朱 浩

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

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養(yǎng)老服務(wù)社會化和社會治理創(chuàng)新:以浙江省為例

朱 浩

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

在養(yǎng)老服務(wù)社會化進程中，引導(dǎo)社會力量參與是解決當(dāng)前服務(wù)供需不平衡的基本內(nèi)容。結(jié)合浙江省的地方實踐經(jīng)驗，本文對不同類型的養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新進行了闡述，強調(diào)了社會治理創(chuàng)新在推進養(yǎng)老服務(wù)社會化中的意義。在此基礎(chǔ)上從社會治理創(chuàng)新視角對于養(yǎng)老服務(wù)社會化進程中存在的社會主體動力不足、合作機制不協(xié)調(diào)、有效供給不足等問題進行了分析，并從能力建設(shè)、機制創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新方面提出了相關(guān)對策。研究表明，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)社會化進程急需推進社會治理在體制機制方面的創(chuàng)新。

養(yǎng)老服務(wù)；社會治理創(chuàng)新；有效供給

一、 引 言

隨著老齡化程度的不斷加劇，我國養(yǎng)老服務(wù)的資源供給將長期處于供需不平衡的狀態(tài)。為改善這種局面，“十二五”期間我國政府進一步加大供給，強調(diào)供給主體的多元化和內(nèi)容的豐富化，這大大緩解了養(yǎng)老服務(wù)供給不足的局面。盡管如此，由于我國龐大的老年人群體以及“未富先老”的特點，以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)體系在應(yīng)對老齡化問題上仍舊存在諸多不足。從供給來說，政府主體不斷加大投入，其他社會主體也開始介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，但總體上呈現(xiàn)出“強政府弱社會”的局面，社會化主體的作用相對比較弱小[1-2]。從需求來說，老年人的基本需求已經(jīng)很大程度得到了滿足，但由于養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足，難以滿足不同特質(zhì)老年人的多元化、多層次的需求[3-4]。從供給和需求關(guān)系來說，還存在諸多供需不匹配的現(xiàn)象，供給結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的扭曲和缺陷極大地影響了老年人需求的滿足以及生活質(zhì)量[5]。對此，要求政策實踐中不僅要考慮加大養(yǎng)老服務(wù)供給，更加需要考慮到服務(wù)遞送的過程本身，從組織管理角度探討?zhàn)B老服務(wù)遞送的效率(即“有效供給”)，在此意義上應(yīng)該更加關(guān)注于社會治理體制和機制創(chuàng)新的意義。

“社會治理”概念于黨的十八屆三中全會提出，其從“社會管理”到“社會治理”思想的轉(zhuǎn)變深刻的體現(xiàn)了我國政府執(zhí)政理念的變化，意味著“社會”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。這種治理方式不僅改變了政府與社群團體、公眾在傳統(tǒng)行政生態(tài)中的管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，而且強化了政府與社會各方的相互協(xié)作與相互協(xié)調(diào)以促進各方利益的有效融合[6]。在社會治理框架體系中，其主體構(gòu)成從“一元”到“多元”，其中黨和政府是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，社會力量包括社會組織和公民等，是社會治理的具體運行主體[7]。在治理手段上則從平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)多主體之間的分工合作和“雙向互動”，尤其重視推進社會組織管理制度改革，激發(fā)社會活力，強調(diào)治理體制和機制上的創(chuàng)新[8-9]。在治理目的上則通過創(chuàng)新基層群眾自治和社區(qū)治理不斷提升社會公共事務(wù)的治理能力,為公民提供高質(zhì)量、差異化的社會公共服務(wù)[10-11]。

二、 從管理到治理：養(yǎng)老服務(wù)社會化的視角轉(zhuǎn)換

在政府主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)社會化進程中，離不開關(guān)于政府角色和養(yǎng)老服務(wù)資源配置方式的討論。在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代長期呈現(xiàn)“政社合一”和“政府辦社會”局面，社會事務(wù)基本由政府一手操辦，公共產(chǎn)品主要通過自上而下式的政府層級遞送。改革開放之后發(fā)生于經(jīng)濟社會領(lǐng)域的廣泛改革，改變了公共品的供給理念，其治理主體由單一政府轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?政府、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)居民等)，治理過程由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商，組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系由依附與庇護轉(zhuǎn)向信任與互惠[12]。這種從政府單一主體到多元主體共同參與的發(fā)展和演進過程，不僅是適應(yīng)經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型的結(jié)果，也由于我國政府主動進行“政府-社會”關(guān)系的調(diào)整和資源配置方式手段的改革創(chuàng)新，在理念上不斷實現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。對于養(yǎng)老服務(wù)來說，這極大改變了其資源配置的方式手段、效率，更直接影響了社會多元主體參與的方式、途徑和深度廣度。正因如此，考察養(yǎng)老服務(wù)社會化進程，離不開政府與社會關(guān)系這種總體社會特征的討論。

