付子堂 張善根

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶401120)

主題欄目:中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派及其理論

地方法治實(shí)踐的動(dòng)力機(jī)制及其反思

付子堂 張善根

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶401120)

地方法治實(shí)踐的動(dòng)力機(jī)制研究有兩種理論取向:一是國(guó)家“試錯(cuò)”策略理論;二是地方競(jìng)爭(zhēng)理論。就其本質(zhì)而言,兩者并不存在內(nèi)在沖突,而是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,都深深嵌在中央與地方的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中。國(guó)家策略導(dǎo)致地方競(jìng)爭(zhēng),地方競(jìng)爭(zhēng)形塑國(guó)家策略,地方法治的邏輯就是國(guó)家策略下的地方競(jìng)爭(zhēng)。反思地方法治實(shí)踐的動(dòng)力機(jī)制原理,發(fā)現(xiàn)國(guó)家策略下的地方競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致地方法治演變?yōu)榈胤綉?yīng)對(duì)中央的權(quán)宜之計(jì),使地方法治建設(shè)流于形式化和表面化,從而使地方法治建設(shè)被懸置,難以落地生根。在未來的地方法治發(fā)展中,國(guó)家或許仍然會(huì)采取試錯(cuò)策略,但地方法治應(yīng)以中央和地方關(guān)系的法治化為前提,依法試錯(cuò)。同時(shí),應(yīng)引導(dǎo)地方法治競(jìng)爭(zhēng)從應(yīng)對(duì)中央轉(zhuǎn)向回歸社會(huì),并將此作為地方法治建設(shè)的動(dòng)力基礎(chǔ)和建構(gòu)邏輯。

法治實(shí)踐;地方法治;試錯(cuò)策略;地方競(jìng)爭(zhēng);社會(huì)需求

改革開放以來,我國(guó)的法治建設(shè)與發(fā)展一直以國(guó)家為中心,秉持國(guó)家整體主義的法治理論。在這一理論話語下,法治的建構(gòu)在國(guó)家范圍內(nèi)具有很強(qiáng)的普適性。法治推進(jìn)是一個(gè)自上而下的社會(huì)化過程,地方僅僅是國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu),不應(yīng)對(duì)中央的決策討價(jià)還價(jià),必須嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行國(guó)家法治建設(shè)。然而,國(guó)家整體主義法治觀在處理地方法與中央法的關(guān)系上明顯存在不合適的情況[1]10,既無法解釋為何在法治發(fā)展實(shí)踐中各個(gè)地方呈現(xiàn)出不一樣的法治狀況和結(jié)果,存在比較明顯的差異性和不平衡性現(xiàn)象[2]58;也無法真實(shí)地呈現(xiàn)國(guó)家在法治建構(gòu)與推進(jìn)中的基本路徑。實(shí)際上,在法治中國(guó)不斷深化和推進(jìn)的過程中一直伴隨著地方法治現(xiàn)象,學(xué)界對(duì)此給予了越來越多的關(guān)注和探討。然而,直到當(dāng)前,在以國(guó)家整體主義法治理論為基調(diào)的法治建設(shè)中,地方法治話語一直被邊緣化。無論是地方法治實(shí)踐還是理論研究,目前尚處于起步階段。許多問題,尤其是基礎(chǔ)性理論問題仍需深入探討。對(duì)于地方法治實(shí)踐的邏輯以及形成地方法治現(xiàn)象的內(nèi)在動(dòng)力,主要有兩種理論取向:一是國(guó)家“試錯(cuò)”策略理論,以中央為視角探討地方法治的興起及建構(gòu)邏輯,地方“試錯(cuò)”是國(guó)家法治推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)的基本策略;二是地方競(jìng)爭(zhēng)理論,以地方為視角探討地方法治的興起及建構(gòu)邏輯,地方之間的競(jìng)爭(zhēng)是地方法治發(fā)展的動(dòng)力源泉。本文將重點(diǎn)研究國(guó)家試錯(cuò)理論和地方競(jìng)爭(zhēng)理論下地方法治實(shí)踐的邏輯和動(dòng)力機(jī)制及其在地方法治建設(shè)中的功能和作用,尤其是以十八屆三中全會(huì)有關(guān)深化中央與地方關(guān)系改革,十八屆四中全會(huì)有關(guān)優(yōu)化央地關(guān)系、引領(lǐng)并逐步推進(jìn)央地關(guān)系法治化的頂層決策為契機(jī)。反思國(guó)家試錯(cuò)理論和地方競(jìng)爭(zhēng)理論在當(dāng)前可能存在的不足,并以此為基礎(chǔ),提出如何驅(qū)動(dòng)和保障地方法治建設(shè)的基本路徑。

一、國(guó)家試錯(cuò)策略理論

(一)作為國(guó)家策略的試錯(cuò)

所謂國(guó)家試錯(cuò)策略,是指國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中采取先試點(diǎn)探索、后逐步跟進(jìn),逐漸向全國(guó)推廣的策略。試錯(cuò)可以針對(duì)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的一切事項(xiàng),可以在某一區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行。試錯(cuò)是人類社會(huì)生存與發(fā)展的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn),但作為我國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,還是改革開放以來的事情。早在20世紀(jì)50年代,陳云就提出了“摸著石頭過河”的理論①。改革開放伊始,陳云在中央工作會(huì)議上提出:“我們要改革,但是步子要穩(wěn)……隨時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),也就是要‘摸著石頭過河’……”[3]279而鄧小平將這一理論發(fā)展到了極致,提出改革就是“要堅(jiān)決地試,大膽地闖”、“殺出一條血路來”[4]。試錯(cuò)逐漸成為我國(guó)改革開放的主基調(diào),無論是在經(jīng)濟(jì)、政治還是社會(huì)領(lǐng)域,無不體現(xiàn)這一思路。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,在講到我國(guó)改革開放的成功實(shí)踐為全面深化改革提供了重要經(jīng)驗(yàn)時(shí),仍然強(qiáng)調(diào)必須“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合。整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)”。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)也指出:“摸著石頭過河,是富有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律,從實(shí)踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的。推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！睂?shí)際上,當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),國(guó)家試錯(cuò)策略始終是我國(guó)全面深化改革的基本路徑。

