姚嘉威

摘要：“脫北者”是因朝鮮國內(nèi)特殊的政治經(jīng)濟狀況而產(chǎn)生的群體。在大國關(guān)系錯綜復(fù)雜的朝鮮半島，“脫北者”問題被印上了濃重的政治色彩。近年以來“脫北者”問題漸趨國際化，而隱藏于幕后的大國交鋒也開始逐步走向前臺。本文將通過分析中韓兩國間圍繞“脫北者”問題的外交博弈來探求分析中國對此問題的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：脫北者；中韓外交博弈；難民地位：脫北地下傳教組織

中圖分類號：D83

文獻標識碼：A

文章編號：1001-0475（2015）12-0094-03

一、中韓兩國對于“脫北者”問題的態(tài)度

（一）“脫北者”問題的基本概念及由來

“脫北者”（North Korean defectors），又稱“逃北者”，指通過非正常渠道離開朝鮮民主主義人民共和國到達別國的朝鮮國民。由于朝韓雙方在邊境地區(qū)采取了十分嚴格的管控措施，所以朝鮮的“脫北者”經(jīng)常選擇穿越漫長的中朝邊境進入中國。在非法越境到達中國后，他們大部分會滯留在中國然后在韓國脫北地下組織的幫助下到達越南，泰國等東南亞國家或者蒙古的朝鮮難民營，在接受甄別之后由韓國政府接回國內(nèi)。

“脫北者”問題始于上世紀九十年代中期朝鮮的嚴重饑荒（朝鮮稱之為“苦難行軍”）這次饑荒導(dǎo)致朝鮮國內(nèi)約110萬人非正常死亡，經(jīng)濟陷于崩潰，政府停止發(fā)放定額糧食配給，普通朝鮮家庭生存受到極大威脅。于是開始有朝鮮民眾偷越中朝邊境尋求中國朝鮮族親友幫助，并有部分人非法滯留在中國境內(nèi)，同時金正日上臺以來朝鮮勞動黨高層權(quán)力斗爭激烈，政治異見者為逃避勞動黨內(nèi)的宗派清洗，開始大批進入中國。這其中最著名的即為前朝鮮勞動黨中央委員會委員，中央書記黃長燁，其于1997年2月l2日訪問中國時與助手進入韓國駐華大使館尋求庇護，旋即被專機接至首爾。

（二）兩國態(tài)度

1.中國

盡管“脫北者”問題名義上屬于朝韓兩國之間的雙邊事務(wù)，但由于中朝兩國間歷史以來形成的獨特的雙邊關(guān)系和絕大多數(shù)“脫北者”從中國入境韓國并部分滯留于中國領(lǐng)土的現(xiàn)實情況，中國在該問題上的態(tài)度受到國際社會的廣泛關(guān)注。

在對“脫北者”的態(tài)度上，中國政府長期以來一直堅持以遣返政策為主，在現(xiàn)實執(zhí)行過程中會根據(jù)實際情況允許部分“脫北者”前往第三國，但無論采取何種政策中國均堅決反對“脫北者”非法滯留于中國境內(nèi)。中國的態(tài)度一方面源于本國的國家利益，另一方面則源于中朝間簽署的各種文件條約。其中中朝1986年簽署的邊境條約第四條規(guī)定中朝雙方應(yīng)合作阻止非法偷越邊境的行為，并規(guī)定自然災(zāi)害或不可抗力的越境行為除外。第四條第二款規(guī)定了對于非法越境者，雙方應(yīng)移交相關(guān)名單及物品。該條約第五條規(guī)定，假設(shè)犯罪者在另一方領(lǐng)土上被抓獲和審問，那么他應(yīng)當立即被移交給另一方。從字面上看這些條款與“脫北者”并無實質(zhì)聯(lián)系，但是根據(jù)朝鮮刑法規(guī)定，未經(jīng)允許非法離境屬于犯罪。從而“脫北者”應(yīng)屬于朝鮮國內(nèi)法定義中的犯罪人員，所以根據(jù)中朝邊境協(xié)議中國必須遣返這些“脫北者”。

