美國政府支持共性技術(shù)研發(fā)的政策演進(jìn)及啟示
——理論、制度和實(shí)踐的不同視角

韓元建，陳強(qiáng)

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092)

摘要：從理論、制度和實(shí)踐三個視角,研究美國政府支持共性技術(shù)研發(fā)的政策演進(jìn)，并得出啟示。首先，從政府與市場關(guān)系的角度，將美國科技政策的歷程劃分為4個階段，認(rèn)為美國政府自20世紀(jì)70年代末介入民用共性技術(shù)研發(fā)；第二，梳理美國學(xué)術(shù)界關(guān)于共性技術(shù)的理論研究成果；第三，研究美國政府支持共性技術(shù)研發(fā)的ATP計(jì)劃(先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃)的法律制度及其變遷；第四，基于數(shù)據(jù)分析，指出共性技術(shù)政策實(shí)踐，與理論解說和立法初衷存在偏差，比較、分析不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對ATP計(jì)劃的評價差異。最后，從共性技術(shù)理論研究和政策設(shè)計(jì)的角度，提出對我國的啟示。

關(guān)鍵詞：共性技術(shù);政策演進(jìn);先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃

收稿日期：2014-10-15修回日期：2015-03-05

基金項(xiàng)目：國家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大招標(biāo)項(xiàng)目(2013GXS1D005);上海市2013年度“科技創(chuàng)新行動計(jì)劃”軟科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(13692101800)

作者簡介：韓元建(1979-)，男，浙江蕭山人，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，研究方向：科技發(fā)展與管理。

中圖分類號：G311

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0160-13

Abstract：This paper presents the policy evolution of the United States Government’s support for generic technology R&D，and its inspiration.The first part of this paper divides the history of USA science and technology policy into four stages，and puts forward the views that U.S.Federal Government has supported generic technology R&D since the end of 1970s.The second part presents the typical theory about generic technology in American academia.The third part depicts the institutional framework and change of Advanced Technology Program which was committed to supporting generic technology R&D.The fourth part finds the differences among policy practice，theoretical explanation and legislative intent based on the data analysis;then compares the assessment of ATP made by different federal agencies.The fifth part puts forward the inspiration to China in aspects of theory research and policy design.

Policy Evolution of Government Support for Generic Technology R&D in the United

States and Its Implications:Perspectives of Theory，Institution and Practice

HAN Yuan-jian，CHEN Qiang

(SchoolofEconomicsandManagement，TongjiUniversity，Shanghai200092,China)

Key words:generic technology;policy evolution;Advanced Technology Program

20世紀(jì)90年代初，“共性技術(shù)”用語開始出現(xiàn)在我國的科技發(fā)展規(guī)劃中。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和科技體制改革的推進(jìn)，支持共性技術(shù)研發(fā)日益成為國家科技政策的重要著力點(diǎn)。在構(gòu)建和完善共性技術(shù)政策體系和理論體系的過程中，發(fā)達(dá)國家的政策實(shí)踐和理論解說成為重要借鑒。但國內(nèi)文獻(xiàn)側(cè)重于研究國外政府支持共性技術(shù)研發(fā)的具體方式，而對于如何處理政府與市場的關(guān)系，諸如政府介入共性技術(shù)研發(fā)的正當(dāng)性、介入的條件、程度，以及對政府行為績效評價等問題研究較少，對國外關(guān)于共性技術(shù)政策的理論基礎(chǔ)、基本原理、制度體系、歷史發(fā)展等缺乏研究。此外，由于“共性技術(shù)”這個用語是在我國的科技政策實(shí)踐中被創(chuàng)造的，是否能精準(zhǔn)對應(yīng)于國外的某個概念，有待具體分析。如不能對國外相關(guān)概念或政策做全面、系統(tǒng)的梳理研究，易引起對研究對象同一性或可借鑒性的疑慮，不利于對國外成功經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒。

本文試圖從理論、制度和實(shí)踐三個角度,梳理美國政府支持共性技術(shù)研發(fā)的歷史演進(jìn)過程，為我國共性技術(shù)理論研究和政策設(shè)計(jì)提供借鑒。