與所有改革一樣,我國(guó)的法治建設(shè)與發(fā)展也秉持國(guó)家試錯(cuò)策略。這一策略在鄧小平的思想體系中也有直接表達(dá)。1978年12月,鄧小平在《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出:“現(xiàn)在立法的工作量很大,人力很不夠,因此,法律條文開始可以粗一點(diǎn),逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞,然后經(jīng)過總結(jié)提高,制定全國(guó)通行的法律。修改補(bǔ)充法律,成熟一條就修改補(bǔ)充一條,不要等待‘成套設(shè)備’?？傊?有比沒有好,快搞比慢搞好?！盵5]147這是“摸著石頭過河”在法制建設(shè)中的具體體現(xiàn)。一方面,國(guó)家法制建設(shè)能在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的,就采取先粗后細(xì)、邊立邊改的策略;另一方面,無法在全國(guó)范圍內(nèi)推行的,就先采取地方試點(diǎn),等時(shí)機(jī)成熟后再向全國(guó)推廣。無論國(guó)家層面還是地方層面,先行先試都是國(guó)家試錯(cuò)的基本策略。

隨著改革開放在沿海城市的率先展開,法律制度在這些地方不斷先行先試,不斷突破,不斷改進(jìn),然后在國(guó)家層面逐漸完備和推廣,直至形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和模式。在此過程中,國(guó)家也在不斷調(diào)整地方立法的權(quán)限和范圍,以適應(yīng)地方先行先試和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之需。早在 1979年,《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》就已確定省級(jí)人大及其常委會(huì)“在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下,可以制定和頒布地方法規(guī)”。1982年增加了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議法規(guī)草案的擬定權(quán)。1986年修改地方組織法,確立了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方法規(guī)。隨后,有立法權(quán)的地方及其立法范圍不斷擴(kuò)大,直至2015年《中華人民共和國(guó)立法法》的修改,確立了所有設(shè)區(qū)市及部分未設(shè)區(qū)市的立法權(quán)。自此,全國(guó)具有立法權(quán)的地方由原來的49個(gè)增至288個(gè)。與此相應(yīng)的是,國(guó)家進(jìn)一步進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)以增強(qiáng)地方活力,可以預(yù)見未來的地方法治將會(huì)更加多樣而興盛。

(二)地方法治的動(dòng)力基礎(chǔ)是國(guó)家策略

試錯(cuò)策略作為我國(guó)改革和法治發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn),也是解釋甚至解答地方法治為何興起以及如何建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)對(duì)地方法治的研究狀況看,大體可以歸納為中央與地方、法律制定與法律實(shí)施、領(lǐng)導(dǎo)與合作以及普遍與特殊四個(gè)理論維度[6]40。盡管以上理論維度各不相同,但每一個(gè)維度都內(nèi)含了如何處理中央與地方關(guān)系這一命題。其中,如果以中央為理論起點(diǎn),那么研究重心就是國(guó)家為何重視和推進(jìn)地方法治;如果以地方為理論起點(diǎn),那么研究重心必然是地方為何愿意推進(jìn)地方法治。而中央與地方的關(guān)系,決定了地方法治的制度內(nèi)容及實(shí)踐模式。

國(guó)家推進(jìn)地方法治,其根本目標(biāo)在于建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)法治中國(guó),在方式上采取試錯(cuò)策略。一方面,地方是法治國(guó)家的承載體,沒有地方法治就沒有國(guó)家法治。從我國(guó)地方法治建設(shè)的基本路徑來看,無論是早期各個(gè)地方推進(jìn)“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”,還是當(dāng)前推進(jìn)的“法治某省”、“法治某市”、“法治某縣”,都是在國(guó)家的驅(qū)動(dòng)力下按照國(guó)家戰(zhàn)略向地方層層推進(jìn),直至社會(huì)最基層。另一方面,國(guó)家在建構(gòu)和推進(jìn)法治的過程中采取先行先試和選擇性試驗(yàn)的方式,為國(guó)家整體的法治建設(shè)探索提供了示范性樣本。因此,對(duì)地方來說,要與國(guó)家法治推進(jìn)的路徑保持高度一致,那就是采取試錯(cuò)的機(jī)制。試錯(cuò)不僅是地方法治建設(shè)的基本方式,也是我國(guó)法治建設(shè)乃至國(guó)家建設(shè)的重要“試驗(yàn)田”[7]。

在社會(huì)學(xué)中,試錯(cuò)被視為一種變通理論。變通是一種自下而上的制度創(chuàng)新過程,即在未獲得上級(jí)正式允許或未經(jīng)改變制度的情況下,地方自行改變?cè)贫鹊哪承┎糠?從而推行一套被改變的制度安排。這些制度安排可以通過實(shí)際績(jī)效獲得合法性,最后從準(zhǔn)制度變成正式制度[8]133。就其本質(zhì)而言,試錯(cuò)是國(guó)家推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)基本思路和策略,即國(guó)家在建構(gòu)社會(huì)主義法治的過程中基于中國(guó)社會(huì)的特殊國(guó)情,通過先行先試的方式,在某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)區(qū)域先進(jìn)行試點(diǎn),不斷積累經(jīng)驗(yàn),從而構(gòu)建國(guó)家法治。試錯(cuò)機(jī)制有兩種基本類型,一是由國(guó)家選擇性試點(diǎn),側(cè)重于國(guó)家有目標(biāo)性的先行先試;二是地方的自發(fā)性實(shí)驗(yàn),國(guó)家不予定性,等經(jīng)驗(yàn)成熟再由國(guó)家確定。無論采取哪種試錯(cuò)機(jī)制,其目標(biāo)都非常明顯,那就是探索法治中國(guó)的可行性方案。

地方法治的試錯(cuò)成為國(guó)家法治建設(shè)的基本策略,這意味著國(guó)家對(duì)地方法治發(fā)展既能做到放,也能做到收。至于如何放、如何收,都應(yīng)歸結(jié)于國(guó)家采取何種策略。這就使地方法治試點(diǎn)的部署和頂層設(shè)計(jì)變得非常重要。從國(guó)家策略的角度看,其基本思路較為明顯,通俗而言就是不能把所有的雞蛋都放在同一個(gè)籃子里。不管國(guó)家推行某一特定領(lǐng)域或事權(quán)的實(shí)驗(yàn),還是某個(gè)地方的實(shí)驗(yàn),其目的都在于降低全國(guó)性、全方位推進(jìn)法治的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者將這一機(jī)制比擬為“分散燒鍋爐”[9]8。不僅如此,中央把權(quán)力下放到地方,還可以提高地方的治理效力[10]。

從國(guó)家策略看地方法治,實(shí)質(zhì)上就是站在中央的高度來規(guī)劃和引導(dǎo)地方法治的推進(jìn)和發(fā)展,其理論優(yōu)勢(shì)非常明顯,地方法治本身就是國(guó)家法治的戰(zhàn)略選擇。因此,所謂地方法治會(huì)割裂法治國(guó)家建設(shè)、導(dǎo)致法治中國(guó)“碎片化”的觀點(diǎn)是難以立足的。法治中國(guó)對(duì)地方法治進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),地方法治又為法治中國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)和探索[11]。這是既能控制地方法治,又能不斷推進(jìn)法治中國(guó)進(jìn)程的重要機(jī)制?？赡艽嬖诘娘L(fēng)險(xiǎn)是通過非法治的方式推進(jìn)地方法治建設(shè),即國(guó)家在地方法治試錯(cuò)決策過程中以及地方在自我探索法治過程中,良性違法思維一直支配著各個(gè)層面的法治改革,有可能會(huì)導(dǎo)致地方法治的試錯(cuò)陷入以法治反對(duì)法治的困境。所幸當(dāng)前國(guó)家已經(jīng)對(duì)這一問題有所重視,并開始轉(zhuǎn)向依法推進(jìn)的模式。