我國養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)端于上世紀(jì)80年代，政府在公共財政不足的情況下開始強調(diào)通過社會化的資源解決社會福利供給不足。1984年我國政府在漳州會議上明確提出“社會福利社會辦”，強調(diào)多主體多形式地發(fā)展社會福利事業(yè)，在這一時期通過發(fā)展社區(qū)福利來支持當(dāng)?shù)厣鐣M織參與養(yǎng)老服務(wù)成為主要的內(nèi)容。1998年，民政部開始社會福利社會化試點，并在2000年頒布《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，提出了實現(xiàn)社會福利社會化的具體措施，在此背景下養(yǎng)老服務(wù)的社會化尤其是老年福利機構(gòu)的改革不斷加快，養(yǎng)老服務(wù)的對象、資金來源、管理方式、管理規(guī)范、服務(wù)項目、隊伍建設(shè)等方面也得到了加強和改善。盡管如此，總體上說這時期政府不僅作為養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，也是養(yǎng)老事業(yè)的管理者。由于主要針對的是傳統(tǒng)弱勢老年人，因而無論機構(gòu)養(yǎng)老還是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的職能主要為事務(wù)型管理，與相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)組織之間具有較強的行政管理特質(zhì)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

進入新世紀(jì)以后，我國政府進一步強調(diào)了社會化養(yǎng)老服務(wù)的重要性和迫切性，并通過社會化示范項目來積極推動地方實踐。2005年民政部出臺《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》，通過在城市市轄區(qū)和縣級市或大中城市舉辦的各類養(yǎng)老機構(gòu)為單位開展示范活動，強調(diào)積極引進社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來。同年民政部又下發(fā)了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，鼓勵社會力量參與到興辦社會福利機構(gòu)。盡管如此，這些政策文件大多并沒有真正落實，社會化力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的門檻仍舊比較高，這很大程度上與主導(dǎo)的“管控”思想密切相關(guān)。2004年十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，十七大、十八大進一步確立了“社會管理”和“社會管理創(chuàng)新”的整體思想。其理念一定程度上區(qū)別于以往依靠政府單一主體的控制型管理，不斷強調(diào)政府自身行政管理機制的革新，推進政府與其他主體之間的互動和合作[13]，同時積極推進企業(yè)和社會組織的成長和壯大，通過社會政策的制定和實施來應(yīng)對轉(zhuǎn)型期社會問題和滿足社會成員需求，特別強調(diào)通過創(chuàng)新的方式來進一步推進社會管理[14-15]，但是在實踐中整體思想仍舊以政府主導(dǎo)，難以激發(fā)社會主體參與的活力，同時在制度建設(shè)，以及覆蓋內(nèi)容方面難以有效應(yīng)對復(fù)雜社會環(huán)境和條件[16]。

2011年國務(wù)院辦公廳《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》的頒布，確立未來養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展模式為“政府主導(dǎo)、多方參與”，標(biāo)志我國養(yǎng)老服務(wù)社會化進入新階段。2013年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》進一步明確提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。相關(guān)政策的密集出臺，為社會多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)提供了良好的環(huán)境和條件，也提高了社會多元主體在養(yǎng)老服務(wù)體系的地位和作用。它們成為公共產(chǎn)品的重要生產(chǎn)者和供給者，其與政府主體形成了協(xié)同分工和合作的關(guān)系。這表征政府的角色逐漸這種從事務(wù)“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，而社會多元主體的重要性正逐步上升，與此相適應(yīng)的是我國社會管理領(lǐng)域由“管理”向“治理”的理念轉(zhuǎn)變。相較于“管理”，雖然關(guān)于“治理”有多種界定，但普遍強調(diào)治理的多元主體，并且將其理解為一個由聚焦于正式政治領(lǐng)域和公共部門的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向不斷增加私人部門和公民社會參與并融入他們利益的過程[17]。也就是說，其很大程度否定了政府的單一中心以及國家——市場的二元政治結(jié)構(gòu)，政府以外的力量被更多的強調(diào)，這也意味著政府管理公共事務(wù)的方式將更多地依靠與多主體的合作，同時治理的提出也折射出政府壟斷行為的合理性和合法性的問題，要求我們重新來考慮政府的功能和角色，探討政府在其實現(xiàn)良性社會治理中的作用及其運行的方式，以及政府合理性的形式和必備條件[18]?；谶@種理解，養(yǎng)老服務(wù)社會化體系中，“政府不再是權(quán)力唯一中心”,其服務(wù)生產(chǎn)和供給的主體不再由政府包攬而呈現(xiàn)出多元化。為了實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給目標(biāo)，政府不僅需要積極尋求多元主體之間的協(xié)同合作，更加需要強調(diào)激發(fā)社會組織的活力，這要求不斷推進政社分開，創(chuàng)新社會組織培育機制，提升社會組織的服務(wù)能力。