一、美國科技政策的演變：從政府與市場關(guān)系的角度

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對美國科技政策歷史演進(jìn)的考察，有以重要?dú)v史事件作為階段標(biāo)志的，有大致以10年為一階段的，也有按“使命型(mission-oriented)”和“擴(kuò)散型(diffusion-oriented)”進(jìn)行劃分的[1]。本文從“政府與市場的關(guān)系”角度，根據(jù)政府干預(yù)科技活動的廣度和深度，將美國科技政策的演變分為4個階段(圖1)。

圖1　美國科技政策演變的各階段及標(biāo)志性事件 來源：作者整理

(一)1945年之前，政府不干預(yù)科技活動

這一時期政府奉行古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，崇尚自由市場，認(rèn)為任何經(jīng)濟(jì)活動都可以通過市場這個“看不見的手”去解決，政府不干預(yù)科技活動。雖然政府會出資支持大學(xué)研究和科學(xué)家培養(yǎng)，但這樣做主要是出于歷史和文化的原因，并不是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加社會福利等政策目的，因此也就沒有所謂的“科學(xué)政策”的概念。[2]

(二)(1945—1979)政府介入基礎(chǔ)研究和國防技術(shù)研發(fā)

二戰(zhàn)時,美國憑借科技優(yōu)勢，利用原子彈、雷達(dá)、尼龍和青霉素等,增加了獲勝的籌碼?？萍紝?zhàn)爭勝利的貢獻(xiàn)，促使人們思考科技對國家安全的重要性，并使人們有理由相信，政府加大對科技的投資有利于保障國家安全等公共利益。1945年，時任美國科學(xué)研究發(fā)展局主任的萬尼瓦爾·布什(Vannevar Bush) 總結(jié)戰(zhàn)時國防研究的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，向總統(tǒng)提交了一份報(bào)告《科學(xué):沒有止境的前沿》，論證了政府支持基礎(chǔ)研究的正當(dāng)性，將科學(xué)政策的任務(wù)定義為對國家安全、衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。杜魯門總統(tǒng)在給國會的特別咨文中指出：“除非一個國家能夠充分發(fā)展它的科學(xué)技術(shù)資源,否則便無法保持它今天在世界上的領(lǐng)先地位”，“一個政府,如果不能慷慨而又明智地支持并鼓勵大學(xué)、工業(yè)和政府實(shí)驗(yàn)室中的科研工作,就沒有履行自己的職責(zé)?！盵3]在理論研究層面，納爾遜(Richard R.Nelson)[4]和阿羅(Ken￣neth J.Arrow)[5]先后從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證了政府支持基礎(chǔ)研究的正當(dāng)性，認(rèn)為基礎(chǔ)研究具有公共物品的性質(zhì)。于是，二戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府一直重視對基礎(chǔ)研究的投入，保持并提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在聯(lián)邦研發(fā)經(jīng)費(fèi)總額中的比例(圖2)。

除了支持基礎(chǔ)研究之外，冷戰(zhàn)激發(fā)了美國對技術(shù)政策的需求，政府將大量資金投向國防技術(shù)的研發(fā)(圖3)。而對于民用技術(shù)，政府仍恪守不干預(yù)原則，確信有兩條路徑可以保障民用技術(shù)的發(fā)展，一是基于管道模型(pipeline model)，認(rèn)為企業(yè)會自覺從基礎(chǔ)研究的成果中獲取技術(shù)創(chuàng)新的源泉，二是認(rèn)為國防技術(shù)研發(fā)中產(chǎn)生的高新技術(shù)作為一種“副產(chǎn)品(spin-off)”能自動流向產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)民用技術(shù)的發(fā)展[6]。

在這一階段，美國政府雖然以設(shè)立促進(jìn)技術(shù)研發(fā)的國家計(jì)劃、出臺法律等方式，試圖加大政府對技術(shù)研發(fā)的干預(yù)力度，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，但新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于政府不必干預(yù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的主張仍是主流認(rèn)識[7]。技術(shù)被認(rèn)為是一種純粹的私人物品，政府不應(yīng)當(dāng)在技術(shù)開發(fā)和擴(kuò)散過程中扮演任何重要的角色。