二、地方競(jìng)爭(zhēng)理論

(一)地方法治競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象

與國(guó)家試錯(cuò)策略理論相對(duì),地方法治研究領(lǐng)域逐漸興起了地方競(jìng)爭(zhēng)理論。所謂地方競(jìng)爭(zhēng),簡(jiǎn)單而言就是指各個(gè)地方開展法治發(fā)展競(jìng)賽,爭(zhēng)相推進(jìn)法治進(jìn)程的現(xiàn)象,這一現(xiàn)象是地方法治競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。從地方法治理論的發(fā)展進(jìn)程看,地方法治研究源于先行先試,起先并沒有對(duì)地方法治競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象給予多少關(guān)注。而地方法治理論的新發(fā)展則是將注意力轉(zhuǎn)向了地方競(jìng)爭(zhēng),其中,地方法治競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象是最主要的觀測(cè)點(diǎn),其背后的動(dòng)力基礎(chǔ)則是地方競(jìng)爭(zhēng)理論的立足點(diǎn)。

無論是國(guó)家試錯(cuò)策略還是地方競(jìng)爭(zhēng)理論,都是以地方法治現(xiàn)象為起點(diǎn),都要描述并強(qiáng)調(diào)地方法治從“依法治××”到“法治××”這一階段性發(fā)展過程。而地方法治競(jìng)爭(zhēng)理論重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是地方競(jìng)爭(zhēng)這一現(xiàn)象,這確實(shí)是一個(gè)值得學(xué)界重視的現(xiàn)象。自1997年9月中共十五大將“依法治國(guó),是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”正式寫入黨中央文件,到1999年通過《憲法》修正案確定了“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一治國(guó)方略,在此期間及此后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里,各省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等國(guó)家機(jī)構(gòu)都競(jìng)相提出了“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣/區(qū)”、“依法治鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”,一時(shí)間,“依法治××”成為時(shí)髦話語,也形成了很強(qiáng)的話語權(quán),不僅基層單位要有這一提法,甚至與法律無關(guān)的事情也要掛上依法,包括“依法治村”、“依法治?！?、“依法治廠”等,否則似乎就有不依法之嫌。

如果說在地方法治開展的前期,各個(gè)地方競(jìng)相提出“依法治××”是基于國(guó)家層面有確定的提法,甚至有憲法的確認(rèn),那么在當(dāng)前,各個(gè)地方競(jìng)相提出“法治××”,則似乎更具有地方自主性。事實(shí)上,從國(guó)家層面首提“法治中國(guó)”,始于習(xí)近平在2013年初政法工作會(huì)議上的講話。同年11月,十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)“法治中國(guó)”進(jìn)行了進(jìn)一步確認(rèn)和闡釋。然而,在2013年之前,就有16個(gè)省市陸續(xù)提出“法治××”,并制定了相應(yīng)的實(shí)施方案①這16個(gè)省市提出“法治××”的時(shí)間分別是:2004年,江蘇、四川;2005年,寧夏;2006年,浙江、云南、海南;2008年,廣東; 2009年,湖北;2010年,山西;2011年,吉林、湖南、安徽;2012年,天津、西藏、陜西和內(nèi)蒙古。。與之相應(yīng)的是,在這些省域行政管轄范圍內(nèi),各市、區(qū)、縣及下轄的各黨政機(jī)關(guān)也競(jìng)相提出并推進(jìn)“法治某市”、“法治某區(qū)”、“法治某縣”。這種由地方首提的表述而逐漸形成的地方法治現(xiàn)象,幾乎成為地方法治理論尤其是地方競(jìng)爭(zhēng)理論的最佳詮釋。

然而,需要注意的是,盡管在2013年和2014年仍然陸續(xù)有重慶、山東、河南、廣西、江西、福建等省市在醞釀并謀劃“法治某省”戰(zhàn)略,但當(dāng)2014年十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》之后,很多省市及其下轄區(qū)域又開始逐漸轉(zhuǎn)向了“依法治某省/市”。

(二)法治競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力來源于中央對(duì)地方的激勵(lì)體制

如何觀測(cè)和解釋地方法治競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象及其動(dòng)力,是地方競(jìng)爭(zhēng)理論的核心問題。從其觀察點(diǎn)而言,地方競(jìng)爭(zhēng)理論以地方為邏輯起點(diǎn),觀察和研究地方法治建設(shè)的路徑與問題。而對(duì)其動(dòng)力機(jī)制的研究,則預(yù)設(shè)了地方政府是一個(gè)具有自主能力的行為主體,如何建構(gòu)地方法治是地方政府理性選擇的結(jié)果,不同的理性選擇將帶來不一樣的法治實(shí)踐結(jié)果。在地方法治研究初期,有學(xué)者提出了法治先行化理論,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)先行地區(qū)更愿意實(shí)行法治化,也更具有法治的社會(huì)基礎(chǔ)①參見孫笑俠《局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期 “先行法治化”現(xiàn)象解讀》,載《法學(xué)》2009年第12期,第18-23頁;孫笑俠、鐘瑞慶《“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化——以浙江省法治發(fā)展實(shí)踐為例》,載《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期,第80-84頁。。但這一理論很難解釋地方法治建設(shè)在當(dāng)前出現(xiàn)的中部現(xiàn)象、西部現(xiàn)象等內(nèi)陸化取向,更無法解釋地方為什么愿意通過制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件甚至法治發(fā)展規(guī)劃等法治試驗(yàn)方式來進(jìn)行自我束縛以及“自我革命”式的改革[12]55。而地方法治競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)理論則對(duì)此提出了新的解釋。

