的行政隸屬關系的制約，難以真正使企業(yè)公平競爭，不符合市場經濟的“公平”要求。[11]

另外，在這個過渡時期的財政改革中，中央和地方之間財政權利的界定和分割多是通過雙方的討價還價談判而形成的約定，政府和企業(yè)、中央政府和地方政府之間缺乏規(guī)范的制度安排，隨著經濟環(huán)境的變化這些約定會隨意被改變。地方政府由于對自身的財政自主權缺乏明確和穩(wěn)定的預期，不可避免地會產生各種機會主義行為，導致藏富于地方、藏富于企業(yè)的現(xiàn)象發(fā)生，致使“兩個比重”*兩個比重指的是財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重。顯著下降。到了20世紀90年代初，中央財政瀕臨財政懸崖的窘境幾乎影響到中央政府的正常運轉。隨著經濟體制改革的深入，財政改革進入了新的階段——經濟性分權的階段，即1994年的分稅制改革。

(二)1994—1998年的分稅制改革

1.改革的背景和主要內容。

黨的十四大明確了中國實行社會主義市場經濟體制以及市場在資源配置中起到基礎性的作用。作為經濟體制改革中心樞紐的財政制度于1994年開啟了具有里程碑意義的改革，即分稅制改革，其改革的直接目標是解決上述的“兩個比重”偏低問題，最終目標是建立與社會主義市場經濟體制相適應的財政制度。主要改革內容包括以下兩方面：

其一，建立和完善與市場經濟相適用的稅收體系。1994年的稅制改革中將“統(tǒng)一稅制”作為重點，建立了以增值稅為主體的新的流轉稅制，使不同性質企業(yè)在稅收面前一律平等，逐步解決計劃經濟下按不同所有制按地區(qū)設置稅種、稅率的問題。

其二，遵循市場經濟國家的通行做法，分稅制改革按稅種特性和激勵相容原則劃分中央和地方政府間的收入，建立中央和地方稅收體系；堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結合的原則，稅收實行分級征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度，建立、健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

2.改革的績效和存在的問題。

1994年分稅制改革實現(xiàn)“行政性分權”向“經濟性分權”的轉變，具有里程碑意義和歷史性貢獻。分稅制改革采取的是遵循市場經濟國家的一般做法，旨在從制度上建立與完善適應市場經濟資源配置方式的財政制度。

從改革的效果來看，分稅制改革的直接效果可謂立竿見影，迅速扭轉了“兩個比重”偏低的問題。通過1994年分稅制改革，初步按照市場經濟要求界定了政府與市場的分工，以及中央政府與地方政府之間的財政關系，較好地處理了國家、企業(yè)以及個人之間，中央政府與地方政府之間的收入分配關系，建立了財政收入尤其是中央財政收入穩(wěn)定增長的機制，培育了擁有其所有權并具有獨立決策風險自擔的市場主體和相對于改革前更加自由、平等的市場環(huán)境。

盡管分稅制改革直接目標得以實現(xiàn)，但還存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是1994年的分稅制改革所覆蓋的只是預算內的政府收支，還有大量的預算外、制度外的政府收支沒有納入到預算范圍。二是雖然1994年的分稅制改革在改革文件中也有對事權劃分的表述，但這種劃分和表述實際上是對當時中央與地方分工事實的客觀描述，當時各級政府間支出責任劃分基本是沿襲了計劃經濟下的既定劃分并沒有新的改革措施；財權劃分得也不夠徹底，基本上僅限于中央政府與省級政府之間的劃分，省以下政府間的財權劃分沒有觸及。雖然中央和地方之間也建立了轉移支付制度來平衡地方財力的縱向和橫向不平衡，但轉移支付制度既不科學也不規(guī)范。因此導致財權上移和事權下移的現(xiàn)象產生，致使地方政府財力與其支出責任之間的差距不斷擴大，地方財政困境日益加劇。20世紀90年代后期，以規(guī)范政府收入為主的稅費改革以及聚焦于財政支出管理制度的各項改革陸續(xù)啟動，中國財政制度改革又進入了一個新的階段，即構建公共財政框架階段。

(三)1998年以后公共財政框架的提出和構建

1.改革的背景和主要內容。

1998年在全國財政工作會議上，中央決策層第一次在政府文件中提出“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”*在1998年12月召開的全國財政工作會議上，國務院副總理李嵐清要求積極創(chuàng)造條件建立公共財政框架。，成為整個財政體系適應社會主義市場經濟而實現(xiàn)財政轉型的綱領和總指導方針。公共財政框架的提出預示著我國財政制度改革將由原來與計劃經濟相適應的國家財政轉變?yōu)榕c社會主義市場經濟體制相適應的公共財政。