2.韓國

韓國采取積極接納“脫北者”的態(tài)度。絕大多數(shù)“脫北者”非法入境中國后的最終目的地就是韓國。除去朝韓之間的民族血緣聯(lián)系，韓國憲法第3條也為“脫北者”進入韓國領(lǐng)土提供了法律支持。其內(nèi)容為：“大韓民國國家領(lǐng)土包括整個朝鮮半島以及鄰近的島嶼?！边@樣看來“脫北者”屬于韓國國民，為了接納“脫北者”，韓國于1997年出臺了《保護并支持北韓居民法》，并接受美國協(xié)助在蒙古、泰國建立“脫北者”難民營，將其作為“脫北者”進入韓國的中轉(zhuǎn)站。2004年韓國政府又成立了專門幫助“脫北者”適應(yīng)韓國社會生活的漢拿院，開始向“脫北者”提供安家費，規(guī)定單個“脫北人士”能獲得3390萬韓元（約合人民幣20萬元）、有兩個人組成的脫北家庭共能獲得4555萬韓元、三個人組成的脫北家庭共能獲得6466萬韓元。政府分20個月將安家費發(fā)放給“脫北人士”。

二、脫北者問題上中韓兩國的角力與合作

中韓兩國關(guān)于“脫北者”問題有著較大的分歧，但也有著共同的利益。一方面中國出于對中朝關(guān)系及邊境穩(wěn)定的考量對“脫北者”一直采取以遣返為主政策，這與韓國積極接納“脫北者”的立場產(chǎn)生了激烈的沖突，圍繞此問題雙方展開了一系列角力；另一方面中國將“脫北者”問題作為發(fā)展對韓關(guān)系提升國際形象以及向朝鮮施壓的措施，近年逐步減少了遣返人數(shù)，開始同韓國展開一系列合作。

（一）中韓角力

1.韓國鼓動民眾及政黨要員對華示威施壓

2012年韓國總統(tǒng)李明博在青瓦臺稱，“脫北者”并非犯罪分子，中國政府應(yīng)遵循國際標準處理。同時位于首爾鐘路區(qū)孝子洞的中國駐韓大使館前，韓國“脫北者”人權(quán)團體成員和民眾進行示威游行，韓國自由先進黨議員樸宣映宣稱要無限期絕食，韓國執(zhí)政黨前黨首鄭夢準也親臨對她進行“鼓勵”，韓國執(zhí)政黨臨時黨首樸槿惠還寫信給中國政府抗議?！敖^食示威”的樸宣映則向國會提交了《敦促中國停止遣返脫北者的決}義案》，而在該議案上簽字的有韓副議長鄭義和、前國會議長金炯徐、民主統(tǒng)合黨國會議員李洛源、自由先進黨代表沈大平等29名國會議員。

2.韓國將“脫北者”問題提交聯(lián)合國人權(quán)理事會，并拉攏歐美國家向中國施壓

2012年2月27日，韓國外交通商部多邊外交調(diào)停官金奉炫在聯(lián)合國人權(quán)理事會高層會議發(fā)表主旨演講呼吁，“脫北者”為了尋求人類的基本權(quán)力自由與生存逃離朝鮮，但是他們卻遭悲慘逮捕，并面臨強制遣返的威脅，他表示，國際社會通過聯(lián)合國大會朝鮮人權(quán)決議案等敦促各國禁止強制遣返原則，但至今為數(shù)眾多的“脫北者”已被遣返這朝鮮?！啊摫闭邌栴}不是政治問題，而是人道主義問題?！痹陧n國的拉攏下，德國聯(lián)邦議院和歐洲議會也就此問題頻頻向中國施壓，美國眾議院外交委員會下屬的人權(quán)委員會更是與于2012年3月1日舉行緊急聽證會，會后向外界表示：“美國將與與聯(lián)合國人權(quán)理事會、聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員署等相關(guān)國際機構(gòu)，以及東北亞國家一道，為保護朝鮮難民作出共同努力?！?

3.韓國聯(lián)合西方人權(quán)組織組織“脫北者”闖入外國駐華大使館

為了向中國政府施壓，同時利用國際媒體造勢，韓國政府聯(lián)合一些西方人權(quán)組織陸續(xù)組織了多起“脫北者”闖入外國駐華大使館事件?！?002年3月在韓國政府及西方人權(quán)活動分子的策劃下，25名“脫北者”闖入了西班牙駐華大使館尋求庇護?！蓖陙碜猿r的金韓美一家五口在“自由朝鮮運動聯(lián)合會”的幫助下闖入日本駐沈陽領(lǐng)事館，受到領(lǐng)館值班武警阻攔。在韓國及西方人權(quán)組織的大肆鼓噪下這一事件演化為外交事件，多國指責中國政府并向中國施壓。