基于以上討論，養(yǎng)老服務(wù)社會化進程發(fā)展到現(xiàn)階段，對其考察需要從原有的“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的視角，其內(nèi)在運作機制也應(yīng)該按照“治理”理論要求來進行。目前，地方政府不斷推進政府治理和社會治理的創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域初步搭建起政府與多元主體之間的協(xié)同合作機制，并且基于不同的供給結(jié)構(gòu)而呈現(xiàn)不同的模式，例如寧波、南京、杭州等地廣泛開展的“政府買單+社會組織運作”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，充分發(fā)揮社會組織在承接社區(qū)公共服務(wù)方面的優(yōu)勢，努力通過內(nèi)容、形式以及組織結(jié)構(gòu)方面的創(chuàng)新來實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置，很大程度上滿足了老年人多元化多層次的需求。盡管如此，很多地方仍舊存在政府“大包大攬”和多元主體發(fā)育不足、服務(wù)內(nèi)容有限、形式單一等現(xiàn)象，尤其在當(dāng)前政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給和投入不斷加大的情況下，供給和需求呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性不匹配，要求進一步通過創(chuàng)新來推進社會治理。基于此，以下將結(jié)合浙江省的經(jīng)驗，從社會治理創(chuàng)新角度來闡述當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)社會化進程中存在的問題和解決問題的策略。

三、 養(yǎng)老服務(wù)社會化中社會治理創(chuàng)新的類型：以浙江省為例

浙江省作為東部經(jīng)濟大省，人口老齡化、高齡化程度一直較高。為了應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，浙江省政府自1998年就致力于推進社會福利社會化，此后進一步提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”，強調(diào)建立和完善以老年福利為重點的新型社會福利體系。經(jīng)過多年努力，浙江省已經(jīng)初步形成“9732”的養(yǎng)老服務(wù)布局，正從“補缺型”福利向“適度普惠型”福利社會邁進。另一方面是民營經(jīng)濟的特殊繁榮使得產(chǎn)業(yè)化、市場化的經(jīng)濟形態(tài)以及觀念深入民心，通過社會化、市場化手段滿足自身福利需要正成為一種普遍的社會認(rèn)知。盡管如此，養(yǎng)老服務(wù)的供給仍舊難以滿足老年人的多元化需求，同時在服務(wù)遞送中仍舊存在供需不匹配現(xiàn)象。在此背景下，浙江省基層政府不斷推進社會治理創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、形式上進行了較具特色的嘗試。

(一) 模式類型劃分

根據(jù)社會治理創(chuàng)新的要求，基層政府不斷轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會力量在養(yǎng)老服務(wù)中的主體作用，基于不同的主體結(jié)構(gòu)形成了幾種典型的模式創(chuàng)新，具體表現(xiàn)如下：

1. 社會組織運作模式。一般上認(rèn)為社會組織作為第三方可以有效地彌補“政府失靈”和“市場失靈”，社會組織和政府可以實現(xiàn)功能上的互補，并鑒于政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的不足，在公共服務(wù)的傳輸上必須仰賴社會組織，社會組織應(yīng)該更多地扮演公共服務(wù)提供者的角色[19]。目前主要存在為政府購買和公益創(chuàng)投兩種形式。前者指的是通過政府購買社會組織提供的服務(wù)(包括競爭性購買或非競爭性政府委托)，一般由政府主導(dǎo)；后者則以社會力量為主導(dǎo)，通過公益資本投入的形式來為公益性社會組織提供資金、管理和技術(shù)等支持并努力實現(xiàn)自我獨立運行，政府僅在資金和能力建設(shè)方面給予有限支持。

