白佳玉 程 靜

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

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論海洋生態(tài)安全屏障建設：理論起源與制度創(chuàng)新*

白佳玉 程 靜

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

隨著海洋生態(tài)問題的的凸顯，海洋生態(tài)治理也引起了各界的廣泛關注。近十年以來，海洋生態(tài)安全已經(jīng)逐漸從海洋環(huán)境保護向海洋生態(tài)安全屏障制度構建轉變，起源于極限增長思維和可持續(xù)發(fā)展理念的海洋排污總量控制制度和海洋生態(tài)紅線制度也成為現(xiàn)今構建海洋生態(tài)安全屏障的重要制度創(chuàng)新。我國已在這兩項制度實踐中作出初步探索，但要使得兩項制度落到實處，有必要從海洋生態(tài)安全法律體系、海洋生態(tài)安全管理體制完善兩個層面展開，并積極完善相關配套制度，以期促進海洋生態(tài)文明建設。

海洋生態(tài)安全屏障；增長極限論；可持續(xù)發(fā)展理念；總量控制制度；生態(tài)紅線制度制

海洋生態(tài)安全問題源于人類不合理開發(fā)利用海洋環(huán)境和資源行為的無節(jié)制以及不可持續(xù)。人類不加限制地開發(fā)導致了海洋生態(tài)系統(tǒng)的急劇惡化，海洋生態(tài)安全屏障制度的構建迫在眉睫。近年來，人們已開始重新定位海洋生態(tài)安全與人類生存發(fā)展之間的關系，在遵循生態(tài)學原理和社會發(fā)展基本規(guī)律的指導下重新構筑海洋生態(tài)安全屏障制度，追求海洋生態(tài)安全與人類發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

一、生態(tài)安全屏障的理論起源

“生態(tài)屏障”一詞最初系我國環(huán)境保護工作實踐的產(chǎn)物，至今在學界尚未發(fā)展出嚴謹?shù)目茖W定義。適用文意解釋，生態(tài)屏障即“某些具有特殊防護功能的生態(tài)系統(tǒng)；環(huán)境領域，即指某一區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，能夠滿足或符合人類生存和發(fā)展的生態(tài)要求，能夠為人類的生存發(fā)展提供保護性作用”。[1]海洋生態(tài)安全屏障同樣包含了一定的相對位置關系，對于陸地來說不僅具有滿足人類生存和發(fā)展所需要的生態(tài)功能而且能夠對陸地起到屏障功能。同時，海洋生態(tài)安全屏障作用也主要體現(xiàn)在其生態(tài)系統(tǒng)的構造和功能能夠滿足人類的需求，包含了不同尺度和功能的要求，也囊括了生態(tài)系統(tǒng)對內外兩個層次的需求。建設生態(tài)安全屏障是出于生態(tài)環(huán)境整體性保護的要求，[2]海洋生態(tài)安全的屏障作用不僅體現(xiàn)在提供涵養(yǎng)水源、凈化污染、調節(jié)氣候等服務，也在防止生態(tài)災害和改善生態(tài)系統(tǒng)整體質量上發(fā)揮著重要作用，起到了保護近海陸地地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的作用。[3]生態(tài)安全比傳統(tǒng)環(huán)境安全的內涵更為豐富，涵蓋了生態(tài)學、環(huán)境學、發(fā)展學等多方面的內容，亦是20世紀70年代以來極限思維和可持續(xù)發(fā)展理念在海洋生態(tài)問題上的新發(fā)展。