4.中國拒絕承認“脫北者”為難民

中國外交部多次發(fā)表聲明，認為“脫北者”不是難民，“脫北者”是因為經(jīng)濟原因而非法入境中國，既不是有關(guān)協(xié)議、公約、議定書以及國際難民組織的章程的認定為難民的人，也不是因為畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一個社會團體或具有某種政治見解的原因遭受迫害滯留在中國境內(nèi)。因此，從公約對難民定義的內(nèi)涵來看，這些“脫北者”并不是公約意義的上的難民，而僅僅只是“非法入境者”。中國方面一貫根據(jù)國內(nèi)法、國際法和人道主義原則，謹慎、妥善處理非法入境朝鮮人問題，符合各方利益和國際慣例。

5.中國取締韓國在華脫北傳教地下組織

一直以來為了貫徹韓國的統(tǒng)一政策，韓國基督教社團提出所謂的“傳教統(tǒng)一”，意在與朝鮮相鄰的中國、俄羅斯等國培訓(xùn)“脫北教士”，由他們陸續(xù)滲透進朝鮮，幫助更多的“在北同胞”逃離朝鮮，實現(xiàn)朝鮮“體制崩潰”，從而實現(xiàn)“自主統(tǒng)一”。韓國基督教界自1998年起派遣大批傳教士輾轉(zhuǎn)于中國延吉、長春、濟南、鄭州、重慶、成都、西安等城市之間，搜羅“脫北者”進行秘密培訓(xùn)。這其中最著名的是“崔光事件”。

上世紀90年代初，朝鮮進入“苦難行軍”時代，經(jīng)濟低迷、糧食短缺造成大量“脫北者”進人中國或經(jīng)由中國投奔韓國。趁此機會，韓國基督教總會在漢城（今首爾）召開會議，擬定秘密計劃，試圖通過打造“脫北傳教軍團”，加速“朝鮮內(nèi)部決定性改變”。崔光就是這一計劃的具體實施者。崔光抵達中國后，把基督教總會匯給自己的活動經(jīng)費定期作為生活費發(fā)放給“脫北者”用以吸引其的加入。隨著影響力擴大，崔光開始轉(zhuǎn)戰(zhàn)中國東北各地招募“脫北者”甚至是中國朝鮮族學(xué)員，開辦起教會培訓(xùn)班。培訓(xùn)期間，一直有韓國基督教總聯(lián)合會、小鹿島北成教會等50余個國內(nèi)教會向崔光提供支援，此外還有匿名的在華韓國及美國企業(yè)提供資金支持。韓國總神大學(xué)校長金義煥也曾秘密到過西安，對崔光的工作進行鼓勵。崔光的活動后來被朝方察覺，2001年6月11日，崔光所在的西安培訓(xùn)基地被中國警方查獲，之后他被中國政府驅(qū)逐出境。這次行動中，中國警方搗毀的韓國基督教團體在華地下培訓(xùn)基地不止西安一處，其在華設(shè)立的12個秘密傳教基地中有8個被搗毀。

（二）中韓合作

中國方面由于朝鮮核試驗以及金正恩上臺以來朝鮮公開拒絕改革開放并頻繁挑釁導(dǎo)致半島局勢惡化，中朝關(guān)系近年逐漸趨于惡化，同時面對國際社會的指責，中國在“脫北者”問題上的立場開始軟化。韓國方面自樸槿惠上臺執(zhí)政以來一直積極尋求與中國發(fā)展關(guān)系，于是雙方在“脫北者”問題上開始展開合作。最明顯的例子就是2014年8月12日，中國政府將在中國與老撾邊境抓獲的11名“脫北者”沒有采取遣返政策而是一反常態(tài)的交給了韓國政府。

四、對中國處理“脫北者”問題相關(guān)政策的評估及建議

（一）政策評估

從前文來看中國關(guān)于“脫北者”問題的應(yīng)對措施主要為遣返，其次為允許向韓國等國移交部分“脫北者”。從國際法角度來看，作為《難民公約》、《反酷刑公約》等相關(guān)國際公約的簽署國，中國嚴格根據(jù)《難民公約》中對難民的定義來甄別“脫北者”，向遭到逮捕的非法入境“脫北者”提供人道主義待遇，并無虐待等殘酷行為。這足以證明西方人權(quán)社會對中國的指責是難以成立。但中國在根據(jù)相關(guān)國際法，國內(nèi)法處理“脫北者”問題時仍不夠透明，消息傳達不及時，導(dǎo)致國際社會對中國誤解叢生；從國家利益角度來看，中國的應(yīng)對措施較好地維護了中國的國家利益，一方面沒有破壞中朝長久以來的傳統(tǒng)友誼，遵守了兩國的相關(guān)協(xié)定，同時減少了中韓之間的直接對抗，沒有對中韓關(guān)系大局造成影響。另一方面維護了中國的司法主權(quán)和國家尊嚴，回擊了西方人權(quán)分子所謂的人權(quán)高于國內(nèi)法的言論。但中國對待“脫北者”的相關(guān)政策仍有一些不足之處，“脫北者”被遣返回國后遭受酷刑的消息不時見諸報端，使中國一直遭受著國際社會的強烈指責，同時朝鮮經(jīng)常以抓捕“脫北者”為名派出武裝部隊越境活動，甚至在2005年朝鮮武裝人員以搜尋“脫北者”的名義越境至吉林延邊綁架中國國家安全部駐延邊官員，并與中國邊防部隊交火，打死一名中國士兵。由此看來中國應(yīng)調(diào)整“脫北者”問題的政策。