公共財政是建立在以私有產權為基礎的市場經濟形態(tài)下的一項財政制度，其根本特征在于它的“公共性”，其目標為滿足公共需要實現(xiàn)公共利益最大化。為了實現(xiàn)財政轉型建立公共財政，財政要由“國家為主體”轉為“以公眾為主體”[12]。 “公共性”主要是靠財政收支兩翼來實現(xiàn)。這個階段財政改革主要集中于規(guī)范財政收支范圍以及改革財政管理運行機制兩個方面。

從財政收入來看，財政收入一翼的改革主要是進行“費改稅”等相關稅費改革，在政府收入格局中，形成以稅為主，費租為輔的財政收入體系，初步規(guī)范了稅費關系；財政支出一翼的改革主要是調整財政支出結構，轉換財政職能，將財政支出從一般競爭性投資領域退出，向“三農”和民生傾斜，矯正財政職能的“越位”與“缺位”問題，從“建設”型財政逐漸轉變?yōu)闈M足公共需要的公共財政。通過財政支出結構和方向的變化，逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)的農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變，即實現(xiàn)發(fā)展轉型。

在財政管理運行機制方面，針對財政管理分散化且缺乏有效監(jiān)督的狀況，我國自1999年開始陸續(xù)啟動了一系列意義深遠的預算改革，其改革目標旨在建立一個能規(guī)范和約束所有公共收支活動的現(xiàn)代預算制度。主要包括以下多項改革：政府收支分類改革、部門預算改革、國庫支付制度以及政府采購制度改革、收支兩條線改革、預算民主和預算監(jiān)督等。上述改革，覆蓋了預算編制、預算執(zhí)行以及預算評估等預算全過程。通過改革，一方面，將政府收支開始集中統(tǒng)一起來進行規(guī)范性的管理；另一方面，隨著財政集中統(tǒng)一的推進 , 政府提交人大審查、批準的政府預算開始越來越全面、完整和詳細， 這為人大加強預算監(jiān)督創(chuàng)造了條件?？傊?，這一改革標志著中國開始邁向預算國家。[13]

2.改革的績效和存在問題。

4.孵化器近兩年虧損面遞減。調查數(shù)據(jù)顯示，在所調查的孵化器企業(yè)中，2015年和2016年兩年都處于虧損狀況的孵化器企業(yè)有7家，只是2015年或者2016年虧損的孵化器企業(yè)都有10家。有5家沒有提供完整數(shù)據(jù)，不作為統(tǒng)計依據(jù)。

通過財政收支結構以及財政管理運行機制的改革，初步建立了包括公共財政預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性基金預算在內的覆蓋所有政府收支(包括預算內收支、預算外收支以及制度外收支)全口徑的政府預算體系；通過收支分類和部門預算改革，建立了與市場經濟相適應的預算編制方式，通過國庫集中收付制度改革，降低預算執(zhí)行過程中的財政交易費用，提高財政執(zhí)行效率。改革使計劃經濟下的國家財政逐漸轉變?yōu)樘峁┕伯a品和服務的公共財政，滿足公共財政的“公共性”要求。并將政府的收支行為納入到法制化的軌道，滿足公共財政的“法制性”要求。

雖然改革取得了一定的成效，但總的來說，1994年分稅制改革遺留的一些問題依然存在，如不同層級政府的財力與事權不相匹配的問題，由此造成的地方政府財政困境仍很嚴重。另外，1999年啟動的預算制度改革，雖然也觸及預算民主和監(jiān)督等涉及制度層面甚至政治層面的改革，但還沒有成為預算改革的重點。因此，目前的財政制度距離黨的十八屆三中全會所提出的現(xiàn)代財政制度要求還存在不少差距，需要進一步深化改革。

四、財政制度變遷的邏輯與未來展望

(一)財政改革的邏輯

由以上中國財政制度變遷階段和路徑分析可以發(fā)現(xiàn)，在中國經濟轉型的背景下，中國的財政制度改革遵循著以下的演進邏輯。

1.每次財政制度改革的直接動因都是源于當時的財政困境。

從每次財政制度變遷的直接誘因來看，歷次財稅體制改革的直接誘因都是源于當時的財政困境。在經濟發(fā)展水平較低且財政能力較為薄弱的轉軌初期，當時“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制極大地限制了經濟活力和政府財政能力，構成了行政性分權改革的直接誘因；而局限于體制內的行政性分權又導致了“兩個比重”偏低，因此提高“兩個比重”，尤其是解決中央財政困境又成為分稅制改革的直接動因。目前，由于分稅制遺留的問題經過長期累積又造成了地方政府財政困境。因此，解決地方財政困境，將會成為當前財政制度改革的直接目標。

