周子棟

(西北大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 陜西 西安　710069)

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城市新區(qū)新型城市化發(fā)展模式探析

周子棟

(西北大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 陜西 西安710069)

摘要：城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)是城市化進(jìn)程的主要內(nèi)容之一,城市新區(qū)的城市化發(fā)展模式對城市問題的解決具有重要的借鑒意義。在歸納總結(jié)城市化發(fā)展模式的基礎(chǔ)上,認(rèn)為城市新區(qū)新型城市化發(fā)展模式能夠破解城市化發(fā)展中的“城市病”及“土地財政”等難題,指出“大開大合”的開發(fā)理念、立體式開發(fā)模式、新型城市化道路、城市新區(qū)動態(tài)運營模式是城市新區(qū)促進(jìn)新型城市化發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞：城市新區(qū)；新型城市化；城市化發(fā)展模式

關(guān)于城市化發(fā)展模式問題的探討由來已久,城市化的理論問題往往由此引發(fā)[1]。回顧和反思我國改革開放30多年來的城市發(fā)展,主要靠土地財政,國家并沒有投入的“板塊”式經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展模式已難以為繼。地方政府靠經(jīng)濟園區(qū)的發(fā)展模式,造成城市攤大餅的發(fā)展趨勢,導(dǎo)致土地資源被過度占用、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁擠、效率低下、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡等弊端,最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)進(jìn)一步分化。新型城市化是解決城市問題和探索城市發(fā)展模式的有效手段,是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城市化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是國家賦予城市新區(qū)的使命。城市新區(qū)是指與主城區(qū)臨近,具有城市發(fā)展?jié)摿Φl(fā)展滯后于主城區(qū),并在經(jīng)濟、政治、文化等諸多方面與主城區(qū)存在千絲萬縷的聯(lián)系,能獨立劃歸區(qū)域,享受并實行特殊發(fā)展政策,以實現(xiàn)政治與社會功能進(jìn)一步完善,具有獨立性較強、城市功能完備等特色的城市區(qū)域[2]。城市新區(qū)是經(jīng)濟、社會功能完備的新城區(qū),城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)本身就是城市化的過程。因此,探索城市新區(qū)新型城市化示范模式將對全國轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式起示范引領(lǐng)作用。

一、城市化發(fā)展模式分析

城市化發(fā)展模式是指城市化進(jìn)程的途徑、方式、戰(zhàn)略安排及相關(guān)方針政策等。城市化發(fā)展模式主要包括以下三種：

(一)政府主導(dǎo)型城市發(fā)展模式

政府主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式是制度投入型城市化,主要表現(xiàn)為通過一系列制度安排和政策設(shè)計，是自上而下的城市化發(fā)展模式。我國的城市發(fā)展模式主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型,市場配置資源的機制相對薄弱。自20世紀(jì)80年代以來,政府主要通過選擇性地設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、開放沿海城市、建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等一系列手段推動城市的發(fā)展。由于城市建設(shè)大都屬于很難納入市場競爭的公共性投資,缺乏市場定價導(dǎo)致投資的隨意性大，而約束政府投資的機制尚未形成,出現(xiàn)不計成本地推進(jìn)城市化的傾向，沒有控制的蔓延式擴張。

(二)市場主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式

市場主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式是指通過市場化的方式,自下而上地完成城市化過程中的人口遷移、要素聚集以及城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展模式。世界上大部分國家的城市化紛紛選擇了市場主導(dǎo)型城市化，然而單純依靠政府不作為、不干預(yù)、原始自發(fā)型市場化城市發(fā)展模式,聽任市場的驅(qū)動,則造成了“城市病”現(xiàn)象。