（二）、相關(guān)建議

1.在“脫北者”難民甄別上采取靈活措施應(yīng)對

在“脫北者”中有一部分是受到迫害的政治異見者，他們完全符合《難民公約》中的難民定義。對于這一類“脫北者”，中國政府可以給予他們難民保護，并允許其自由選擇是否前往第三國。這一做法既未違反中朝間協(xié)定也沒有不符合國際法，并且可以向國際社會展現(xiàn)出中國一直按照國際法、和人道主義原則處理相關(guān)問題。

2.對來華“脫北者”開展人道主義救援

“脫北者”中的大部分人是因食不果腹，生存受到威脅等經(jīng)濟原因才非法越境來到中國的，對于這些朝鮮“脫北者”我們可以開展人道主義救援，防止這些“脫北者”被遣返后再次來到中國并回擊西方人權(quán)分子的指責，提升中國的國際形象。

3.要求朝鮮定期提供被遣返“脫北者”的信息

本文認為外界對中國的指責大多源自中國政府在處理“脫北者”相關(guān)問題上的不透明政策。從種種公開的資料及“脫北者”的自述中可以看到朝鮮方面對被遣返的“脫北者”采取了十分不人道的對待措施，這成為了西方指責中國的焦點所在。因此為了應(yīng)對國際社會，改善觀瞻中國應(yīng)該要求朝鮮定期提供被遣返“脫北者”的各種信息（包括身體狀況，受到的處罰等），同時對被遣返人員給予人道待遇，因為根據(jù)中國國內(nèi)法，一旦被遣返者遭到非人道待遇，必須立即停止遣返，在接到朝鮮方面關(guān)于被遣返“脫北者”的信息后，中國應(yīng)該及時，透明的向國際社會進行公布，以消除外部誤解。

4.加強同聯(lián)合國難民相關(guān)機構(gòu)及“脫北者”問題各方的聯(lián)系與合作

聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員公署（UNHCR）是聯(lián)合國內(nèi)負責難民事務(wù)的專門機構(gòu)。對于難民工作該公署有著豐富經(jīng)驗，曾參與解決了上世紀盧旺達種族屠殺難民救助，南越難民救助等難民救助事件。而且，聯(lián)合國難民署是關(guān)于難民條約制定的權(quán)威機關(guān)，國際上通行的大部分關(guān)于難民的條約均由該公署制定。中國是聯(lián)合國難民署的成員國，與聯(lián)合國難民署保持著良好的合作關(guān)系。因此在“脫北者”的身份識別及遣返方面中國應(yīng)當尋求與其的聯(lián)系合作，并通過聯(lián)合國難民署向國際社會傳達中國的聲音。同時，“脫北者”問題日益國際化，在目前的形勢下雙邊的外交協(xié)商已不足以解決該問題，中國作為利益攸關(guān)方應(yīng)積極參加有關(guān)“脫北者”問題的多邊外交協(xié)商，同各國開展合作，建立信息溝通渠道。

5.敦促朝鮮方面從根源上解決“脫北者”問題

歸根結(jié)底來說，“脫北者”問題源于朝鮮特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境，政治上的高壓，經(jīng)濟上的蕭條使得朝鮮民眾不惜冒著觸犯法律的風險非法越境至中國。作為與朝鮮有著特殊關(guān)系的鄰國，中國顯然對其有著其他國家所沒有的獨特影響，因此在“脫北者”問題上中國應(yīng)該敦促朝鮮從根源上解決“脫北者”問題，開展國內(nèi)改革，改善民生，鏟除“脫北者”產(chǎn)生的土壤，并且繼續(xù)同國際社會一道向朝鮮提供援助，防止朝鮮出現(xiàn)大規(guī)模動亂。