(一)生態(tài)安全與環(huán)境安全

“生態(tài)”一詞從“Ecology”(生態(tài)學)而來，指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)?，F(xiàn)代生態(tài)學在解釋生態(tài)系統(tǒng)時將其定義為：“地球上所有的生物與環(huán)境共同構成了生態(tài)系統(tǒng)，在生態(tài)系統(tǒng)中，各種生物之間以及生物與非生物的環(huán)境因素之間相互作用，不斷進行著物質交換和能量流動?！盵4](P32)這也決定了人類與生態(tài)的正確關系定位：人類既不能站在生物圈外，也不能站在生物圈之上對自然橫加干涉?！叭祟愔荒茉谏锶χ兄\求與自然的和諧發(fā)展——即建立起能夠互相適應、持續(xù)發(fā)展的互動關系，即最佳生態(tài)關系。”[5]這也是“生態(tài)”與“環(huán)境”的不同。環(huán)境強調客體對主體的效應，主要從環(huán)境污染造成的問題入手；而生態(tài)則闡述客體與主體的關系，側重維護整體自然環(huán)境的安全和人類生存發(fā)展的權益?！鞍踩北磉_的是一種免于危險或威脅的狀態(tài)，只有提及到風險達到了對主體形成威脅的程度時才會被稱為“安全問題”。因此，人類最初思考“環(huán)境”與“安全”問題，考慮的是“環(huán)境安全”，“即與人類生存、生產(chǎn)活動相關的生態(tài)環(huán)境及自然資源基礎(特別是可更新資源)處于良好的狀況或不遭受不可恢復的破壞。”[6]在環(huán)境問題日益加劇和擴大之后，更多的人開始關注環(huán)境安全問題，最早明確將環(huán)境安全視為國家利益組成部分的是美國1991年的《國家安全戰(zhàn)略報告》。*克林頓政府對于環(huán)境安全做了較為詳細的說明：“當今沒有收到污染的空氣、可耕地、魚類和其他事物資源以及曾經(jīng)被認為‘免費’商品的水資源越來越少，競相爭奪這些資源對于世界的地區(qū)性穩(wěn)定已構成了實實在在的威脅。對于環(huán)境的威脅各式各樣：從人為的災難或自然災害，到由于工業(yè)污染、砍伐森林、物種滅絕、臭層破壞以及最終導致氣候變化等對生態(tài)系統(tǒng)造成大規(guī)模的破壞，其程度嚴重到足以危及國際局勢的穩(wěn)定。”這一定義雖然提出了環(huán)境問題的存在及環(huán)境持續(xù)惡化的嚴重后果，但是其目的始終是出于國家安全利益視角的考慮，最終僅指出環(huán)境威脅對于政治性安全的影響作用，尚未在人與生態(tài)的關系上形成更為深刻的認識。

如果環(huán)境的破壞僅僅使人類生活感受到不便，那么生態(tài)安全問題便是基本生存都受到威脅的狀態(tài)。當生態(tài)問題直接威脅到人類的生存和安全之后，人類為了保護整體的生態(tài)環(huán)境安全提出了“生態(tài)安全”的概念。生態(tài)安全同時涉及自然科學和社會科學的。廣義理解的經(jīng)典表述是美國國際應用系統(tǒng)分析研究所(IASA，1989)提出的定義：“生態(tài)安全是指人的生活、健康、安樂、基本權利、生活保障來源、必要資源、社會次序和人類適應環(huán)境變化的能力等方面不受威脅的狀態(tài)，包括自然生態(tài)安全、經(jīng)濟生態(tài)安全和社會生態(tài)安全，組成一個復合人工生態(tài)安全系統(tǒng)。”[7]狹義的生態(tài)安全則是從生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮的，即狹義的自然生態(tài)系統(tǒng)的安全。社會學更強調生態(tài)系統(tǒng)對人類主體的意義，有將其定義為“生態(tài)安全是指維護生物與人的生存和發(fā)展處于不受威脅的狀態(tài)，包括結構安全和功能安全，指自然生態(tài)環(huán)境能滿足人類和群落的持續(xù)生存與發(fā)展需求而不損害自然生態(tài)環(huán)境的潛力的狀態(tài)?！盵8]而法學話語體系下的生態(tài)安全界定則是注重從權利義務層面進行闡述。例如環(huán)境法學上的海洋生態(tài)安全，被認為是通過法律來限制和約束人類開發(fā)利用海洋的活動，通過合理分配不同社會主體之間的權利義務來均衡人類社會與海洋環(huán)境之間的利益，進而實現(xiàn)海洋生態(tài)安全，使人類自身的生存安全也得到有效保障。一方面，海洋生態(tài)安全是從法律層面承認與保護海洋生態(tài)權益，另一方面，通過法律對人類活動的規(guī)制來實現(xiàn)海洋生態(tài)安全。與此同時，法律不僅僅是制度層面的構建，也應受海洋生態(tài)文明建設指引，法律制度設計須體現(xiàn)海洋生態(tài)安全的理念，這種理念的本質也是追求人與海洋的可持續(xù)發(fā)展。法律不僅僅是一種分配與平衡利益的工具，也為海洋生態(tài)文明的建設提供了法律支持。

基于上述概念剖析，生態(tài)安全的基本涵義體現(xiàn)在以下兩方面：一是基于生態(tài)系統(tǒng)本身的特性來說的安全，即其內部構造是否失衡——涵蓋生物、環(huán)境及整體海洋生態(tài)系統(tǒng)運行的安全狀態(tài)；二是人類需求意義上的生態(tài)系統(tǒng)是否安全，即生態(tài)系統(tǒng)能否滿足人類生存發(fā)展的需求。而人類作為生態(tài)系統(tǒng)的主體，不僅是提供生態(tài)系統(tǒng)服務的對象，更是實現(xiàn)海洋生態(tài)文明的責任主體。生態(tài)系統(tǒng)本身是能夠通過反饋機制實現(xiàn)自我調控以維持相對的穩(wěn)態(tài)(homeostasis)，海洋生態(tài)安全狀態(tài)的實現(xiàn)也就是外來干擾不超過海洋生態(tài)系統(tǒng)自我調控能力的極限。這種極限思維的思考模式不僅是生態(tài)系統(tǒng)本身客觀性質的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)人與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。這一極限思維早在上世紀70年代就有學者提出并運用，梅爾斯等人提出的“增長極限論”也是海洋生態(tài)系統(tǒng)安全維護的理論原點之一。而海洋生態(tài)系統(tǒng)與人類發(fā)展的關系不僅是人類保護海洋生態(tài)環(huán)境的根本起點，也是可持續(xù)發(fā)展觀念在海洋生態(tài)安全保護領域的新拓展。