(三)政府引導(dǎo)市場化的城市化發(fā)展模式

政府引導(dǎo)市場化的城市化發(fā)展模式是指政府通過鼓勵和引導(dǎo)非國有經(jīng)濟參與城市建設(shè),引導(dǎo)和推進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程,增強市場主體長期發(fā)展的信心,同時出臺鼓勵政策并嚴(yán)格監(jiān)管的發(fā)展模式。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)采用政府引導(dǎo)市場化的城市化發(fā)展模式,不事先設(shè)定要發(fā)展什么樣的城市,走出了簡單的以城市規(guī)模決定城市發(fā)展方針的誤區(qū),由市場機制引導(dǎo)和調(diào)控要素向城市集聚的方向、規(guī)模和方式,充分發(fā)揮市場的選擇作用。

二、城市新區(qū)新型城市化發(fā)展模式——破解“城市病”的有效途徑

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨(Joseph Eugene Joe Stiglitz)曾預(yù)言:影響人類21世紀(jì)的兩件大事將是以美國為首的新技術(shù)革命和中國的城市化[3]。1975年美國城市地理學(xué)家諾瑟姆(Ray.M.Northam)指出,當(dāng)城市化率超過30%時,就步入城市化加速發(fā)展期[4]。2012年中國內(nèi)地城市化率已達(dá)52.57%,標(biāo)志著中國城市化已進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。但許多地區(qū)在城市化進(jìn)程中,普遍存在“千城一面”“城市空心化”等結(jié)構(gòu)和功能趨同的弊病,給地方政府的財政、管理、通勤等增加了新的負(fù)擔(dān)。

在人類社會演進(jìn)的過程中,城市發(fā)揮著聚合吸收人口、資本等各類生產(chǎn)要素效能的集聚效應(yīng)。城市資源供給在諸多方面存在剛性約束，然而收益遞減規(guī)律會促使集聚吸引力因集聚增加而導(dǎo)致收益的逐漸遞減,當(dāng)城市集聚效應(yīng)的增長超過某一臨界值后,集聚規(guī)模的持續(xù)膨脹就會造成環(huán)境的污染、資源的短缺以及交通擁擠等諸多“城市病”?？陀^來看,由于城市資源環(huán)境承載能力與城市發(fā)展規(guī)模失衡導(dǎo)致了城市病。城市新區(qū)作為城市外延式發(fā)展的載體,采用生態(tài)修復(fù)導(dǎo)向的開發(fā)模式,通過分擔(dān)核心區(qū)域部分城市功能,實現(xiàn)城市多中心結(jié)構(gòu)的目標(biāo)[5]。它將低碳、生態(tài)城市理念融入開發(fā)建設(shè)管理的全過程,以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵式發(fā)展為中心,以產(chǎn)業(yè)需求及區(qū)位特點為基礎(chǔ),統(tǒng)一進(jìn)行功能組團規(guī)劃設(shè)計,以分擔(dān)城市核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能以及城市居住功能,成為經(jīng)濟決策中心和信息交換中心。因此,城市新區(qū)通過不斷地拓展城市空間,緩解城市人口及其產(chǎn)業(yè)壓力,創(chuàng)新城市管理,而成為破解城市化演進(jìn)過程中“城市病”的有效途徑。

城市新區(qū)的新型城市化發(fā)展模式能夠協(xié)調(diào)城際關(guān)系。集約型城市空間增長模式符合現(xiàn)階段城市新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求,改變了以往經(jīng)濟園區(qū)“攤大餅”式的均衡發(fā)展模式。城際關(guān)系合理分工、合理布局、有機耦合,有選擇地有限發(fā)展,從而為后期的循環(huán)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ),形成組團式的城市群以及網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域城鎮(zhèn)鑲嵌體系,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展格局。從解決傳統(tǒng)城市化難以持續(xù)的問題入手,對城市新區(qū)的土地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,最大限度地提升園區(qū)土地價值，充分發(fā)揮城市新區(qū)的優(yōu)勢,以點帶面、放大功能,解決土地的集約使用、產(chǎn)業(yè)的聚集以及人口的適度集中,將產(chǎn)業(yè)、居家、教育、娛樂等各方面加以妥善安排,有助于提升城市核心競爭力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代生活的充分融合。