地方法治競(jìng)爭(zhēng)學(xué)理論認(rèn)為,地方政府及政府中的“代理人”為人們提供優(yōu)質(zhì)的“非市場(chǎng)提供的產(chǎn)品與服務(wù)”和“政府供給產(chǎn)品與服務(wù)”,可以吸引特色資源,推動(dòng)地方發(fā)展,發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)優(yōu)勢(shì)。在激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)面前,各地不得不竭盡全力吸引國(guó)內(nèi)外優(yōu)勢(shì)資源與其他地方相抗衡。而當(dāng)前,地方已從基礎(chǔ)設(shè)施、政策優(yōu)惠等技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)走向法治創(chuàng)新的制度競(jìng)爭(zhēng)階段[12]50。也就是說,地方法治的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力學(xué)理論不僅預(yù)設(shè)了地方政府是法治的主導(dǎo)者和推動(dòng)力,還預(yù)設(shè)了法治的優(yōu)勢(shì)能夠轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展和治理的優(yōu)勢(shì)。因此,地方法治迎合了地方發(fā)展之需,而不是簡(jiǎn)單的由國(guó)家向地方推進(jìn)的過程。而且,并不是有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就會(huì)先行法治,而是通過法治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

從地方發(fā)展的過程來看,地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)[13]40。然而,為何地方政府會(huì)競(jìng)爭(zhēng)式地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),為何又逐漸出現(xiàn)地方法治發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)?除了國(guó)家賦予地方的職責(zé)和義務(wù)之外,還應(yīng)包含更為基礎(chǔ)和潛在的原動(dòng)力。組織行為理論認(rèn)為,任何組織或群體,包括政府,如果沒有足夠的激勵(lì)機(jī)制或懲罰機(jī)制,那么,即便是對(duì)其有利的行為,也不一定會(huì)去做[14]9。換言之,無論地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是推進(jìn)法治,其中必然包含了某種激勵(lì)機(jī)制或懲罰機(jī)制。這些激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制既構(gòu)建了中央與地方的關(guān)系模式,也確立了中央對(duì)地方的控制模式。

在我國(guó),基于中國(guó)獨(dú)特的政治社會(huì)環(huán)境,逐漸形成了上下分治的治理體制。中央政府主要執(zhí)掌治官權(quán),即選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力,至于實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力(簡(jiǎn)稱“治民權(quán)”)則交由地方官員執(zhí)掌,只要地方官員不違背中央政府制定的大政方針,均可以因地制宜地行使治民權(quán),靈活機(jī)動(dòng)地處置管轄區(qū)域內(nèi)的民眾事務(wù)[9]1。從中央與地方的關(guān)系視角來看,“治民權(quán)”也可以稱為行政發(fā)包與行政包干,它確立了中央與地方以及地方政府上下級(jí)之間的“發(fā)包”關(guān)系。而中央對(duì)地方的治官權(quán),則主要是通過對(duì)治民權(quán)的考核來實(shí)現(xiàn)的。然而,不同時(shí)期,由于中央工作的重心不同,考核的指標(biāo)系統(tǒng)也會(huì)出現(xiàn)差異。不同的考核要求將會(huì)引發(fā)地方一輪又一輪的指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng),從而內(nèi)生出一種“錦標(biāo)賽”的獨(dú)特現(xiàn)象[15]54。同樣,同一行政級(jí)別的地方官員,無論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn),也都處于政治晉升博弈或者說是政治晉升錦標(biāo)賽之中[16]34。也就是說,中央對(duì)地方的考核是地方競(jìng)爭(zhēng)的原動(dòng)力,即從為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型為“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”[17]。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的硬考核,還是法治發(fā)展的軟考核,都是地方競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力和原動(dòng)力。當(dāng)然,這種晉升競(jìng)爭(zhēng)也融合了社會(huì)倒逼的法治競(jìng)爭(zhēng),其中內(nèi)含了地方社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求。

也有學(xué)者對(duì)地方法治競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力理論提出質(zhì)疑,認(rèn)為在當(dāng)代中國(guó),至少在省一級(jí)層面,晉升錦標(biāo)賽并不構(gòu)成對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要激勵(lì)。不僅在經(jīng)濟(jì)方面,在法治方面更是如此,法治建設(shè)不僅不會(huì)以地方法治競(jìng)爭(zhēng)的形式表現(xiàn)出來,還會(huì)減弱地方競(jìng)爭(zhēng)[18]1304-1305。這主要是因?yàn)?地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效與本地官員晉升概率之間并不存在統(tǒng)計(jì)意義上的正相關(guān)性[18]1309。確實(shí),基層政府官員晉升往往是前臺(tái)與臺(tái)后多重因素作用的結(jié)果。派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素往往能左右基層干部的晉升[19]。即便存在競(jìng)爭(zhēng)體制,但高度的集權(quán)控制既會(huì)導(dǎo)致競(jìng)賽的產(chǎn)生,又必然導(dǎo)致競(jìng)賽的失敗[15]74。尤其是在形式理性化的法理型統(tǒng)治背景下,地方競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽會(huì)越來越弱化,官員的選拔和晉升將依靠更為技術(shù)化和程序化的標(biāo)準(zhǔn),這也會(huì)使地方官員在晉升方面對(duì)中央的依賴有所減弱[18]1309。

地方法治競(jìng)爭(zhēng)是地方法治建設(shè)的動(dòng)力源泉,它不僅能促進(jìn)地方法治建設(shè),也能保證地方法治與國(guó)家法治的一致性。地方法治競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力理論的質(zhì)疑者盡管認(rèn)為發(fā)展績(jī)效與晉升之間沒有必然聯(lián)系,但并不否認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)的存在。因?yàn)槿绻麊我园l(fā)展績(jī)效來理解地方競(jìng)爭(zhēng)理論,確實(shí)無法解釋復(fù)雜的組織動(dòng)機(jī)。實(shí)際上,地方競(jìng)爭(zhēng)不僅包括諸如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等硬指標(biāo),也包括了文化、環(huán)境、法治等軟指標(biāo),甚至還包括對(duì)中央的忠誠度等因素。因此,法理型統(tǒng)治、法治化建構(gòu)本身是否會(huì)降低、弱化地方競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽是存疑的。尤其是“法治建設(shè)不僅不會(huì)以地方法治競(jìng)爭(zhēng)的形式表現(xiàn)出來,還會(huì)減弱地方競(jìng)爭(zhēng)”,這樣的觀點(diǎn)是有問題的。事實(shí)上,當(dāng)前地方法治競(jìng)爭(zhēng)并不弱于其他領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。地方法治建設(shè)過程中,從建設(shè)規(guī)劃與綱要、建設(shè)內(nèi)容及其考核評(píng)估機(jī)制,都在相互模仿、競(jìng)相推進(jìn)。其中,科層體制中的晉升機(jī)制是通過中央對(duì)地方的各種考核以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方治民權(quán)的控制,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的控制,而地方法治競(jìng)爭(zhēng)僅僅是地方競(jìng)爭(zhēng)的一種方式。