(二)增長極限論與可持續(xù)發(fā)展理論

海洋生態(tài)安全的一個明顯標志就即人類活動未破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)自我調控體系的極限，也就出現(xiàn)了以極限思維實現(xiàn)生態(tài)安全的理論。1972年，羅馬俱樂部的研究報告《增長的極限》一書中提出了“增長極限論”，梅爾斯等人指出地球資源和生態(tài)環(huán)境承載力都是有限的，如果不加節(jié)制的使用，終將有一天達到增長的極限而使世界經(jīng)濟失去支持而崩潰。尤其是人類的活動一定會很快達到污染最大限度。這樣的生態(tài)環(huán)境極限的預測促使人們一方面努力探索“生態(tài)極限”的具體界定，另一方面也積極進行生態(tài)環(huán)境維護和修復，試圖將人類活動控制在生態(tài)承載力之內。增長極限論引發(fā)了我們關于增長與發(fā)展、當下與未來的思考，給予我們有益的啟示，也成為了當今生態(tài)安全屏障制度構建的一大理論基礎，其中的“極限控制”、“全球均衡”等理論也成為海洋生態(tài)安全屏障具體制度構建的靈感來源。在構建海洋生態(tài)安全屏障制度時，設置資源開發(fā)利用和污染排放的極限標準作為人類活動的外部底線是當今海洋生態(tài)安全保護的新理念。

“增長極限論”的提出不僅使人們更加重視日益嚴重的生態(tài)問題，也促使人們開始思考生態(tài)與人類發(fā)展的關系。增長極限論不僅提出了思考人類發(fā)展模式的新方式，也是人類發(fā)展觀念轉向“可持續(xù)發(fā)展”的重要里程碑。1985年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《關于可持續(xù)發(fā)展的聲明》，將人類的發(fā)展定義為“滿足當前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發(fā)展”。這也標志著人類對生態(tài)安全與人類發(fā)展相互關系的認知的轉變，實現(xiàn)了從單純地保護環(huán)境、解決環(huán)境污染上升到了維護人與生態(tài)共生的可持續(xù)發(fā)展的階段。

生態(tài)的惡化不僅僅是對當代人的生存和發(fā)展產(chǎn)生嚴重威脅，還將對人類子孫后代的安全構成威脅，生態(tài)安全問題是關系到人類社會持續(xù)生存和發(fā)展的大問題。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從廣泛認可的概念來說，就是實現(xiàn)“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”。從這個意義而言，可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎就是生態(tài)安全。海洋生態(tài)安全是可持續(xù)發(fā)展理念在海洋生態(tài)保護方面的新發(fā)展，要求人們更多地關注海洋生態(tài)系統(tǒng)將來的風險，要求人們在對海洋環(huán)境產(chǎn)生負效應之前就制定政策并采取行動，以保證生態(tài)環(huán)境的服務功能和對人類的支持作用?？沙掷m(xù)發(fā)展的“外部響應”是處理好“人與自然”之間的關系。人的生產(chǎn)與生活，都離不開自然界的物質基礎，離不開物質資源和生態(tài)服務的供給，如果沒有人與自然的協(xié)同進化，就不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[9]可持續(xù)發(fā)展的“內部響應”是處理好生態(tài)系統(tǒng)內部的關系。即通過對生態(tài)系統(tǒng)自身的維護和對人類外部活動的限制調解生態(tài)系統(tǒng)內部平衡。國家《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》中也明確定義生態(tài)安全是指“國家或區(qū)域尺度上，生態(tài)系統(tǒng)結構合理、功能完善、格局穩(wěn)定，并能夠為人類生存和經(jīng)濟社會法治持續(xù)提供生態(tài)服務的的狀態(tài)，是國家安全的重要組成部分?！盵10]實現(xiàn)海洋生態(tài)安全的可持續(xù)發(fā)展，也是要從海洋生態(tài)系統(tǒng)內部穩(wěn)定和控制人類外在活動兩個方面著手，雙管齊下，積極構建海洋生態(tài)安全屏障制度。