盡管每次改革的直接動因是源于當時的財政困境，但是轉型期的財政壓力與傳統(tǒng)經濟體制時期財政壓力的形成原因是不同的。轉型期的財政壓力既是變遷的原因，又是一系列制度調整的結果。財政壓力的表象是財政的入不敷出，但這種收不抵支的現(xiàn)象背后有更為復雜的經濟原因，如制度約束下的微觀主體行為及其經濟效率、制度變遷與利益主體博弈行為的互動，等等。[14]通過財政收入制度的改革，可以調整國家與市場主體之間的關系，為廠商、消費者等提供正向激勵，鼓勵生產性的活動，提高資源配置和使用效率，促進經濟增長；通過財政支出的改革來調整政府和市場在資源配置中的作用；通過調整中央和地方政府間財政關系來調節(jié)不同層級政府間的財力與事權和支出責任之間的匹配，提高不同層級政府配置資源的能力。因此，通過改革財政制度實現(xiàn)資源配置方式的轉變，繼而實現(xiàn)中國經濟體制的轉型；通過經濟轉型重塑不同經濟主體間利益的分配和激勵約束機制，以此提高整體經濟運行的效率和質量，從而使整個經濟效用和社會福利獲得帕累托改進。

2.經濟體制轉軌構成了中國財政制度變遷的約束條件并決定財政制度變遷路徑和方向。

縱觀每一次財政體制改革，盡管每次改革的目標是為了解決當時的財政困境，但改革的根本目標是要配合和服從經濟體制改革的要求和進度，通過財政手段調整和改變資源配置方式，實現(xiàn)中國經濟體制的轉型。每一次財政制度改革都是構成經濟體制改革的一個組成部分并與經濟體制改革的目標相對接。

由此可見，自1978年經濟轉軌進程啟動以來，轉軌這個動態(tài)背景就成為我國經濟社會發(fā)展的重要約束條件，影響著財政制度變遷的路徑、進度及方向。

3.中國財政制度變遷是強制性變遷和誘致性變遷相互作用的一種漸進性的制度變遷。

“制度和所使用的技術一道，通過決定構成生產總成本的交易和轉換(生產)成本來影響績效。由于制度和所使用的技術之間存在密切聯(lián)系，市場的有效性直接決定于制度框架”。[15]與經濟體制改革一樣，中國財政制度變遷是在政府主導下通過一系列的制度改革和創(chuàng)新，通過改變要素價格比率的變化(即土地-勞動、勞動-資本或資本-土地的等比率的變化、信息成本的改變、技術的變化(包括重大的、重要的軍事技術)，重新建立合同來獲取一些潛在的貿易收益[16]，是一種強制性變遷和誘致型變遷相互作用的一種漸進式的制度變遷，即在承認各方既得利益的存量變的前提下，加大增量的供給。隨著增量部分在整個體制總量中所占的比重越來越大，逐步對舊體制產生潛移默化的影響。當這種影響累積到一定程度時，向新體制的全面過渡就水到渠成。[17]

與中國的經濟體制變遷相對應，中國的財政制度變遷具有階段性、長期性的特點，變遷的路徑和結果是政策決策者和企業(yè)家的無數(shù)短期決策的累積性結果，這些決策直接地或間接地形塑了績效。雖然特定的短期路徑是難以預計的，但長期的、總的方向不僅是可以預見的，還是難以逆轉的。

由此可見，財政困境、財政制度改革、資源配置方式轉變以及經濟體制改革之間構成如下動態(tài)互動關系：

以上互動關系構成了我國財政制度變遷的邏輯，并決定未來財政制度變遷的方向。

(二)未來展望

根據(jù)上面財政制度變遷的邏輯，聚焦于解決地方財政困境將會成為今后一段時期財政制度改革要實現(xiàn)的直接目標。當然，財政改革的終極目標，不應僅僅是化除財政自身的危機，而應適應當時整個社會，即政治、經濟和社會系統(tǒng)的良好治理，或曰“善治”。[18]從經濟轉型來看，財政制度改革要配合資源配置方式從基礎性的作用到決定性作用的轉換，并在此基礎上建立現(xiàn)代財政制度，使財政真正成為國家治理的基礎和重要支柱。