就政府購買來說，這種形式不僅在浙江省，在其他省市也廣泛存在，主要體現(xiàn)在政府將低保、失能、高齡、獨居和空巢這類特殊老年對象納入到財政供養(yǎng)，通過購買或補貼的形式由養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的社會組織來提供具體的服務(wù)。例如在寧波市海曙區(qū)通過政府購買的形式依靠非營利組織的運作來為老年人提供服務(wù)，而在杭州市江干區(qū)、上城區(qū)等區(qū)縣政府通過與綠康、唯康等養(yǎng)老服務(wù)組織簽訂委托或購買協(xié)議，由他們提供居家養(yǎng)老服務(wù)。公益創(chuàng)投則主要是為了滿足居民多樣化多層次的服務(wù)需求，政府通過支持和鼓勵社會組織參與到公共服務(wù)供給中來，以提高服務(wù)遞送的專業(yè)化水平，在此過程中政府和社會組織之間形成的長期合作伙伴關(guān)系。例如在溫州市，老年服務(wù)志愿者組織通過政府公益創(chuàng)投資金，為空巢老人提供義診、理發(fā)、家用電器維修等服務(wù)；杭州市上城區(qū)清波街道則對失獨、智障和患有慢性病的老年人設(shè)置了“麥田圈”“老開心”等項目。

2. 家庭支持模式?；诜钦秸疹櫹到y(tǒng)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的特殊重要性，從“照顧老年人”走向“照顧家庭”，通過公共服務(wù)的發(fā)展減輕照顧者的負(fù)擔(dān)成為重要議題[20]。在我國，家庭一直是養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者，大多數(shù)老年人都在家庭內(nèi)部實現(xiàn)照顧，但家庭功能的不斷弱化是不可改變的趨勢。故此，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該在政策方面對家庭贍養(yǎng)進行支持，而社會治理創(chuàng)新也應(yīng)該考慮中國文化的特殊性，給予家庭應(yīng)有的地位并且通過服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新來幫助老年人在居家環(huán)境中獲得服務(wù)，據(jù)此在實踐中形成所謂的“家庭支持模式”，其強調(diào)家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的主體作用，并通過社會化支持的方式來強化家庭功能。當(dāng)前主要的創(chuàng)新形式有“喘息服務(wù)”“家庭病床”以及“家庭助老員”項目。

喘息服務(wù)主要是指政府通過照顧者津貼、短期機構(gòu)照顧等方式為失能老人的家屬提供臨時性替代照護服務(wù)，以減輕其身體和精神方面的壓力。這種從支持老年人到支持照顧者的做法已經(jīng)在浙江省展開初步的實踐，例如在杭州西湖區(qū)，針對為長期(一年以上)精心照顧臥病在床失能老人的家屬,提供臨時性替代照護服務(wù)，并通過心理干預(yù)服務(wù)對他們提供安慰和支持，減輕家庭內(nèi)部照料負(fù)擔(dān)[21]。“家庭病床”是指在家庭場所內(nèi)通過上門護理的方式使病人得到醫(yī)治，是一種打破醫(yī)療和養(yǎng)老資源分割以及公共服務(wù)下移的重要體現(xiàn)。例如杭州市和寧波市對于申請家庭病床的條件都進行了規(guī)定，通過與醫(yī)療機構(gòu)合作，由醫(yī)務(wù)人員根據(jù)健康檔案為老年人提供上門醫(yī)療服務(wù)?！凹彝ブ蠁T”項目最初源于“一崗解雙難”政府就業(yè)計劃，是指以政府購買的形式，通過公益性崗位對社區(qū)內(nèi)的“40-50”人員實行就業(yè)安置，主要為高齡、獨居、孤寡、殘疾、困難“五類”老人提供上門服務(wù)，例如杭州市拱墅區(qū)開始通過社會組織，從市場招募專業(yè)的家政或護理人員組成新的“家庭助老員”隊伍，為符合購買條件的老年人提供上門送餐、家政和情感慰藉等服務(wù)。