三、以城市新區(qū)新型城市化發(fā)展模式破解“土地財政”

回顧和反思我國改革開放30多年來的城市發(fā)展,主要是靠土地財政、國家沒有投入的“板塊”式經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展模式。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資靠土地出讓收入和土地抵押融資[6]。土地財政收入由稅、租、費三部分構(gòu)成。地方政府靠經(jīng)濟園區(qū)的模式發(fā)展，從而導(dǎo)致了城市“攤大餅”的發(fā)展模式。

在整個城市發(fā)展鏈條中,地方政府以土地出讓為核心的城市新區(qū)的開發(fā)模式,造成國有資源的流失和極大的浪費。地方政府找不到更為有效的途徑,不得不通過低價征得土地建設(shè)經(jīng)濟園區(qū)、招商引資,通過土地獲取銀行的貸款來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而推動城市化進(jìn)程。板塊式城市化發(fā)展模式造成土地資源被過度占用、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁擠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡等弊端,也帶來一系列的社會問題,最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)進(jìn)一步分化。

城市新區(qū)的新型城市化發(fā)展模式,能夠從園區(qū)建設(shè)的各個環(huán)節(jié)入手,將經(jīng)營城市的理念融入園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理中,實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。以精明增長(Smart Growth)的理念為指導(dǎo),通過集中、緊湊、高效的城市發(fā)展,實現(xiàn)城市的經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展[7],在滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的前提下,充分利用城市存量空間,將居住區(qū)、工業(yè)區(qū)以及商業(yè)區(qū)相結(jié)合形成綜合區(qū)域(如圖1所示),密集組團,縮短交通距離、減少交通用地,拉近生活與就業(yè)間的距離,形成具有完備城市功能的新型綜合區(qū)。城市新區(qū)能夠降低房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本,減少出行量和對汽車的依賴,縮短工作和生活的時空距離,適當(dāng)縮小城市道路的寬度,增強道路兩側(cè)的聯(lián)系,激發(fā)人們對公共活動的興趣,形成和諧的社會氛圍,從而控制城市空間的無序擴張。

圖1　城市新區(qū)特征圖

城市新區(qū)的建設(shè)需要龐大的資金量,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路,多方式多渠道籌集城市新區(qū)的建設(shè)資金,堅持以“政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)經(jīng)營”的投融資模式,培育城市新區(qū)內(nèi)資金良性循環(huán)機制及資金誘導(dǎo)機制,激發(fā)投資者的投資欲望,廣泛集聚民間資本,發(fā)揮政府投資的杠桿作用。將土地等自然資源資本化，將經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等無形資源資本化,通過城市資本運作盤活存量,使有限的資金充分發(fā)揮其最大效益,帶動區(qū)外資金的流入,實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一,從而一方面有效地規(guī)避由于政府單一投入而帶來的財政風(fēng)險及高額負(fù)債,另一方面使政府能夠?qū)⒕ν度牍苍O(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)中，提升公共服務(wù)水平,充分發(fā)揮政府職能,對城市新區(qū)進(jìn)行全方位監(jiān)管。因此,城市新區(qū)充分發(fā)揮自然資源、政策資源、產(chǎn)業(yè)資源等輻射帶動功能,促進(jìn)資源整合,拓寬市場空間與交流合作,實現(xiàn)城市新區(qū)與城市群的聯(lián)動發(fā)展,能夠有效破解“土地財政”的難題。

四、城市新區(qū)的新型城市化發(fā)展途徑

城市是集經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文社會和生態(tài)系統(tǒng)的體系,具有很強的綜合性,是社會物質(zhì)財富和精神財富的基地,根治“城市病”是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市新區(qū)的新型城市化示范模式是社會建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)并舉,既能夠防止城市功能過于集中于一個超大型城市而帶來的諸多“城市病”，又能夠有效地避免城市過于分散導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和土地浪費。