三、地方法治的難題

(一)地方法治理論的不自足

國(guó)家試錯(cuò)策略理論與地方競(jìng)爭(zhēng)理論作為地方法治的基礎(chǔ)理論,重點(diǎn)探討地方法治的基本路徑、動(dòng)力基礎(chǔ)和合法性原理。雖然兩者在理論原點(diǎn)和基本邏輯上有很大差異,但本質(zhì)上并非彼此沖突,而是具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性,是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。而且,我國(guó)的地方法治是在國(guó)家法治整體主義之內(nèi)討論地方自主性的空間和范圍,其本質(zhì)上并不反對(duì)國(guó)家整體主義,而是通過地方法治來完善國(guó)家法治整體主義。所以,地方法治是在國(guó)家整體主義理論的裹挾下成長(zhǎng)的,因而難以成熟。

國(guó)家試錯(cuò)策略理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家視角,主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)層面:第一,發(fā)展地方法治的動(dòng)力在于國(guó)家,而不是地方。地方的定位是法治國(guó)家的承載體,法治必須通過各個(gè)地方的法治化而實(shí)現(xiàn)。因此,國(guó)家必須驅(qū)動(dòng)地方法治的發(fā)展。第二,地方法治是國(guó)家試錯(cuò)的重要方面,也是建構(gòu)國(guó)家法治的重要路徑。推進(jìn)地方法治,一方面能提高治理效率,建立、維護(hù)統(tǒng)治穩(wěn)定與權(quán)威;另一方面是分散國(guó)家法治建構(gòu)過程中的風(fēng)險(xiǎn),降低法治實(shí)踐成本。第三,國(guó)家試錯(cuò)策略不管是通過中央決策性的選擇試驗(yàn),還是中央承認(rèn)地方自主性的實(shí)驗(yàn),在某種程度上都是中央對(duì)地方自主性及其利益的認(rèn)可。試錯(cuò)策略也在某種程度上使地方分享了國(guó)家的權(quán)力,或者說是地方自主性及其利益的回歸,對(duì)國(guó)家法治的整體實(shí)現(xiàn)而言,這無疑是有益的。盡管國(guó)家策略理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家視角,但最后的落腳點(diǎn)是地方的主體性;相反,地方競(jìng)爭(zhēng)理論雖然強(qiáng)調(diào)地方的主體性地位,但最終的落腳點(diǎn)則回歸到了國(guó)家策略。地方法治競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力來自科層體制中的晉升競(jìng)爭(zhēng),是否推進(jìn)地方法治及如何推進(jìn),主要取決于國(guó)家推進(jìn)法治的力量強(qiáng)弱及其在晉升考核中的權(quán)重。因此,當(dāng)前我國(guó)地方法治的競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)上是中央法治戰(zhàn)略的一種倒逼機(jī)制,在推動(dòng)地方法治的同時(shí),也需要引導(dǎo)地方法治與國(guó)家法治保持一致。

無論是國(guó)家試錯(cuò)策略理論,還是地方競(jìng)爭(zhēng)理論,其理論優(yōu)勢(shì)是非常明顯的,在國(guó)家整體主義思維下,都能體現(xiàn)地方的主體性和央地之間的互動(dòng)性。但也存在一個(gè)共同的短板,即地方法治理論是在國(guó)家法治整體主義理論的框架下生長(zhǎng)起來的,其中充滿了國(guó)家法治整體主義的痕跡。盡管地方法治理論在試圖掙脫國(guó)家法治整體主義的桎梏,但卻必須在其中尋求自身的合法性。地方法治理論的兩難使自身陷于邊緣弱勢(shì),理論的不自足是我國(guó)的地方法治理論一直難以成熟的原因所在。

(二)地方法治的“地方性”激勵(lì)不足

在地方法治的建設(shè)中,無論是從國(guó)家試錯(cuò)策略還是地方競(jìng)爭(zhēng)的角度觀察,盡管地方主體性和央地之間的互動(dòng)性已經(jīng)顯現(xiàn),但由于地方法治的動(dòng)力來自中央,地方的法治建設(shè)主要是應(yīng)對(duì)中央,缺乏對(duì)地方治理之需的有效激勵(lì),從而導(dǎo)致了地方法治實(shí)踐中“地方性”的缺場(chǎng)。造成這一現(xiàn)象的最核心的原因就是地方法治建設(shè)路徑與國(guó)家法治同構(gòu),無法有效回應(yīng)法律與社會(huì)的張力[20]135。

所謂地方法治建設(shè)路徑與國(guó)家法治同構(gòu),就是指各個(gè)地方在推進(jìn)和建設(shè)法治的過程中,采取與國(guó)家一致的組織模式、建設(shè)內(nèi)容和評(píng)估方式,使地方法治與國(guó)家法治保持高度一致。中央有關(guān)法治建設(shè)的文件,地方層層下發(fā)。不僅如此,地方還按照中央相關(guān)精神,以黨政為基本組織架構(gòu),頒布各種推進(jìn)法治發(fā)展的決議、綱要或規(guī)劃,而它們基本是國(guó)家決議、綱要或規(guī)劃的復(fù)制版和地方版;地方立法機(jī)關(guān)按照上位法建立與國(guó)家法保持高度一致的地方法;在地方法治考核與評(píng)估方面也表現(xiàn)出與中央的高度一致性。從某種意義上說,各個(gè)地方在法治建設(shè)中的競(jìng)爭(zhēng),其本質(zhì)是與中央保持一致性的競(jìng)爭(zhēng),而非法治本身的競(jìng)爭(zhēng)。但這種一致性又主要表現(xiàn)在地方對(duì)中央的姿態(tài)上以及各種文件或制度文本中。有學(xué)者將這樣一種狀態(tài)稱為制度落實(shí)的“形式績(jī)效”階段[8]154。其目標(biāo)在于取得形式合法性,即獲得上層或中央的認(rèn)可,如此才能以更高的權(quán)威姿態(tài)推進(jìn)和落實(shí)相關(guān)制度。而地方基層社會(huì)對(duì)法治的內(nèi)在需求卻難以在地方法治建設(shè)中顯現(xiàn)。

在強(qiáng)國(guó)家、弱地方的國(guó)家結(jié)構(gòu)中,不管國(guó)家策略理論還是地方競(jìng)爭(zhēng)理論,最強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制都在于中央,地方自主性和央地關(guān)系互動(dòng)性的顯現(xiàn)都在于地方如何應(yīng)對(duì)中央、如何與中央保持一致。但這種一致性可能僅僅是形式意義上的,其本質(zhì)與國(guó)家法治建設(shè)的目標(biāo)和思路是不相符的,難以起到法治社會(huì)化的功能。一方面,地方法治的建設(shè)路徑與國(guó)家法治同構(gòu)會(huì)導(dǎo)致地方法治建設(shè)的復(fù)制現(xiàn)象,這一點(diǎn)從地方立法就可以很明顯地看出,盡管當(dāng)前地方立法非常興盛,立法動(dòng)機(jī)較強(qiáng),但抄襲、重復(fù)國(guó)家立法的現(xiàn)象較為突出。在應(yīng)用中,不管用、不實(shí)用的立法問題較為明顯,僵尸立法和僵尸條款現(xiàn)象也很突出。另一方面,地方法治的建設(shè)路徑與國(guó)家法治同構(gòu)也會(huì)導(dǎo)致國(guó)家法治建構(gòu)過程中的斷裂現(xiàn)象。地方法治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制在于“上迎中央”,而非“下接地方”。其中,“下接地方”中的“地方”不是指地方政府機(jī)構(gòu),而是指地方的基層社會(huì)自身。地方政府并沒有切實(shí)為地方法治服務(wù),法治的社會(huì)化在地方法治建設(shè)過程中被阻斷,使國(guó)家難以真正探索到符合中國(guó)社會(huì)需求的法治。