十八屆三中全會首次在黨的文件中提到現(xiàn)代財政制度這一概念。何謂現(xiàn)代財政制度？它與傳統(tǒng)財政制度有什么主要區(qū)別？依筆者理解，現(xiàn)代財政制度至少在以下三個方面體現(xiàn)現(xiàn)代特征：一是從經濟類型上看，現(xiàn)代財政制度是建立在市場經濟基礎上的一種財政制度，具備公共財政制度的特征；二是從經濟發(fā)展階段來看，現(xiàn)代財政制度是與經濟工業(yè)化現(xiàn)代化發(fā)展階段相對應的一種財政制度；三是從政治制度來看，現(xiàn)代財政制度對應的是依法治國的法治精神和現(xiàn)代化的國家治理體系。就其財政本質和內涵而言，現(xiàn)代財政制度是由規(guī)范財政收入一翼的現(xiàn)代稅收制度、規(guī)范財政支出的現(xiàn)代預算制度以及事權和支出責任相適應的政府間財政關系制度的有機組成。

1.現(xiàn)代稅收制度。

最早誕生于西方的現(xiàn)代財政制度是從現(xiàn)代稅收制度開始的?，F(xiàn)代意義上的稅收制度是建立在私人產權基礎之上，其納稅主體主要是私人部門，納稅人與政府之間是一種平等的契約關系，他們之間的責權利都以法律的形式進行界定和規(guī)范，不僅征稅權受到一定的限制，而且財政支出也都受到限制和約束。與傳統(tǒng)稅收制度相比，現(xiàn)代稅收具有以下基本特征：

其一，從技術和制度層面看，現(xiàn)代稅收制度要具有以直接稅為主體，由所得稅、商品稅和財產稅三大主體稅種構成的現(xiàn)代稅收體系和稅制結構。

其二，從價值層面來看，現(xiàn)代稅收制度的文化基礎是一種憲政文化，即強調憲法對納稅人法律地位的確認，將納稅人的基本權利確認為立法權和監(jiān)督權兩項基本權利。而納稅人法律權利的行使和保證，不僅取決于憲法規(guī)定，還取決于納稅人是否具有一種自覺的現(xiàn)代稅收意識。[19-20]稅收意識是公眾對自身承擔的真實的稅收負擔的感知,以及在此基礎上了解和監(jiān)督稅收使用與政府行為的權利意識。這就需要設計一種稅制能夠被公眾觀察和計算,即公眾能夠覺察和計算自身承擔的稅收負擔。[21]

其三，現(xiàn)代稅收制度要滿足公平和效率原則。所謂稅收公平原則也包括兩個方面：一是稅制滿足納稅人承擔的稅負與其享受的稅收收益相對應的收益原則，二是稅負應與納稅人實際負稅能力相適應的能力原則。稅收的效率原則也體現(xiàn)在兩方面：一是稅收的征收行政成本要低，二是稅收造成的無謂損失要小。稅收的公平原則要求財政具有再分配功能，效率原則則要求在市場能夠有效發(fā)揮作用的領域，稅收要盡可能減少對市場價格體系的扭曲，做到“稅收中性”。

基于以上現(xiàn)代稅收制度的基本特征，未來需要加強以下幾方面的改革：

其一，從技術和制度層面看，要改革現(xiàn)在稅收體系和稅制結構，加大直接稅比重；遵循公平和效率原則，改革和完善現(xiàn)代稅收體系中所得稅、商品稅和財產稅三大稅種。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制；在地方試點和逐步推進房產稅，完善地方財政收入體系。由于消費稅具有累退性質，因此對消費稅進行改革，調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。增值稅被普遍認為對市場價格體系的扭曲較小的稅種，因此應全面推行“營改增”改革，簡化稅制，降低稅收負擔和稅收征管成本，提高稅收征管效率。

其二，在價值層面，要通過多種手段培養(yǎng)公民的稅收意識，通過提高直接稅的比重以及實行價外稅等更加顯性的稅收征管方式等稅制改革，讓納稅人能夠感受和覺察自己的稅收負擔，培養(yǎng)納稅人的權利意識，這種權利意識的覺醒正是現(xiàn)代稅收的核心。[21]為了保證納稅人的權利，要制定國家提取和課征歲入的規(guī)則和程序，即“財政憲法”(fiscal constitution)。[22]

2.現(xiàn)代預算制度。

正如美國預算專家?？怂浴昂敛豢鋸埖卣f,一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力?！盵23]那么, 什么是現(xiàn)代預算?王紹光對現(xiàn)代預算做了如下界定：現(xiàn)代預算必須是經法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。它不僅僅是財政數(shù)據(jù)的記錄、匯集、估算和匯報, 而是一個計劃。這個計劃必須由行政首腦準備與提交;它必須是全面的、有清晰分類的、統(tǒng)一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的; 它必須經代議機構批準與授權后方可實施 , 并公之于眾。[24]