二、海洋生態(tài)安全屏障的制度內涵

海洋生態(tài)安全是一種狀態(tài)而非一種活動，海洋生態(tài)安全屏障制度既要維護海洋生態(tài)系統(tǒng)的良好運行，又要確保海洋生態(tài)服務功能的作用得到有效發(fā)揮，其具體構建蘊含了海洋生態(tài)系統(tǒng)內部平衡和人類主觀能動性積極發(fā)揮的雙重需求。

(一)海洋生態(tài)安全屏障的內部響應——海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡

海洋生態(tài)安全屏障作用的基礎是海洋生態(tài)環(huán)境的安全，即海洋生態(tài)系統(tǒng)自身的安全，這是海洋生態(tài)安全屏障制度的內部響應。

海洋生態(tài)系統(tǒng)是“海洋生物種群與非生物環(huán)境相互依托、相互作用的龐大動力學系統(tǒng)，包含著生物過程、生物地球化學過程、地質過程、物理過程等的疊加過程及其非線性相互作用，具有高度的復雜性。”[11]物質的高度流動性和多變性是海洋與陸地的區(qū)別。從微生物光合作用為基礎向上傳遞而形成的復雜又嚴密的海洋生態(tài)網(wǎng)也與陸地上主要依靠植物光合作用支撐的生態(tài)系統(tǒng)完全不同。但是與陸上生態(tài)系統(tǒng)類似，海洋同樣通過自身反饋機制(feedback mechanism)實現(xiàn)自我調控以維持相對的穩(wěn)態(tài)(homeostasis)，海洋生態(tài)系統(tǒng)的內部平衡即不超過海洋生態(tài)自我調控形成的穩(wěn)態(tài)的平衡。

生態(tài)系統(tǒng)能夠通過正負反饋維持自身的穩(wěn)態(tài)，*正反饋(positive feedback)即指系統(tǒng)中的部分輸出通過一定的路線變成輸入，起到促進和加強的作用，例如生物越長越大和和種群數(shù)量的不斷上升。負反饋(negative feedback)是指輸出反過來削弱和減低輸入的作用，例如生物通過行為機制來控制種群密度等。但是其自我調控的能力存在極限，當外界壓力超過限度時，生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)能力就會隨之降低，甚至失去作用，此時生態(tài)平衡遭到破壞，生態(tài)系統(tǒng)趨向退化甚至可能導致整個系統(tǒng)的崩潰，這個限度就是所謂的“生態(tài)閾值”。因此，實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的內部穩(wěn)定就是對生態(tài)系統(tǒng)的干擾與壓力不能超過“生態(tài)閾值”也就是海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載力。

海洋生態(tài)承載力包含了海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)、環(huán)境供給能力和人類活動對環(huán)境的壓力兩個部分，學界常以資源可持續(xù)供給能力、生態(tài)環(huán)境納污能力、人類支持作用和生態(tài)彈性力四個方面來界定。[12]但是，以資源的可持續(xù)供給為例，基于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定角度的資源承載力是適度開發(fā)下的承載力，對資源的供應既有量的要求也有質的要求。海洋納污能力也是如此。必須指出的是，海洋生態(tài)系統(tǒng)的內部穩(wěn)定顯然不是生態(tài)閾值所體現(xiàn)的極限思維在生態(tài)保護領域的應用，而是海洋環(huán)境承載力基礎上的系統(tǒng)穩(wěn)定。海洋環(huán)境承載力取決于海洋生態(tài)系統(tǒng)自身的結構和功能，也是我們進行海洋生態(tài)安全保護的一項框架性約束標準。

海洋生態(tài)安全“閾值”的存在，是設計制定相關法律制度的依據(jù)。即以海洋生態(tài)安全閾值為依據(jù)，將人類活動的程度規(guī)范在海洋環(huán)境承載力限度之內，這就要求在法律制度設計中要遵循生態(tài)承載力極限規(guī)律，嚴格設立法律禁止條款，保障海洋生態(tài)安全良性循環(huán)。人們在實踐中實行的例如捕撈控制制度、排污總量許可制度等都是以此為根據(jù)的。海洋生態(tài)系統(tǒng)為人類活動設置的極限邊界，也是人類實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定平衡的外部底線。

(二)海洋生態(tài)安全屏障制度的外部響應——海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展需求

海洋生態(tài)安全屏障制度構建的價值取向是對人類生存與發(fā)展活動的支持，即海洋生態(tài)安全保護的主觀目的是實現(xiàn)海洋生態(tài)與人類的可持續(xù)發(fā)展，這是海洋生態(tài)安全屏障制度的外部響應。