(三)(1979—2007)政府介入民用共性技術(shù)(generic technology)研發(fā)

由于美國政府只資助基礎(chǔ)研究和國防技術(shù)研發(fā)，把基礎(chǔ)研究之后的應(yīng)用研究、開發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)等一系列環(huán)節(jié)以及國防技術(shù)研發(fā)中產(chǎn)生的高技術(shù)的擴(kuò)散，均交給市場，以致美國的科技優(yōu)勢未能充分轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。20世紀(jì)70年代，美國工業(yè)受到日本、西歐的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，競爭優(yōu)勢下降，在世界經(jīng)濟(jì)中所占的比重出現(xiàn)下滑(圖4)。面對現(xiàn)實(shí)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始承認(rèn)保守的科技政策不足以確保美國在世界競爭中獲勝[8]。1979年，卡特總統(tǒng)倡議在大學(xué)或私人部門設(shè)立旨在開發(fā)和轉(zhuǎn)移共性技術(shù)的非營利中心。1980年，美國商務(wù)部落實(shí)總統(tǒng)倡議，發(fā)布實(shí)施了《合作的共性技術(shù)項(xiàng)目程序規(guī)則》(Cooperative Generic Technology Program Procedures)[9]，資助共性技術(shù)中心的建設(shè)。1987年，為恢復(fù)美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的競爭力，聯(lián)邦政府和14家美國半導(dǎo)體企業(yè)共同組建了“半導(dǎo)體制造技術(shù)研發(fā)聯(lián)合體”(Semiconductor Manufacturing Technology，簡稱SEMATECH)，成為聯(lián)邦政府民用技術(shù)政策轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。1988年，里根總統(tǒng)簽署《綜合貿(mào)易與競爭法案》(Omnibus Trade and Competitiveness Act)，設(shè)立了先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃(Advanced Technology Program，以下簡稱ATP計(jì)劃)，將具有“共性和競爭前”(generic and pre-competitive)特征的技術(shù)知識納入公共產(chǎn)品的范疇，對共性技術(shù)研發(fā)給予直接資助，以彌補(bǔ)市場失靈。布什(George Bush)政府、克林頓政府接續(xù)采取了積極的科技政策，希望通過對市場的干預(yù)，更有效地發(fā)揮技術(shù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高國家競爭力方面的作用[10]。

圖2　美國聯(lián)邦政府投入的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)經(jīng)費(fèi)總額的比例(1952—1980年) 來源：根據(jù)美國國家科學(xué)基金會發(fā)布的《Federal Funds for Research and Development，Detailed Historical Tables：Fiscal Years 1951-2002》進(jìn)行整理。(http://www.nsf.gov/statistics/nsf03325/)。

圖3　美國國防部研發(fā)經(jīng)費(fèi)占聯(lián)邦各部門研發(fā)經(jīng)費(fèi)總額的比例(1951—1980年) 來源：根據(jù)美國國家科學(xué)基金會發(fā)布的《Federal Funds for Research and Development，Detailed Historical Tables：Fiscal Years 1951-2002》進(jìn)行整理。(http://www.nsf.gov/statistics/nsf 03325/)。

圖4　美國國民生產(chǎn)總值(按Atals法衡量的GNI[美元(現(xiàn)價)])占世界的比重(1969—1980年) 來源：根據(jù)國研網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫的世界銀行(World Bank)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理。

(四)政府介入高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)研究(2007年后)

2007年，國會通過了《美國為有意義地促進(jìn)杰出技術(shù)、教育與科學(xué)創(chuàng)造機(jī)會法》(America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology，Education，and Science Act，簡稱America COMPETES Act，以下簡稱《美國競爭法》)[11]，設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃(Technology Innovation Program，以下簡稱TIP計(jì)劃)，宣告了聯(lián)邦政府支持技術(shù)研發(fā)的新理念，將政府支持民用技術(shù)研發(fā)的政策前提從“市場失靈”調(diào)整為“滿足國家關(guān)鍵需求(critical national need)”，通過資助美國企業(yè)、高等教育機(jī)構(gòu)，以及國家實(shí)驗(yàn)室、非營利研究機(jī)構(gòu)等其他組織，開展高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)研究(high-risk，high-reward research)，支持、促進(jìn)和加快創(chuàng)新?，F(xiàn)任奧巴馬政府亦采取積極的科技政策，2009年美國政府發(fā)布的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動可持續(xù)增長和高質(zhì)量就業(yè)》和2011年《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保我們的經(jīng)濟(jì)增長與繁榮》，均闡述了政府干預(yù)的必要性和正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)了政府在創(chuàng)新中的作用。