3. 市場運作模式。作為新公共管理主義的政策主張，在公共服務(wù)中引入市場競爭機制，不僅減輕了政府財政負(fù)擔(dān)，也積極推動政府轉(zhuǎn)變職能，從傳統(tǒng)意義上的“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，政府與市場就公共物品的供給和輸送形成一種所謂的“公私合作伙伴關(guān)系”[22]?？紤]到“養(yǎng)老服務(wù)”作為“準(zhǔn)公共物品”的復(fù)雜特性，要提高其供給效率，就必須不斷推進社會治理創(chuàng)新，引導(dǎo)和鼓勵市場化主體加入到養(yǎng)老服務(wù)供給中來。依此形成的市場運作模式，強調(diào)發(fā)揮市場作用，通過引入市場或民營力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)來增加服務(wù)供給以滿足老年人的多元化需求，具體創(chuàng)新體現(xiàn)在“一鍵通”和智慧醫(yī)療等信息化平臺項目以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型民辦護理院或養(yǎng)老院項目。

信息化平臺主要體現(xiàn)在養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)兩塊，前者主要體現(xiàn)為通過企業(yè)打造的呼叫平臺，例如杭州市建立的“援通”呼叫平臺，老年人可以通過“紅鍵”(醫(yī)療急救)和“綠鍵”(生活服務(wù))來選擇所需項目，由信息化平臺連接的相關(guān)服務(wù)商為老年人提供多元化服務(wù)。后者則體現(xiàn)于“智慧醫(yī)療”服務(wù)平臺，即政府通過與相關(guān)信息技術(shù)企業(yè)的合作，利用先進的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)患者與服務(wù)人員、醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療設(shè)備之間的互動，目前已經(jīng)在各地級市展開了豐富的實踐。例如，杭州市西湖區(qū)于2014年推出國內(nèi)首個新型智慧移動醫(yī)療服務(wù)項目——“社區(qū)健康通”APP，通過信息化技術(shù)來推進分級診療和雙向轉(zhuǎn)診體系的形成。在衢州市，通過與聯(lián)通、電信等移動運營商合作推出“智慧醫(yī)療”服務(wù)，為患者提供遠(yuǎn)程預(yù)約、移動診療、電子轉(zhuǎn)診、健康顧問等服務(wù)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型民辦護理院或養(yǎng)老院項目則主要為了滿足老年人的機構(gòu)照顧需求，也為了打破養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)資源的分割。例如杭州市和睦醫(yī)院利用自身醫(yī)療資源開設(shè)老年護理院，將養(yǎng)老、醫(yī)療康復(fù)以及健康管理的內(nèi)容納入統(tǒng)一管理，而愛康溫馨家園則在養(yǎng)老院內(nèi)部整合醫(yī)療資源積極打造集療養(yǎng)、康復(fù)、護理綜合性養(yǎng)老綜合體。在寧波市，江北慈孝樂園則采用綜合性和多元化養(yǎng)老模式，設(shè)置公寓養(yǎng)老區(qū)、托老養(yǎng)老區(qū)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合區(qū)，分別滿足剛退休身體健康老人、生活需要一定料理老人、高齡患病老人養(yǎng)老需要，打造“醫(yī)療—護理(生活陪護)—康復(fù)”一條龍服務(wù)模式[23]。

4. 志愿互助模式。在現(xiàn)代社會，志愿組織作為第三部門以其自愿、獨立和公益特性在基層社會治理中發(fā)揮特殊的作用，其不僅有利于增加公共服務(wù)的供給，也有利于培育共同分享的志愿精神和主體參與，增進社會發(fā)展活力，其特有的微觀組織的自組織活力和志愿活動的社會化要素支持體系更直接有利于提升社會治理效能。因此，志愿組織和志愿服務(wù)是創(chuàng)新社會治理的有效途徑[24]?；谶@種理念形成的志愿互助模式，強調(diào)發(fā)揮老年人自身主體作用，通過政府支持、社區(qū)運作，老年人相互提供志愿服務(wù)和支持，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主要體現(xiàn)于“銀齡互助”和“時間銀行”等項目方式。