(一)彰顯“大開大合”的開發(fā)理念

在開發(fā)理念上,創(chuàng)新城市發(fā)展理念和發(fā)展模式,避免單純的規(guī)模擴張和粗放發(fā)展,更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益。以最大限度地滿足城鄉(xiāng)居民追求美好生活愿望為出發(fā)點和落腳點,在城市經(jīng)營理念的指導(dǎo)下,積極融入、借鑒生態(tài)城市、智慧城市、人文城市等發(fā)展理念,探索城市持續(xù)發(fā)展的新模式[8]。以開闊的田園風(fēng)光加上高度復(fù)合的城市功能,構(gòu)建“城市組團+綠色空間+優(yōu)美小鎮(zhèn)”的城鄉(xiāng)空間格局,建設(shè)現(xiàn)代田園風(fēng)光,減少對資源能源的消耗,實現(xiàn)城市新區(qū)資源的集約節(jié)約和高效利用。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人才、資金、服務(wù)、技術(shù)、土地等要素優(yōu)化配置的共享機制,讓農(nóng)民得以帶著土地和勞動力“兩個資本”進(jìn)城,使農(nóng)民能夠在不失去土地的基礎(chǔ)上參與城市建設(shè)、進(jìn)入城市生活,并共享城市發(fā)展的成果。建設(shè)產(chǎn)業(yè)-社區(qū)型城市,實現(xiàn)就業(yè)居住綜合配置,完善城鄉(xiāng)居民參與型和自治型社會治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理,促進(jìn)社會和諧。充分彰顯“大開大合”開發(fā)理念,按照“都市農(nóng)業(yè)襯托、核心板塊支撐、優(yōu)美小鎮(zhèn)點綴、快捷交通連接”的設(shè)想,明確各城鎮(zhèn)板塊的發(fā)展邊界,從而形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合的一體化市鎮(zhèn)體系。綜合城市功能,高水平集約節(jié)約利用土地,提高單位土地產(chǎn)出率和人口及各類經(jīng)濟要素的承載力。

(二)立體式開發(fā)模式

在開發(fā)模式上,避免過度依賴“土地財政”,轉(zhuǎn)向充分利用資源的優(yōu)勢,真正依賴地方資源稟賦優(yōu)勢及生產(chǎn)要素的優(yōu)勢進(jìn)行立體式開發(fā),創(chuàng)新歷史文化保護(hù)開發(fā)方式, 創(chuàng)新城市布局建設(shè)形態(tài)。 構(gòu)建具有特色的“大開大合”城市發(fā)展形態(tài), 顯現(xiàn)新型、 特色建設(shè)格局和功能區(qū)劃結(jié)構(gòu), 為有效解決交通擁擠、 環(huán)境污染、 公共設(shè)施不足, 遠(yuǎn)離自然、 城鄉(xiāng)割裂加重、 社會管理不適應(yīng)等諸多“城市病”創(chuàng)造條件、 形成支撐。 探索實踐城市發(fā)展建設(shè)新方式, 利用城市新區(qū)的有利條件和獨特優(yōu)勢, 把生態(tài)、 水域建設(shè)和城市建設(shè)有機結(jié)合, 利用開闊空間規(guī)劃建設(shè)城市田園交融、 城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)代田園城市, 科學(xué)承載城鄉(xiāng)一體化發(fā)展; 堅持新型城市化與新型工業(yè)化并駕齊驅(qū), 把大產(chǎn)業(yè)大項目作為支撐新城發(fā)展的內(nèi)在動力, 將高品質(zhì)的城市建設(shè)作為集聚創(chuàng)新要素、 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要抓手, 實現(xiàn)工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展; 探索構(gòu)建以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機制、 新業(yè)態(tài), 實現(xiàn)科教文化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和促進(jìn)創(chuàng)新型經(jīng)濟蓬勃發(fā)展[9]。