綜上所述，美國的科技政策經(jīng)歷了從無到有，從自由主義到干預(yù)主義的演進(jìn)。二戰(zhàn)后，雖然在不同時期、不同條件下，政府介入科技活動的方式和程度有所不同，但歷屆政府均認(rèn)同介入的必要性，堅(jiān)持從國家利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對科學(xué)技術(shù)的利用。政策爭論的焦點(diǎn)，不是要不要政府的介入，而是政府如何介入，既承認(rèn)政府給予基本支持的必要性，又認(rèn)識到政府過度干預(yù)的危險(xiǎn)。

二、理論視角：美國學(xué)術(shù)界關(guān)于共性技術(shù)的理論研究

在美國，對共性技術(shù)較早作研究的，是納爾遜(Richard R.Nelson)。他基于熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的理論研究，提出在資本主義經(jīng)濟(jì)中，一方面由于資本主義的法律和信念，允許企業(yè)將技術(shù)予以專有，另一方面也存在著公共的科技知識。他指出，技術(shù)包含私有和公共兩個方面，既包括一系列具體的做法(specific practices)，也包括了關(guān)于“為何”和“如何”(why and how it works)的共性技術(shù)知識。共性技術(shù)知識易在專業(yè)人士的溝通交流中被傳播擴(kuò)散，具有成為公共物品的強(qiáng)大潛力，很難被私有化。企業(yè)合作開展共性研究，有利于參與者獲得共性技術(shù)知識，但必須認(rèn)識到，企業(yè)必須在共性技術(shù)知識上進(jìn)一步開發(fā)出專有的技術(shù)，才能真正獲益。合作開展共性研究可以彌補(bǔ)獨(dú)立開展基礎(chǔ)性研究的不足，但不能替代對專有技術(shù)的開發(fā)[12]。

對共性技術(shù)作過系統(tǒng)和深入研究的，首推美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院(National Institute of Standards and Technology，以下簡稱NIST)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家格雷戈里·泰奇(Gregory Tassey)。1992年，泰奇提出“技術(shù)增長模型”[13](后稱為“基于技術(shù)的產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)模型”[14]、“基于技術(shù)的產(chǎn)業(yè)模型”[15]，圖5)，將產(chǎn)業(yè)技術(shù)分解為三個組成部分：基礎(chǔ)技術(shù)(Infratechnology)、共性技術(shù)和專有技術(shù)(Proprietary Technology)。他指出，宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的增長模型雖都將技術(shù)作為內(nèi)生解釋變量，但絕大多數(shù)文獻(xiàn)都將技術(shù)看作是同質(zhì)的單元。他認(rèn)為，典型的產(chǎn)業(yè)技術(shù)包含了私人的和準(zhǔn)公共的元素，決非大量經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)所描繪成的同質(zhì)“黑箱”，如果不能基于產(chǎn)業(yè)技術(shù)的不同元素對技術(shù)變量進(jìn)行解構(gòu)，將限制經(jīng)濟(jì)學(xué)家解釋研發(fā)投資行為與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的能力，同時也會降低政府研發(fā)政策的有效性。

泰奇基于對技術(shù)變量的解構(gòu)，完善了技術(shù)生產(chǎn)函數(shù)，提出：Q=SN·F(KN,KE,X)。其中Q表示研發(fā)產(chǎn)出，SN表示科學(xué)基礎(chǔ)，KN表示共性技術(shù)或技術(shù)平臺，KE表示企業(yè)擁有的排他性知識，X表示除專有技術(shù)和非專有技術(shù)之外影響產(chǎn)出或績效的因素[16]。