“銀齡互助”是浙江省廣泛推行的一種互助養(yǎng)老方式，即通過組織老人開展互幫互助、以老助老的志愿服務(wù)活動，鼓勵健康、低齡老年人做好幫扶獨居、空巢、高齡、失能老人的生活。目前這種互助養(yǎng)老已經(jīng)在浙江省全面鋪開，例如紹興市則建立鄰里守望相助志愿隊伍，鼓勵和支持高齡空巢老人鄰居加入社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍，實行鄰里結(jié)對幫扶，同時還通過發(fā)動社區(qū)4050人員、低齡健康老人等社區(qū)居民加入志愿服務(wù)隊伍，為有服務(wù)需求老人提供洗衣洗被、買菜做飯、看病拿藥等服務(wù)。寧波市則推行“就近認(rèn)養(yǎng)”，以養(yǎng)老服務(wù)對象信息表得分等相關(guān)檔案為依據(jù)，組織居民志愿者或義工按照就近原則與社區(qū)內(nèi)的空巢老人、獨居老人“認(rèn)親結(jié)對”進行幫扶服務(wù)[25]。與銀齡互助相關(guān)的是“時間銀行”服務(wù)，即互助養(yǎng)老的時間可以通過存入“時間銀行”在將來有需要的時候提取使用。時間銀行主要是通過銀行運作的概念實現(xiàn)志愿服務(wù)時間的存儲和提取，以鼓勵老年人之間形成互助。這種形式已經(jīng)在金華市、寧波市、溫州市等地方開始初步的嘗試。

(二) 社會治理創(chuàng)新視角下的養(yǎng)老服務(wù)社會化

從以上幾種模式可以看到，在社會治理框架中，社會組織、企業(yè)、家庭等多元主體正積極參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給中來，其通過與政府的互動合作不斷改善養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送的效率，在這過程中社會多元主體尤其是社會組織得到不斷成長和壯大，這充分體現(xiàn)了社會治理體制和機制創(chuàng)新對于推進養(yǎng)老服務(wù)社會化的意義，但是從治理理論的內(nèi)涵來講仍舊存在諸多問題。

首先從治理主體來看，盡管從“政府單一中心”走向多元主體共同參與，但是多元主體的自身能力尚不能扮演中心角色，“多中心”思想尚難以有效貫徹?；谡憬〉膶嵺`發(fā)現(xiàn)，雖然企業(yè)和社會組織已經(jīng)成為養(yǎng)老服務(wù)的重要供給主體，但無論是提供服務(wù)的能力還是其介入養(yǎng)老服務(wù)的程度都十分有限。政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)中，某些社會組織招募的家政服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，服務(wù)水平較差。同時社會組織的持續(xù)運作的能力較差，雖然政府在前期運作、能力建設(shè)、人員培訓(xùn)等方面給予了相應(yīng)的支持，但這些社會組織主要以來自政府部門的項目制籌資為主，尚難以實現(xiàn)自我獨立運作。這引發(fā)一個問題：在社會組織能力有限的情況下，政府的某些職能轉(zhuǎn)移給社會組織是否更加缺乏效率或質(zhì)量保障？對此問題的回答，將很大程度上意味著社會組織是否能有效在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮主體作用。同樣，營利性的企業(yè)主體進入領(lǐng)域主要在于養(yǎng)老院的經(jīng)營和運作，或者通過政府購買的形式進入居家養(yǎng)老服務(wù)，尚缺乏有效的形式和動力真正地介入養(yǎng)老服務(wù)市場。

其次，從治理機制來看，社會治理的重點在于推進政府與社會多元主體的網(wǎng)絡(luò)互動和合作。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，這種治理機制內(nèi)部的矛盾不僅存在于不同部門之間的合作方面，也表現(xiàn)在不同資源之間的銜接問題，尚難以為老年人提供一套完整或“無縫隙”的服務(wù)方式，影響了服務(wù)供給的整體效能。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)由民政部門和衛(wèi)生部門管理分管的局面使得老年照護服務(wù)呈現(xiàn)出資源利用非效率的現(xiàn)象發(fā)生，極大地影響了服務(wù)之間的銜接和主體之間的合作。在服務(wù)資源系統(tǒng)內(nèi)部，則存在正式照顧與非正式照顧系統(tǒng)之間缺乏銜接的現(xiàn)象。在浙江省的養(yǎng)老服務(wù)體系框架中，96%的老年人居家接受服務(wù)。這不僅意味著家庭作為照顧的場所，也意味著家庭照顧仍舊是最主要的方式。盡管某些區(qū)縣已經(jīng)有了“喘息服務(wù)”“家庭病床”以及“家庭助老員”等對家庭照顧者提供支持的項目，但是整體上來說這種對于家庭照顧者支持的政策仍舊缺乏，政策實踐中往往忽略家庭的主體作用，或?qū)⒔】道夏耆说恼疹櫘?dāng)成家庭的私事而缺乏對于家庭的支持。