海洋生態(tài)環(huán)境承載力的客觀存在是海洋生態(tài)系統(tǒng)自身條件的限制，然而海洋生態(tài)安全屏障構建也必須考慮生態(tài)系統(tǒng)的主體即人類活動的影響因素。人類活動對海洋生態(tài)的影響主要體現(xiàn)為對環(huán)境造成的壓力和對人類維護環(huán)境的行動兩個方面。壓力因素與人口、經(jīng)濟發(fā)展有密切聯(lián)系，主要表現(xiàn)為人類對海洋資源的開發(fā)利用程度和對海洋環(huán)境的污染物排放活動等。此外，人們的海洋意識、生活方式和國家意志等因素也會對海洋生態(tài)安全產(chǎn)生影響。這些外在因素的影響程度均通過人類主觀能動性的發(fā)揮可以得到限制或者改進的，人類的活動與海洋生態(tài)安全的構建息息相關，人也是海洋生態(tài)安全屏障制度構建的主體。調整人類活動的方式可以大大提高海洋生態(tài)承載力。比如減少對海洋生態(tài)壓力較大的工業(yè)生產(chǎn)，限制污染物排放，優(yōu)化資源配置和利益分配等等，這些都可以通過法律、政策等調控制度得以實現(xiàn)。另一方面，人類對海洋生態(tài)的調控作用也體現(xiàn)在科技進步對海洋生態(tài)安全的影響。通過科技進步不斷發(fā)現(xiàn)新能源、提高廢棄物回收利用率、提高海洋生態(tài)管理水平等都逐漸成為一些國家和地區(qū)經(jīng)濟與生態(tài)保護的主導方向。

海洋生態(tài)安全屏障作用是通過生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的服務得以體現(xiàn)的，生態(tài)安全未受破壞的一大體現(xiàn)就是生態(tài)系統(tǒng)的服務功能處于正常水平。當生態(tài)系統(tǒng)服務功能出現(xiàn)異常時，通常表明其已經(jīng)遭到了破壞。海洋生態(tài)服務功能依照其性質和作用可以大致分為四類：供給服務、調節(jié)服務、文化服務、支持服務。這些生態(tài)服務功能都與人類生存和發(fā)展的利益密切相關，我們進行海洋生態(tài)安全管理的目的也主要是圍繞海洋生態(tài)服務功能從兩方面切入：一是維持和提高海洋生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能，二是對受到損害的生態(tài)服務功能進行人工修復。生態(tài)環(huán)境提供的服務能夠滿足人類活動的需要是我們進行海洋生態(tài)安全保護的最終價值追求，只有這樣才能實現(xiàn)人與海洋的最終和諧與可持續(xù)發(fā)展。

三、海洋生態(tài)安全屏障制度之經(jīng)緯

海洋生態(tài)安全屏障的概念強調了一種耦合了人與生態(tài)關系的復合生態(tài)系統(tǒng)，一方面，它強調從海洋生態(tài)安全自身角度出發(fā)，以海洋生態(tài)承載力為底線來限制人類活動；另一方面，它也十分注重海洋生態(tài)服務功能的維護以實現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展。這就意味著，在構建海洋生態(tài)安全屏障的過程中，海洋生態(tài)承載力和海洋生態(tài)服務功能構成了制度建設之“經(jīng)度”和“緯度”，海洋生態(tài)安全必須將人類活動限制在海洋生態(tài)承載力之內，同時必須以海洋生態(tài)服務功能的維持作為行為的標準與目標。在實踐中，海域排污總量控制制度和海洋生態(tài)紅線制度成為踐行這兩項準則的新舉措。我國目前的立法體系中對這兩項制度的規(guī)制還存在諸多問題，未來可以探索推進以《海洋環(huán)境保護法》為核心的完善相關立法的進程。

(一)海洋生態(tài)安全屏障的“經(jīng)度”構建——總量控制制度

海洋生態(tài)承載力在海洋治理中最顯著的制度體現(xiàn)即總量控制制度。海洋具有一定的自凈能力，但是海洋的環(huán)境容量是一種有限的可更新的環(huán)境資源，如果海域排污量超過了環(huán)境容量，將導致環(huán)境污染，不僅使海洋生態(tài)服務功能將受損，近海地區(qū)其他區(qū)域也可能會受到影響。外來入海污染物是造成海洋生態(tài)破壞的主要原因，歸納各類入海污染源，包括陸源污染源、大氣沉降污染源、海水養(yǎng)殖污染源、石油平臺污染源等，其中陸源污染源占到入海污染物總量的85%以上。[13]因此，嚴格控制入海污染物總量、種類，構建完善的總量控制制度以保障海洋生態(tài)安全屏障迫在眉睫。

目前在海洋生態(tài)保護領域，總量控制的應用主要集中在污染物總量控制。我國已建立了一套基本的入海污染物總量控制流程：“確定海域環(huán)境質量控制目標→調查入海污染源，并計算海域環(huán)境容量→污染物允許排放總量優(yōu)化分配到各污染源→確定排放總量的削減與總量控制方案→總量控制的反饋?！盵14]此外，以總量控制制度為基礎的排污權交易制度也在逐步推廣，也就是在排污總量定額的前提下，允許排污主體在市場中交易排污限額，從而以市場調節(jié)實現(xiàn)入海污染物排放成本最小化，從而實現(xiàn)海洋環(huán)境容量資源實現(xiàn)高效率配置。