(三)探索新型城市化道路

現(xiàn)階段城市發(fā)展的關(guān)鍵在于是否具有自身的特色和個性,新型城市化發(fā)展要求突出城市特色,展示城市形象。城市新區(qū)在開發(fā)重點上,以轉(zhuǎn)變粗放的、外延式的、不可持續(xù)的城市發(fā)展方式,以城市內(nèi)在質(zhì)量的全面提升為目標(biāo),立足于城市的文化底蘊,注重維護(hù)好歷史傳承,整合傳統(tǒng)資源與發(fā)展?jié)摿?進(jìn)行個性化的園區(qū)建設(shè)。

統(tǒng)籌考慮環(huán)境保護(hù)、物流體系以及現(xiàn)代交通體系等綜合因素,合理規(guī)劃和布局城市,以適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展理念和發(fā)展形態(tài)的新趨勢,創(chuàng)造集現(xiàn)代文明、優(yōu)美環(huán)境、和諧社會于一體,城市和鄉(xiāng)村共融共生的城市發(fā)展新模式。堅持城市建設(shè)與自然人文要素充分協(xié)調(diào),將城市新區(qū)建設(shè)成為現(xiàn)代生態(tài)型田園城市,成為引領(lǐng)中國未來創(chuàng)新城市發(fā)展模式的典范；建設(shè)一個完全體現(xiàn)生態(tài)、綠色、低碳新理念的城市新區(qū)。著力創(chuàng)新城市要素的組合和集成方式,形成激勵和轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的內(nèi)生動力與內(nèi)在合力。

(四)探索城市新區(qū)動態(tài)運營模式

將金融機構(gòu)引入政府引導(dǎo)市場化運作的公私合作模式中,通過推動政府與企業(yè)間的深度合作,充分發(fā)揮政府、金融機構(gòu)及市場的主動性,由投資商和城市運營商負(fù)責(zé)具體運作的運營模式。在城市新區(qū)動態(tài)運營模式中,構(gòu)建由政府、市場、金融機構(gòu)三方共同努力,社會多方參與的集成化開放模式。

城市發(fā)展的空間子系統(tǒng)是城市資源的聚集平臺和發(fā)展方向;城市經(jīng)濟發(fā)展子系統(tǒng)是城市發(fā)展的核心動力;城市的制度及金融子系統(tǒng)作為城市投融資體系,體現(xiàn)了城市發(fā)展的信用支撐能力。動態(tài)運營模式的核心是政府、企業(yè)和金融機構(gòu)在這三個子系統(tǒng)中融合互動,有機地將城市規(guī)劃、城市投資及城市建設(shè)整合在一起,共同實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(如圖2所示)。在動態(tài)運營模式體系下,參與城市新區(qū)運營的市場主體為城市投資商和城市運營商,金融機構(gòu)的主體則為銀行、信托及證券。在多方資源的整合中,城市新區(qū)運營得以形成風(fēng)險共擔(dān),收益共享的均衡態(tài)勢。

圖2　城市新區(qū)動態(tài)運營模式圖

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[責(zé)任編輯衛(wèi)玲]

【經(jīng)濟研究】

Study on the New Urbanization Development

Patterns of the New Urban Area

ZHOU Zi-dong

(SchoolofEconomicsandManagement,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China)

Abstract:New urbanization is an effective means to solve urban problems and explore the city development patterns. It is the process of urbanization of which city new area development construction process itself. Based on the analysis of problems of economic zone development patterns with city illness and land finance disease, the author proposes the effective way to develop the new urbanization in new urban district include the development ideas of "large-scale cooperation", vertical development way, and explore a new path of urbanization.

Key words:new urban area; new urbanization; urban development patterns

作者簡介：郝旭東，男，山東莘縣人，南京大學(xué)博士后，華東師范大學(xué)副教授，從事哲學(xué)邏輯與邏輯哲學(xué)研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目(15BZX085)；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(13YJC72040001)；中國博士后科學(xué)基金第55批面上資助(2014M551572)

收稿日期：2014-10-27

中圖分類號：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-020