泰奇又進(jìn)一步推導(dǎo)出⊿KE=ηe-KN/REREλ，KE表示某企業(yè)所擁有的排他性知識或?qū)Ｓ兄R的總量，η是效率參數(shù)，代表產(chǎn)業(yè)內(nèi)影響研發(fā)效率的基礎(chǔ)技術(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，KN表示產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的非排他部分，并假設(shè)其可被產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)平等獲取，RE表示該企業(yè)用于研發(fā)排他性技術(shù)的開支，λ代表尺度參數(shù)。[15]泰奇指出，共性技術(shù)(KN)，以及基礎(chǔ)技術(shù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(η)，直接決定了某一產(chǎn)業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施(Technology Infrastructure)是否完備，而技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施直接影響著企業(yè)研發(fā)投入(RE)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。共性技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，易出現(xiàn)私人部門的投資不足(underinvestment)，政府為了幫助企業(yè)推進(jìn)新技術(shù)的商業(yè)化，降低企業(yè)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)資助共性技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的研究；但同時，由于這些技術(shù)在某種程度上可以被單個企業(yè)取得和擁有產(chǎn)權(quán)，所以也有企業(yè)愿意進(jìn)行研發(fā)投入，以獲得競爭優(yōu)勢。

圖5　基于技術(shù)的產(chǎn)業(yè)模型 來源：Tassey G.(2008)。

根據(jù)泰奇的理論研究，共性技術(shù)是產(chǎn)業(yè)技術(shù)中具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的一類技術(shù)，與基礎(chǔ)技術(shù)共同構(gòu)成技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。共性技術(shù)在本質(zhì)上是對概念的驗(yàn)證(proof-of-concept)，是將基礎(chǔ)研究階段獲得的科學(xué)知識推向市場應(yīng)用的第一步成果，是后續(xù)的應(yīng)用研究和開發(fā)的基礎(chǔ)。政府為了保障共性技術(shù)的有效供給，從而提高企業(yè)專有技術(shù)的產(chǎn)出效率，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以介入共性技術(shù)研究，但前提是出現(xiàn)了市場失靈，即只有當(dāng)私人部門的投資不足，阻礙了新技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用時，政府的干預(yù)才具備合理性。政府的干預(yù)，只能觸及競爭前技術(shù)研發(fā)階段，不應(yīng)破壞公平競爭的市場機(jī)制。

此外，我國學(xué)者也有將“general purpose technology”(以下簡稱GPT)翻譯為“共性技術(shù)”，或建議在研究共性技術(shù)問題時參考國外對GPT的研究成果。但是，國外學(xué)術(shù)界一般用GPT指代諸如蒸汽機(jī)、電動機(jī)和半導(dǎo)體這一類對技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大、深遠(yuǎn)而廣泛影響的革命性技術(shù)[17-18]。與我國的共性技術(shù)概念明顯不同。泰奇也曾在論文中指出GPT與genetic technology的區(qū)別：前者指的是具有多種市場應(yīng)用(multiple market applications)、存在范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(economies of scope)的技術(shù)，強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)應(yīng)用的廣泛性，而后者作為技術(shù)應(yīng)用開發(fā)的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是基礎(chǔ)性[15]。因此，本文對美國學(xué)術(shù)界關(guān)于GPT的研究不作贅述。

三、制度視角：美國ATP計(jì)劃的制度發(fā)展

在Lexisnexis數(shù)據(jù)庫中，以《美國法典》(United States Code)、《聯(lián)邦規(guī)章典集》(Code of Federal Regulations)和《聯(lián)邦公報(bào)》(Federal Register)為范圍，檢索關(guān)于ATP計(jì)劃的內(nèi)容，理出了美國聯(lián)邦政府支持共性技術(shù)研發(fā)的制度變遷脈絡(luò)(圖6)。