最后，從治理的效果來看，最直接的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是看老年人需求滿足如何。在浙江省，政府通過與企業(yè)、社會組織等多主體之間的合作，為老年人提供家政服務(wù)、上門送餐、陪醫(yī)問藥、家電維修等一系列居家服務(wù)；在機構(gòu)照顧中，積極發(fā)展以護理型為主、助養(yǎng)型為輔、居養(yǎng)型為補充的機構(gòu)模式，加強護理型病床建設(shè)，與此同時還通過推進政策創(chuàng)新，在家庭護理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、互助養(yǎng)老等方面進行了積極的嘗試?？梢哉f，這些政策內(nèi)容不僅覆蓋到老年人的基本生活需要，也涉及到提升老年人生活質(zhì)量方面的內(nèi)容。盡管如此，這些內(nèi)容創(chuàng)新還在某些方面沒有涉及到或者不夠深入，具體表現(xiàn)在：第一，對于老年人急需的上門服務(wù)尤其是家庭護理服務(wù)還比較缺乏。目前上門服務(wù)主要局限于家政服務(wù)、送餐服務(wù)、陪醫(yī)問藥等，其中老年人急需的家庭護理服務(wù)由于涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療不同系統(tǒng)而推進緩慢，尚缺乏醫(yī)療護理從機構(gòu)到家庭的一條龍服務(wù)。第二，往往強調(diào)服務(wù)內(nèi)容清單的添加，而缺乏居家、社區(qū)、機構(gòu)不同養(yǎng)老方式雙向的轉(zhuǎn)介服務(wù)，尤其是在護理服務(wù)中對于醫(yī)療診治、康復(fù)療養(yǎng)和居家照顧不同級別的醫(yī)療干預(yù)，缺少清晰的轉(zhuǎn)介預(yù)案。第三，缺乏養(yǎng)老服務(wù)外圍產(chǎn)品的開發(fā)，在推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化和市場化方面仍然緩慢。在實踐中，養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容大多集中于體育文化娛樂以及日常生活照料方面的內(nèi)容，市場化卷入的程度不高，而在老年產(chǎn)品、老年旅游以及康復(fù)療養(yǎng)等方面的內(nèi)容，還未形成一批具有規(guī)?；推放苹?yīng)的養(yǎng)老服務(wù)集團和連鎖服務(wù)機構(gòu)。

四、 推進養(yǎng)老服務(wù)社會化的策略和建議

為了進一步推進養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會治理創(chuàng)新，提升多元主體的服務(wù)供給能力和效率，以更好地滿足老年人的需求，筆者提出了以下幾點建議：

首先，積極推進政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，不斷提升政府為主導(dǎo)的多元社會治理主體能力建設(shè)。在當(dāng)前我國以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)體系中，要推進養(yǎng)老服務(wù)社會化進程和社會治理創(chuàng)新，就必須轉(zhuǎn)變政府職能和角色，改變傳統(tǒng)的管理理念，打造服務(wù)型政府，不斷提升自身對社會化主體尤其是社會組織的孵化和培育能力。當(dāng)前社會組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中不僅數(shù)量較少，其自身服務(wù)和持續(xù)發(fā)展的能力也有限，要提升其主體作用，就必須通過政府購買和補貼、項目委托、以獎代補等多種形式對其進行扶持，或者由專門的孵化平臺通過社會創(chuàng)投的形式來實現(xiàn)社會組織的培育，在此過程中政府可在前期孵化階段為其提供從場地設(shè)備、法律服務(wù)、拓展培育等一系列服務(wù)，在后期則通過購買或補貼的形式提升其持續(xù)發(fā)展的能力，促發(fā)社會組織的自我獨立運作，在養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送中能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的主體作用。