實然層面，我國海域排污總量控制制度的實施存在諸多問題有待完善：首先，法律法規(guī)缺失或者不完善。我國目前只是在《海洋環(huán)境保護法》中原則性地規(guī)定了總量控制制度，缺乏具體措施、程序等規(guī)定，可操作性不強；《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》針對性強，未出現(xiàn)針對重點海域的總量控制制度的立法，也存在立法效率較低的問題。其次，配套制度有所缺失。總量控制制度不僅涉及到污染物排放控制，從排污總量控制制度的流程來說，海域排污總量分配制度、排污許可證制度、海洋排污交易制度、排污檢查監(jiān)督制度、海洋生態(tài)補償制度等都是急需建立或完善的配套措施，目前這些具體配套制度的規(guī)制較為混亂，同時也導致了相關體制機制效率低下。再次，主體責任制度不完善。一方面，違反總量控制排污的企業(yè)或個人等主體的責任追究有待細化，目前的罰款、限期治理等過于粗放，治標不治本；另一方面，對于負有監(jiān)管責任的部門和管理人員不夠明確，也出現(xiàn)了地方政府官員片面追求經(jīng)濟增長而漠視海洋環(huán)境污染的現(xiàn)象。

(二)海洋生態(tài)安全屏障的“緯度”構建——生態(tài)紅線制度

“紅線”原意為國家劃定各種用途土地的限制邊界，環(huán)境保護領域引入這一概念之后，在實踐中發(fā)展出了對各種資源和保護區(qū)域的概念，例如耕地紅線、水資源紅線等，此種語境下“紅線”不僅代表著空間的約束性也帶有了數(shù)量標準限制的含義，即其概念逐漸“從空間約束向數(shù)量約束擴展”。[15]“生態(tài)紅線”概念首次出現(xiàn)在2011年《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中，提出了“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”的設想；此后，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門論述了“劃定生態(tài)保護紅線”。2015年5月，環(huán)保部正式發(fā)布《生態(tài)紅線劃定技術指南》(下稱《指南》)，為全面實施全國生態(tài)保護紅線劃定、保障國家和區(qū)域生態(tài)安全作出指導。紅線制度已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設的重要內容。

海洋生態(tài)安全作為國家安全的重要組成部分，海洋生態(tài)保護的重要性不言而喻，海洋生態(tài)紅線也成為我國海洋生態(tài)安全屏障制度建設的新舉措。與陸地上的耕地不同，海洋由于其特殊的地理特性，無法適用傳統(tǒng)的土地流轉的方式來進行不同區(qū)域的空間置換從而實現(xiàn)不同區(qū)域的休養(yǎng)生息，海洋生態(tài)系統(tǒng)的紅線制度是需要綜合考量生態(tài)系統(tǒng)服務、生物多樣性以及資源開發(fā)利用等種種因素的，也不是與耕地紅線一樣單純設定一個全國性耕地保有面積紅線就能實現(xiàn)的制度。[16]《指南》中指出：“生態(tài)紅線是為了保護重要生態(tài)功能區(qū)，以及陸地和海洋的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，是在主體功能區(qū)劃的基礎上，經(jīng)政府批準公布的生態(tài)保護范圍界限，紅線范圍內的區(qū)域將被嚴格限制開發(fā)，嚴格執(zhí)行生態(tài)修養(yǎng)生息政策。”可見我國在海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化之后，對新型生態(tài)文明建設的需求。一方面，我國社會還在經(jīng)歷大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，另一方面，一些重要的、生態(tài)脆弱的生態(tài)區(qū)域極易受到社會發(fā)展的沖擊，因此，我們必須立即對這些特殊區(qū)域采取嚴格的保護和生態(tài)修復措施，保證這些地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)服務功能不會受到不可逆轉的損害，從而為非生態(tài)紅線區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展提供支持和重要的生態(tài)安全屏障。