從以上定義可以看出，與傳統(tǒng)的預算制度相比，現(xiàn)代預算具有以下兩個基本特征：財政上的集中統(tǒng)一和預算監(jiān)督。[13]集中統(tǒng)一是指所有公共資金必須全部納入到統(tǒng)一的政府收支計劃中去，以便于行政控制，這要求建立全口徑財政預算管理體系；預算監(jiān)督也就是說代議機構能監(jiān)督政府的所有收支，確保預算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準的、事后有約束力的。這兩者是互相支持、缺一不可的。[24]自1998年提出公共財政概念以來，政府進行了一系列預算改革，到目前為止已初步建立了以財政部為主要核心預算機構的行政預算控制體系，絕大多數(shù)預算外及制度外的財政資金已納入到預算范圍，基本上做到了財政上的集中統(tǒng)一，為預算監(jiān)督打下了基礎。依據(jù)現(xiàn)代預算制度的基本要求，未來的預算改革要圍繞以下幾方面展開：

一是建立中期財政規(guī)劃，實行跨年度預算平衡。解決計劃、政策與預算相分離的問題，使預算真正成為行政管理的工具，公共政策實施的保障，國家治理的基礎。

二是在預算編制、預算執(zhí)行以及預算審計和評估等預算管理不同階段加強預算民主和監(jiān)督，建立事權和支出責任相適應的財政問責制度，為政治問責奠定基礎。引入績效預算，使公共支出能夠滿足公共需要，提高資金的使用效率和效果。

三是未來在預算監(jiān)督方面的改革除了加強技術和制度層面的改革，主要還要推進價值層面的改革，那就是加強公民的權利意識以及確保人民代表大會能夠真正履行代議職能，掌管好 “錢袋子”。

3.事權和支出責任相適應的政府間財政制度。

現(xiàn)代國家治理普遍采取的是政府、市場與社會“三維”合作共治制度安排，在政府責任清單里列舉的只是市場與社會不能有效處理的公共事務，即所謂政府事權及支出責任。[25]有為的政府、有效的市場、有機的社會，這三個不可分割的整體是現(xiàn)代國家的三根支柱，應該成為國家治理現(xiàn)代化的目標。[26]

如何建立事權和支出責任制度相適應的制度？未來需要進行以下幾方面的改革：

一是根據(jù)現(xiàn)代社會政府、市場和社會的分工，以法治原則規(guī)范政府、市場和社會各自的職能范圍，合理界定政府事權。[25]

二是遵循現(xiàn)代國家的通行做法，依據(jù)外部性原則、信息處理的復雜性以及激勵相容“三原則”[11](22-24)合理劃分各級政府的職能以及事權和支出責任。

三是完善地方政府收入體系。地方政府的財力主要由兩部分組成，一部分是由本身的財權所獲得財政收入，另一部分則是來自上級政府的轉移支付。因此要培育地方政府主體稅種以及構建和完善以稅收為基礎的地方債務制度，確保各級政府財力與支出責任相匹配。

四是在清晰界定不同層級政府財權和事權的基礎上，建立以客觀因素為基礎，以科學測算為手段，運用法律手段來規(guī)范政府間財政撥付和財政轉移的制度，保證轉移支付目標的實現(xiàn)。

綜上所述，現(xiàn)代財政制度的構建，從財政收入方面，要建立以稅收法定原則的確立和現(xiàn)代直接稅稅制的建立為基本特征的現(xiàn)代稅收制度以約束政府的收入行為；從財政支出方面，要建立與市場經濟和民主政治制度相適應的，并具備財政上的集中統(tǒng)一和預算監(jiān)督為基本特征的現(xiàn)代預算制度以約束政府的支出行為[27]；按照現(xiàn)代社會政府、市場以及社會之間的分工和邊界，合理界定政府事權，并在不同層級政府建立事權和支出責任相適應的財政制度。而三個子制度又都分別從技術制度層面和價值層面去構建。由于技術層面的改革在推行時遇到的改革阻力較小，因此近十幾年的財政預算改革也主要集中于技術和具體制度層面，并且改革效果已經初顯。未來除了繼續(xù)加強技術和制度方面的改革外，最重要的就是推進價值層面的改革，即培養(yǎng)公民的權利意識和民主精神，將財政改革納入到法律和政治體制改革的框架中去。改革要實現(xiàn)從適應市場經濟體制到匹配國家治理體系的轉變。[28]

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