(三)地方法治的地方保護(hù)問題

地方法治建設(shè)過程中需要注意的另一個(gè)現(xiàn)象,是在應(yīng)對(duì)中央并與中央保持高度一致的同時(shí),各個(gè)地方的法治實(shí)踐與運(yùn)行過程顯現(xiàn)出形態(tài)各異的特點(diǎn)。這是地方法治建設(shè)的偏好結(jié)果,選擇性地推進(jìn)地方法治已成為地方法治實(shí)踐乃至地方治理的常態(tài)。

地方法治的偏好是一個(gè)非常值得研究的問題。地方法治建設(shè)的最大偏好就是應(yīng)對(duì)與迎合中央,但在此過程中,又并非完全與中央保持一致,而是有策略地進(jìn)行選擇,即在形式上與中央保持一致,但在實(shí)際運(yùn)作中卻形成了上有政策、下有對(duì)策的現(xiàn)象。也就是說,在一致性的文本下面,地方法治建設(shè)存在對(duì)自己有利的就推進(jìn)和執(zhí)行、對(duì)自己不利的就消極抵制的現(xiàn)象和問題,尤其是在涉及地方利益和部門利益的時(shí)候。這種選擇性的地方法治實(shí)踐,其結(jié)果往往只能看到法治之“形”,而未能見其“神”。甚至有些地方以國(guó)家的名義、法治的名義,變相攫取地方利益與部門利益,使社會(huì)對(duì)法治和國(guó)家權(quán)威產(chǎn)生懷疑。地方作為一個(gè)利益主體,通過利益選擇機(jī)制,從選擇性學(xué)習(xí)到選擇性闡釋,再到選擇性執(zhí)行,從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化,最終導(dǎo)致了中央政策的逐漸走樣,甚至使人產(chǎn)生“中央是好的,地方是壞的”的錯(cuò)誤印象。

國(guó)家試錯(cuò)與地方競(jìng)爭(zhēng)是地方法治及地方治理的兩個(gè)方面,地方法治在推進(jìn)過程中采取合作又不合作的方式與中央互動(dòng),彰顯了集權(quán)治理模式下中央與地方之間的微妙關(guān)系。中央與地方關(guān)系的法治化程度不足,只能依賴中央的治理智慧。而地方的生存智慧則在某種程度上體現(xiàn)了國(guó)家體制層面的短板。在某種意義上,地方法治的競(jìng)爭(zhēng)是地方規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的策略,也是科層晉升競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。在當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)體制下,地方可能更愿意以迎合中央的方式來獲取地方政治合法性和行為合法性。同時(shí),這種方式也可以使地方官員在科層體制中獲得晉升機(jī)會(huì)。中央與地方的互動(dòng)模式以及地方之間的競(jìng)爭(zhēng)在某種意義上確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略,也在客觀上推進(jìn)了地方法治的發(fā)展。然而,當(dāng)前中央與地方的互動(dòng)結(jié)構(gòu)是中央必須依托地方自上而下地實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體的法治化。地方作為承上啟下的組織結(jié)構(gòu),被定位為國(guó)家法治的中轉(zhuǎn)或落實(shí)機(jī)構(gòu),但在執(zhí)行過程中卻沒有滿足法治化的功能,而是陷入科層體制晉升競(jìng)爭(zhēng)的泥淖之中,從而使地方法治的推進(jìn)并非圍繞社會(huì)福祉,而是地方的自身利益。這也使地方發(fā)展與建設(shè)始終存在地方保護(hù)主義以及重復(fù)建設(shè)等諸多問題[16]42。地方立法的重復(fù)建設(shè)問題和地方保護(hù)主義并不亞于其他領(lǐng)域,這些問題沒有處理好,將會(huì)成為地方法治的短板而始終制約地方法治的發(fā)展進(jìn)程。

四、回歸社會(huì)的地方法治理論

當(dāng)前,地方法治對(duì)法治中國(guó)的意義和價(jià)值已經(jīng)取得了學(xué)界的共識(shí)[21]28,但如何應(yīng)對(duì)地方法治建設(shè)過程中存在的各種問題,如何為地方法治建設(shè)提供理論支撐,目前仍在探索之中。既有的國(guó)家試錯(cuò)策略理論和地方競(jìng)爭(zhēng)理論盡管在某種程度上具有一定的解釋力,也能為推進(jìn)地方法治提供理論支撐,但由于地方在與中央互動(dòng)的過程中采取政治避險(xiǎn)并將晉升激勵(lì)作為驅(qū)動(dòng)力,弱化了地方法治的功能性,也導(dǎo)致當(dāng)前地方法治在建設(shè)過程中出現(xiàn)了許多負(fù)向功能,阻斷了國(guó)家法治向基層社會(huì)下沉和扎根。解決地方法治建設(shè)的難題就是要克服競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力的偏差問題,避免地方選擇性地應(yīng)對(duì)中央。這就需要以中央與地方關(guān)系的法治化為前提,以社會(huì)為目標(biāo)和本位,建立回應(yīng)社會(huì)需求導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制,推進(jìn)地方法治建設(shè)的常態(tài)化。具體而言,包括以下四個(gè)方面:

第一,地方法治建設(shè)的常態(tài)化。從國(guó)家層面而言,中央依然會(huì)以地方試錯(cuò)的方式推進(jìn)法治中國(guó)的進(jìn)程,但地方法治建設(shè)無疑需要從試錯(cuò)性探索逐漸轉(zhuǎn)化為常態(tài)化建設(shè)。法治的試錯(cuò)建設(shè)不僅有“違法”之嫌,更容易引發(fā)地方的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”,而常態(tài)化的地方法治建設(shè)則要求堅(jiān)持法治思維,依法變法[22]。這也是阻斷地方“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”,引導(dǎo)地方法治建設(shè)回歸社會(huì)的重要方式。十八屆三中全會(huì)提出改革需要于法有據(jù),四中全會(huì)提出堅(jiān)持立法先行、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。改革如此,法治的改革與推進(jìn)更應(yīng)如此。常態(tài)化的地方法治建設(shè)的本質(zhì)就是依法推進(jìn)地方法治建設(shè),既包括中央的依法授權(quán)、中央與地方的制度銜接,也包括地方自身推進(jìn)過程中的合法性和制度化。