雖然已經(jīng)有確定的政策指引和規(guī)章導向，但是“生態(tài)紅線”制度實際落實仍然存在諸多問題?！吨改稀穼t線劃定的原則、流程、范圍等問題進行了詳細的界定，這為建立系統(tǒng)、完備的生態(tài)紅線制度提供了基礎。但是，紅線的劃定只是手段，嚴守紅線才是最終的目的。紅線劃定主要涉及技術問題，而要使生態(tài)紅線真正實施并發(fā)揮作用則是一個上層制度設計的問題。目前國家還僅僅是以行政手段推動生態(tài)紅線的進展，而從真正的政策執(zhí)行的角度來說，海洋生態(tài)紅線尚未達到實際操作層面的執(zhí)行性：(1)《指南》僅僅針對的是生態(tài)功能紅線劃定問題，對其他領域沒有涉及(如紅線的監(jiān)測、維護、職能分配、責任追究制度等)；(2)生態(tài)紅線劃定還是建立在之前已經(jīng)頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》基礎上，而該規(guī)劃只對全國主要的功能區(qū)進行了宏觀劃分，對需要依據(jù)生態(tài)敏感度進行精細劃分的紅線制度幾乎沒有借鑒意義；(3)雖然在國家公共政策中體現(xiàn)了紅線制度的權威性和重要性，但是我國目前尚未出臺有關的法律法規(guī)，甚至也沒有相應配套措施或者實施辦法。部分省份雖然在積極主動的落實有關紅線劃定的具體措施，但是沒有政策或法律上的強制、激勵措施對地方政府來說是沒有強制執(zhí)行力的，很難保證紅線制度能夠得到真正實行。[17]《環(huán)境保護法》雖然在我國環(huán)境保護中起到了基本法的作用，但是也無法為生態(tài)紅線的具體實施提供法律依據(jù)和支撐。在當前的境況下，生態(tài)紅線的真正落實還是亟須從政策視角轉向法律視角，從實體法和程序法兩個方面著手完善我國相關法律體系，實現(xiàn)生態(tài)紅線法治化。

(三)以《海洋環(huán)境保護法》為核心的立法完善建議

從上文的闡述中可知，總量控制制度和生態(tài)紅線制度作為海洋生態(tài)安全保障領域兩項重要的制度都存在許多共性的問題，例如相關立法缺失、效率層次低；配套制度不全、可操作性差；缺乏程序性規(guī)定、內容不全面等等。在《海洋環(huán)境保護法》面臨修改之際，也可以積極探索以《海洋環(huán)境保護法》為核心的立法完善過程。

首先，細化《海洋環(huán)境保護法》中相關制度的實施依據(jù)。最新修訂的《環(huán)境保護法》中規(guī)定了關于總量控制和排污許可、按日連續(xù)處罰等新的實施制度，并首次劃定了生態(tài)保護紅線，但是部分環(huán)境保護制度實施依然缺乏法律依據(jù)和具體實施細則。就排污許可證制度而言，雖然《環(huán)境保護法》明確指出排放污染物需要取得相關許可證，對于未取得排污許可證擅自排污的企業(yè)，首先可以要求其停止排放，若拒不執(zhí)行，可對相關責任人處以行政拘留的處罰。這一規(guī)定看似嚴格，但從實踐來說，由于我國沒有有關排污許可證的管理法規(guī)，僅有《環(huán)境保護法》的規(guī)定缺乏可操作性。此外，《環(huán)境保護法》中涉及的資源環(huán)境生態(tài)紅線制度、綜合預警督查等都沒有實施性法規(guī)。因此，可嘗試以《海洋環(huán)境保護法》或者其他的行政立法、地方性法規(guī)等形式對具體制度實施措施、標準、規(guī)范、技術規(guī)程進行細化，強化制度可操作性。應當根據(jù)新法規(guī)定和實施的具體情況，及時制定或修訂相關法律法規(guī)，消除法律規(guī)范之間的不協(xié)調現(xiàn)象。另外，我國生態(tài)環(huán)境的管理仍按照環(huán)境要素來劃分，難以體現(xiàn)環(huán)境管理的整體性和系統(tǒng)性，尤其是海洋環(huán)境管理上存在職權重疊、互相推諉等問題。各級環(huán)保部門受制于地方政府，往往無法真正實施環(huán)境監(jiān)管職能。因此，也有學者提出“在未來可以嘗試突破部門分割式管理，建立由專門履行環(huán)保職能的部門統(tǒng)一行使生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境監(jiān)管治理的模式?！盵18]當然，對于目前存在的管理部門林立、職權不清的問題，也可通過在立法中予以梳理和劃分的方法解決，最終形成多層次、有重點的完整法律體系。

其次，積極完善相關配套制度。法律的生命在于實施，在相關法律制度建立之后，配套措施也應當及時跟進。實施總量控制制度和紅線制度牽涉面都十分廣泛，涉及環(huán)保、海洋管理、水利等等部門，需要個有關部門通力合作，實現(xiàn)互相配合、資源共享、互相監(jiān)督。尤其是排污權交易制度、生態(tài)修復和生態(tài)補償制度等特色機制的都已經(jīng)在《環(huán)境保護法》中有所規(guī)定，相關配套措施也應當及時跟進。同時，改革經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價機制?，F(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展政績考核體系缺乏生態(tài)文明建設指標，無法平衡經(jīng)濟發(fā)展和海洋生態(tài)保護造成的矛盾，不利于海洋生態(tài)安全保護。因此，要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，才能使之成為海洋生態(tài)文明建設的重要導向和約束。