其次，需要積極推進社會治理機制的創(chuàng)新，推進不同主體合作伙伴關(guān)系的形成，在優(yōu)化資源配置和服務(wù)銜接的基礎(chǔ)上提升供需匹配效率。在這里要厘清政府與社會化主體之間的關(guān)系，明確不同主體的角色分工，并推動其在制度化的環(huán)境中能夠為了某種公共價值而共同行動。換句話說，政府為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，而非基本服務(wù)則交給社會組織和企業(yè)主體，在基本養(yǎng)老服務(wù)部分也可以采取競爭性購買和非競爭性購買來引導(dǎo)社會化主體參與。這要求不斷改革社會治理體制，加強社會主體培育和扶持的制度化建設(shè)，從而為其治理機制網(wǎng)絡(luò)化提供良好的制度環(huán)境和條件。在這種機制理順的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)服務(wù)資源的優(yōu)化配置和相互銜接。這種資源配置和銜接表現(xiàn)如下：第一，應(yīng)該依據(jù)老年人不同生命周期階段的特點，依靠現(xiàn)代信息技術(shù)手段為老年人提供服務(wù)轉(zhuǎn)介和銜接。第二，努力打破機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式的“區(qū)隔”，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)資源進入社區(qū)，也鼓勵社區(qū)通過整合資源開辦小規(guī)模的護理院和全天候的照料中心，以更好地符合老年人生命周期特征和選擇偏好。第三，要積極推進正式照顧系統(tǒng)與非正式照顧系統(tǒng)的銜接?！按⒎?wù)”“家庭病床”等家庭照顧者支持政策的嘗試經(jīng)驗證明了這些做法有利于發(fā)揮家庭在老年人照顧中的主體作用，也有利于改善代際關(guān)系進而提升老年人的生活質(zhì)量，因此社會治理創(chuàng)新需要回應(yīng)到代際贍養(yǎng)的事實，強化對老年人家庭等非正式網(wǎng)絡(luò)的支持。

最后，社會治理創(chuàng)新應(yīng)該回應(yīng)老年人的需求，在增加公共養(yǎng)老服務(wù)供給的同時，努力通過市場化和社會化的方式實現(xiàn)內(nèi)容的創(chuàng)新?；诋?dāng)前許多老年人傾向居家養(yǎng)老的事實，養(yǎng)老資源和服務(wù)應(yīng)該不斷下沉到社區(qū)，并進一步延伸到家庭，這要求我們要大力發(fā)揮社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心(站)的作用，加大“上門服務(wù)”的力度。同時還要基于居家老年人對專業(yè)化服務(wù)的迫切需求，扶持發(fā)展一批專業(yè)從事居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和民辦非企業(yè)單位，這類機構(gòu)也可以直接經(jīng)營管理居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心(站)或養(yǎng)老機構(gòu)，以加快一批規(guī)模較大的養(yǎng)老服務(wù)集團或連鎖服務(wù)機構(gòu)的形成[26]。同時應(yīng)該積極推進養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展，滿足不同層次老年人的多元化需求。在實踐中要避免對養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不加區(qū)分，對于后者應(yīng)該積極通過市場化的方式來解決，并且要鼓勵和支持市場化主體獲得相應(yīng)的利潤以及擁有對其養(yǎng)老項目的所有權(quán)，從而刺激市場化主體積極參與到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化進程中來，推進養(yǎng)老服務(wù)市場的形成。

綜上所述，社會治理創(chuàng)新已經(jīng)成為推動養(yǎng)老服務(wù)社會化的重要方式和手段，在滿足老年人需求和推進養(yǎng)老服務(wù)多元主體合作方面已經(jīng)形成了一定的經(jīng)驗，但是社會治理創(chuàng)新畢竟剛剛開始，在很多方面還存在提升的空間。對于養(yǎng)老服務(wù)社會化來說，要滿足異質(zhì)化老年人的多元化需求就必須推動政府主導(dǎo)下的多元主體合作機制的形成，就必須通過持續(xù)創(chuàng)新來推進社會治理，不斷增加有效供給，以實現(xiàn)老年人多層次、多元化需求的滿足。

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(責(zé)任編輯 彭何芬)

Socialization of Service for the Elderly and Social Governance Innovation：in the Case of Zhejiang Province

ZHU Hao

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China)

In the socialization process of services for the elderly, guiding the social subjects to participate in solving the imbalance problem of supply and demand has become the basic target. Based on the local practical experience in Zhejiang Province, the paper presents different innovated service models and emphasizes the significance of social governance innovation. Based on this, this paper analyzes such problems as social subjects’ lack of motivation, the poor coordination of cooperation mechanism and the inadequacy of effective supply. The researcher also puts forward relevant countermeasures in the aspects of capacity building, mechanism innovation, and content innovation. The paper concludes that the services for the elderly are supposed to promote social governance innovation in the institutions and mechanisms.

services for the elderly; social governance innovation; effective supply

2016-03-20

朱浩，男，華東政法大學(xué)講師，博士后，主要從事社會保障研究。

C913.7

A

1009-1505(2016)06-0114-08