第二,中央與地方關(guān)系的法治化。當(dāng)前地方法治建設(shè)的動(dòng)力來自中央,也可以說是地方應(yīng)對(duì)中央的一種策略。但也正是地方的策略性行為使國(guó)家法治在向地方逐步推進(jìn)的過程中出現(xiàn)了斷裂和被懸置,以致無法落實(shí)于社會(huì)。地方的策略性行為是中央與地方關(guān)系的表征,表現(xiàn)了中央與地方關(guān)系的不穩(wěn)定性。或許對(duì)中央而言,不確定性的關(guān)系可以給中央帶來更多的主動(dòng)權(quán)和控制力,但這也將造成地方的投機(jī)性行為,從而在實(shí)質(zhì)上降低中央的權(quán)威與控制力。因此,推動(dòng)地方法治建設(shè)回歸社會(huì),需要重視和加快中央與地方關(guān)系的法治化,這將有助于形成穩(wěn)定和常態(tài)化的央地關(guān)系,中央法治化路徑可以通過法治化道路去建構(gòu)、推進(jìn)和實(shí)施,地方的職責(zé)將圍繞著法律職責(zé)而形成。

第三,地方法治建設(shè)內(nèi)容應(yīng)以社會(huì)為本。當(dāng)前,法治對(duì)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)的意義已經(jīng)提升到了最高程度。法治已被視為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關(guān)黨的執(zhí)政興國(guó),事關(guān)人民幸福安康,事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。然而,我國(guó)地方法治建設(shè)內(nèi)容體現(xiàn)出明顯的形式法治特征,各種法治建設(shè)綱要、法治發(fā)展規(guī)劃及評(píng)估考核機(jī)制漂浮于社會(huì)之上,難以通過法治建設(shè)切實(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)所面臨的難題。盡管各地所遇到的社會(huì)問題各不相同,但基層社會(huì)中的民生問題、社會(huì)治理難題及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題等已經(jīng)成為地方乃至國(guó)家的發(fā)展瓶頸,然而地方法治建設(shè)的內(nèi)容卻沒有對(duì)此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。

第四,引導(dǎo)地方法治建設(shè)動(dòng)力機(jī)制的社會(huì)化。當(dāng)前地方法治建設(shè)的核心問題就是動(dòng)力機(jī)制的逆轉(zhuǎn),這與國(guó)家推進(jìn)法治的預(yù)設(shè)思路有很大的差異。國(guó)家是以地方為媒介,通過地方法治建設(shè)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。但因動(dòng)力機(jī)制的逆轉(zhuǎn),地方法治建設(shè)并沒有圍繞法治建設(shè)本身而展開,因?yàn)榈胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的動(dòng)力來自中央,而非社會(huì)自身。地方法治建設(shè)回歸社會(huì),特別需要引導(dǎo)地方法治動(dòng)力機(jī)制的社會(huì)化,即地方法治建設(shè)的動(dòng)力不再是應(yīng)對(duì)中央的權(quán)宜之計(jì),而是建立在社會(huì)需求的導(dǎo)向之上。這是地方法治的立足點(diǎn),也是地方法治的生命力。因此,地方法治建設(shè)應(yīng)建立以社會(huì)為本位的評(píng)價(jià)機(jī)制,而不是以上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核為基礎(chǔ)。這就需要發(fā)展和推進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制,通過民意測(cè)評(píng)與社會(huì)評(píng)估機(jī)制來衡量地方法治發(fā)展績(jī)效。

[1]黃文藝:《認(rèn)真對(duì)待地方法治》,見葛洪義主編:《地方法制評(píng)論》2014年第1卷,北京:法律出版社,2014年。[Huang Wenyi,″Taking the Local Rule of Law Seriously,″in Ge Hongyi(ed.),Local Legal Regime Review(2014):Vol.1,Beijing:Law Press,2014.]

[2]朱景文主編:《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告——數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)體系》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年。[Zhu Jingwen(ed.),″A Report on the Legal Development in China:Database and Indicators,″Beijing:China Renmin University Press,2007.]

[3]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編:《陳云文選》第 3卷,北京:人民出版社,1995年。[Editorial Committee on Party Literature of the Central Committee(ed.),Selected Works of Chen Yun:Vol.3,Beijing:People’s Publishing House,1995.]

[4]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編:《鄧小平文選》第3卷,北京:人民出版社,1994年。[Editorial Committee on Party Literature of the Central Committee(ed.),Selected Works of Deng Xiaoping:Vol.3,Beijing: People’s Publishing House,1994.]

[5]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編:《鄧小平文選》第2卷,北京:人民出版社,1994年。[Editorial Committee on Party Literature of the Central Committee(ed.),Selected Works of Deng Xiaoping:Vol.2,Beijing: People’s Publishing House,1994.]

[6]李旭東:《地方法制研究的理論框架》,《學(xué)術(shù)研究》2011年第 4期,第 40-44頁。[Li Xudong,″A Theoretical Framework for Approaching the Local Legal System,″Academic Researches,No.4(2011), pp.40-44.]

[7]周尚君:《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》,《法商研究》2013年第1期,第3-11頁。[Zhou Shangjun,″The Local Rule of Law Experiments from the Perspective of National Construction,″Studies in Law and Business,No.1(2013),pp.3-11.]

[8]劉玉照、田青:《新制度是如何落實(shí)的——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》,《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期,第133-154頁。[Liu Yuzhao&Tian Qing,″How to Put the New Institutions into Effect:′Tongbian′as a New Mechanism of Changing Institutions,″Sociological Studies,No.4(2009),pp.133-154.]

[9]曹正漢:《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》,《社會(huì)學(xué)研究》2011年第 1期,第 1-8頁。[Cao Zhenghan,″The Vertically Decentralized Authoritarianism and the Mechanisms of Political Stability in China,″Sociology Studies,No.1(2011),pp.1-8.]

[10]周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》,《開放時(shí)代》2011年第10期,第67-85頁。[Zhou Xueguang,″Authority System and Effective Governance:The InstitutionalLogicsof Contemporary China’s National Governance,″Open Times,No.10(2011),pp.67-85.]

[11]韓業(yè)斌:《法治中國(guó)與地方法治互動(dòng)的路徑選擇》,《法學(xué)》2015年第5期,第66-74頁。[Han Yebin,″The Route Choice of Interactions between the Rule of Law in China and the Local Rule of Law,″Law Science, No.5(2015),pp.66-74.]