最后，強化法律責任追究機制和其他程序性規(guī)制。確定細致可行的責任追究機制是法律實施的有效保障。最新修訂的《環(huán)境保護法》對嚴重違法行為人處以行政拘留甚或追究刑事責任，但就目前情況而言，查辦海洋生態(tài)污染較之陸地環(huán)境污染案件的難度更大，在具體的取證、審判等各個環(huán)節(jié)的具體操作也缺乏法律規(guī)制，使得這一規(guī)定在現(xiàn)實中的實施效率較低。不僅需強化刑事責任追究機制的法治進程，推進環(huán)境司法的區(qū)域性乃至全國性的合作亦十分必要?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》的修改中也應當對新《環(huán)境保護法》規(guī)定的“刑事責任”等制裁制度予以回應，在立法時對相關責任追究機制做出具體規(guī)定。地方性立法也可以出臺相關的規(guī)章、辦法強化海洋環(huán)境污染責任追究制度的實際可操作性，真正達到預防和治理海洋環(huán)境污染的目的。

此外，提升公眾參與力度是實現(xiàn)海洋生態(tài)安全的社會基礎。不僅可以在相關法律法規(guī)、配套制度的制定和實施中吸納公眾的意見，在海洋排污控制和紅線制度的維護、監(jiān)管中也可以強化公眾參與，調動社會各界的積極性，使公眾能夠參與到與自身利益切實相關的海洋生態(tài)安全保護的過程中，成為海洋生態(tài)文明建設的有生力量。值得一提的是，新《環(huán)境保護法》增加了“環(huán)境公益訴訟制度”。從條文的規(guī)定來看，我國這一制度主要是借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度，但是從對環(huán)境公益訴訟的主體資格的限定上可以看出我國目前對此還是持有相對保守的態(tài)度，*根據(jù)《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定，只有依法在設區(qū)的市以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織才可以成為環(huán)境公益訴訟的合格主體。這一限制性規(guī)定顯然是對環(huán)境公益訴訟主體的大幅度縮小，也體現(xiàn)出目前立法較為謹慎的態(tài)度。對于能否對行政機關的不作為行為提起環(huán)境公益訴訟的問題也沒有正面涉及，在將來的進程中可予以細致的規(guī)定。

四、結語

保障海洋生態(tài)安全不僅是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是國家安全和國家利益的重要組成部分。[19]不論是出于維護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的考慮，還是基于促進經(jīng)濟、人類社會的可持續(xù)發(fā)展的立場，均要求我們積極保護海洋生態(tài)安全，充分發(fā)揮海洋生態(tài)安全屏障作用，實現(xiàn)發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調統(tǒng)一。新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)出臺，《海洋環(huán)境保護法》也面臨修改，一方面，我們可以著重于這兩項上位法的生態(tài)紅線制度、總量控制制度等的立法完善工作；另一方面，也應當加強地方性立法和相關配套措施和制度的構建，完善海洋生態(tài)安全法治體系建設，梳理海洋生態(tài)安全管理體制機制，推進海洋生態(tài)文明的法治和社會基礎建設。同時也須認識到，實現(xiàn)該目標任重而道遠，海洋生態(tài)安全屏障無論在理論構建還是實踐活動方面尚處于探索階段，只有不斷改進與完善，才能更好地發(fā)揮保障海洋生態(tài)安全，促進海洋生態(tài)文明建設之功效。

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責任編輯：周延云

The construction of Marine ecological security barrier:theoretical origins and system innovation

Bai Jiayu Cheng Jing

(School of Law & Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

As the marines ecological issues become apparent, marine ecological security has attracted wide attention. In the recent years, marine environment protection has turned to the construction of marine ecological security barrier system. The total amount control system and ecological red line system, which have their origins in the theory of "Limits to Growth" and the concept of sustainable development, have become the institution innovation of constructing marine ecological security barrier system. China has made a preliminary exploration in the practice of the two systems, which makes the implementation more realistic. It is necessary to perfect the marine ecological security legal system and the marine ecological management system. At the same time, a series of supporting systems need to be developed as well in order to promote the building of ecological civilization.

marine ecological security barrier; Limits to Growth; the sustainable development; the total amount control system; the ecological red line system

2016-09-04

青島市哲學社會科學規(guī)劃一般項目"青島市海洋生態(tài)安全屏障的制度建設研究(QDSKL1601001)

白佳玉(1981- )，女，遼寧遼中人，中國海洋大學法政學院副教授，博士，主要從事海洋法、海事法研究。

D993.5

A

1672-335X(2016)06-0019-07