[12]周尚君:《地方法治試驗(yàn)的動(dòng)力機(jī)制與制度前景》,《中國(guó)法學(xué)》2014年第 2期,第 50-55頁。[Zhou Shangjun,″The Dynamic Mechanisms and Institutional Prospects of Local Rule of Law Experiments,″China Legal Science,No.2(2014),pp.50-55.]

[13]孫秀林、周飛舟:《土地財(cái)政與分稅制:一個(gè)實(shí)證解釋》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第4期,第40-59頁。[Sun Xiulin&Zhou Feizhou,″Land Finance and the Tax-sharing System:An Empirical Explanation,″Social Sciences in China,No.4(2013),pp.40-59.]

[14]周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第 6期,第 1-38頁。[Zhou L’ian,″Administrative Subcontract Institutions,″Chinese Journal of Sociology,No.6(2014),pp.1-38.]

[15]周飛舟:《錦標(biāo)賽體制》,《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期,第54-77頁。[Zhou Feizhou,″Tournament System,″Sociology Studies,No.3(2009),pp.54-77.]

[16]周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作》,《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期,第33-40頁。[Zhou L’ian,″The Incentive and Cooperation of Government Officials in the Political Tournaments,″Economic Research Journal,No.6(2004),pp.33-40.]

[17]陳釗、徐彤:《走向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”:晉升錦標(biāo)賽下的中央和地方治理模式變遷》,《世界經(jīng)濟(jì)》2011年第9期,第3-18頁。[Chen Zhao&Xu Tong,″From Competition to Harmony:The Changing Patterns of Central and Local Governance in the Rank-order Tournaments,″Journal of World Economy,No.9(2011),pp.3-18.]

[18]李晟:《“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”的可能性》,《中外法學(xué)》2014年第 5期,第 1290-1309頁。[Li Sheng,″The Possibility of Competition in the Local Rule of Law,″Peking University Law Journal,No.5(2014),pp. 1290-1309.]

[19]陳潭、劉興云:《錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場(chǎng)政治》,《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第2期,第21-33頁。[Chen Tan&Liu Xingyun,″Tournament System,the Game of Political Promotion and Local Theatre Politics,″Journal of Public Management,No.2(2011),pp.21-33.]

[20]付子堂、張善根:《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第 11期,第 123-143頁。[Fu Zitang&Zhang Shan’gen,″Rule of Law Construction and Assessment at the Local Level,″Social Sciences in China,No.11(2014),pp.123-143.]

[21]張文顯:《變革時(shí)代區(qū)域法治發(fā)展的基本共識(shí)》,見公丕祥主編:《法制現(xiàn)代化研究》(2013年卷),北京:法律出版社,2014年,第27-29頁。[Zhang Wenxian,″The Consensus of Regional Rule of Law in the Social Transformation,″in Gong Pixiang(ed.),A Research on the Modernization of the Legal System(2013), Beijing:Law Press,2014,pp.27-29.]

[22]姜偉、付子堂、周尚君:《全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)系論綱》,《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期,第25-39頁。[Jiang Wei,Fu Zitang&Zhou Shanjun,″The Relation Theory between Comprehensive Deepening Reform and Comprehensively Advancing the Law-based Governance of the Country,″China Legal Science,No.6(2014),pp.25-39.]

The Dynamic Mechanisms of the Local Rule of Law

Fu Zitang Zhang Shan’gen
(School of Administrative Law,Southwest University of Political Science and Law, Chongqing401120,China)

In ContemporaryChina,therearetwotheoreticalapproachestothedynamic mechanisms of local rule of law practices.

One is the theory of national strategy of trial-and-error.It explores the logics of emergence and construction of local rule of law practices from the perspective of the central authorities.The trial-and-error of local level is the basic strategy for the construction of rule of law in China. There are two fundamental types:authorized trial-and-error and confirmed trial-and-error.The dynamic mechanisms of former focus on that local rule of law is directly driven by central authorities,while the latter is indirectly.However,both are selective under the national strategy.

The other is the theory of local competition.It studies the logics of emergence and construction of local rule of law practices.Local competition is the dynamism for the development of the local rule of law.As for the reasons why there are competitions in rule of law,one is that the central government is a special model for local governance,and the other is the inherent need of local governance.In fact,there are no internal conflicts between the national strategy theory and the local competition theory,and they are just two aspects of an organic whole which are deeply embedded in the relationship of central-local governments.

There are three basic difficult problems in the local rule of law practices.The first is the problem of insufficient theories,because it struggles in the cracks of the holism of national rule of law.The second is the short of local characteristics because the aim of establishing local rule of law is just a response to central polices.The third is the problem of local protectionism.Rule of law may become the legitimate tool of local interests.Actually,the fundamental reason for all these problems is the deviation of the dynamic mechanism of local rule of law.National strategy encourages local competitions which shape the national strategy in turn,and the internal dynamism of local rule of law is the local competition under the national strategy.The local rule of law practices under the national strategy may be ways of seeking political protection,but whether it is local competition or national strategy,the construction of the rule of law would be a tool of local improvement and development,bringing the local rule of law practices into paradox: pushing on the local construction of rule of law with ways other than rule of law,and covering up the illegal nature with the deception of rule of law.As a consequence,the local construction of the rule of law would be formalism.

In the future,the local construction of rule of law should be based on rule of law in relationship between central and local levels.China may still take the trial-and-error strategy,but the trial-and-error of local rule of law should be regular under law provisions.Meanwhile,the local competition of the rule of law should be guided to respond to the society and not the central policies,then to be the dynamism and construction logics of local rule of law.

rule of law practice;local rule of law;strategy of trial-and-error;local competition; social demand

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.04.253

2016-04-25 [本刊網(wǎng)址·在線雜志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-06-16 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)]CN33-6000/C

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(14ZDC003);中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)委托課題(CLS(2015)ZDWT10)

1.付子堂(http://orcid.org/0000-0001-9581-3757),男,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心主任,法學(xué)博士,主要從事馬克思主義法學(xué)、法律社會(huì)學(xué)、法治理論與實(shí)踐研究;2.張善根(http://orcid. org/0000-0002-9728-7620),男,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授,重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員,法學(xué)博士,主要從事法律社會(huì)學(xué)和地方法治研究。

① 1951年7月,陳云在《做好工商聯(lián)工作》報(bào)告中指出:“辦法也應(yīng)該穩(wěn)妥,這叫摸著石頭過河。搞急了是要出毛病的。毛毛草草而發(fā)生錯(cuò)誤和穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)而慢一點(diǎn)相比較,我們寧可采取后者。尤其是處理全國(guó)經(jīng)濟(jì)問題,更須注意這點(diǎn)。”參見中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編《陳云文選》第2卷,(北京)人民出版社1995年版,第152頁。