圖6　美國聯(lián)邦政府支持共性技術(shù)研發(fā)的制度變遷 來源：作者整理。

(一)關(guān)于ATP計(jì)劃的聯(lián)邦法律

(1)1988年《綜合貿(mào)易和競爭法》

1988年，美國國會通過了《綜合貿(mào)易和競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)[19]，該法設(shè)立了ATP計(jì)劃。法律規(guī)定，ATP計(jì)劃的宗旨，是幫助美國企業(yè)創(chuàng)造和應(yīng)用共性技術(shù)(generic technology)和研究成果，以加快重大科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)的商業(yè)化，改進(jìn)制造業(yè)技術(shù)；ATP計(jì)劃的實(shí)施，需致力于改善美國和美國企業(yè)的競爭地位，優(yōu)先支持具有重大經(jīng)濟(jì)潛力的科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)；ATP計(jì)劃主要支持企業(yè)、高校、獨(dú)立研究組織間的合作研發(fā)活動，強(qiáng)調(diào)小企業(yè)的參與，避免使特定企業(yè)不當(dāng)?shù)靡?undue advantage)；對于未獲ATP計(jì)劃資助情形下已經(jīng)或計(jì)劃開展的研究項(xiàng)目，ATP計(jì)劃不給予資助；支持措施包括給予部分啟動資金，少量分擔(dān)至多5年的合作研發(fā)成本，提供設(shè)備、設(shè)施和人員等。

由此可知，ATP計(jì)劃堅(jiān)持以市場失靈作為政府干預(yù)技術(shù)研發(fā)活動的前提，它資助的是共性技術(shù)研發(fā)，聚焦于易發(fā)生市場失靈但具有重大經(jīng)濟(jì)潛力的技術(shù)研發(fā)早期階段，對于具有明確投資回報(bào)預(yù)期的技術(shù)研發(fā)后期階段，因不易出現(xiàn)市場失靈，所以不給予資助。在資助目的和對象上，體現(xiàn)出公共財(cái)政原則，立足于解決產(chǎn)業(yè)的共性問題(generic problems)，提升產(chǎn)業(yè)在世界市場的競爭力，禁止只讓特定的企業(yè)獲益。在資助力度上，采取有限干預(yù)原則，只允許政府部分分擔(dān)合作研發(fā)的直接成本(不包括間接成本、利潤和管理費(fèi))，并規(guī)定了單個項(xiàng)目的資助金額上限和年限。

(2)1992年《美國技術(shù)卓越法》

1992年，國會通過了《美國技術(shù)卓越法》(American Technology Preeminence Act)[20]，對1988年《綜合貿(mào)易和競爭法》中關(guān)于ATP計(jì)劃的內(nèi)容進(jìn)行了修訂。新法指出，共性技術(shù)有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增進(jìn)國家福祉，而開展合作研發(fā)是創(chuàng)造共性技術(shù)的有效路徑，因此法律鼓勵和支持開展共性技術(shù)的合作研發(fā)。

與舊法相比，新法對ATP計(jì)劃的修訂主要有：

——突出共性研發(fā)。新法明確了修訂的目的，是為了強(qiáng)化ATP計(jì)劃，進(jìn)一步促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)在民用領(lǐng)域的共性應(yīng)用(generic application)的開發(fā)，明確了ATP計(jì)劃支持的范圍，是從創(chuàng)意探索(idea exploration)開始，到原型開發(fā)(prototype devel￣opment)為止的各個階段，不介入競爭性的技術(shù)研發(fā)活動。

——突出產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)。在法律條文中增加了“industry-led(產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo))”一詞，明確規(guī)定ATP計(jì)劃資助的合作研發(fā)活動必須是產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)的，即項(xiàng)目的實(shí)施主體是企業(yè)，由企業(yè)在項(xiàng)目的投入、組織、推進(jìn)上發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)，政府資助的目的是為了促進(jìn)技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化。

——突出國家利益。新法進(jìn)一步聚焦于私人部門投入不足但可能為國家產(chǎn)出重要利益的長周期、高風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目。為維護(hù)美國產(chǎn)業(yè)界的利益，法律對ATP計(jì)劃的申報(bào)主體資格做出明確限定：一是受資助企業(yè)必須有利于美國的經(jīng)濟(jì)利益，具體以該企業(yè)是否在美國投資開展研究、開發(fā)和生產(chǎn)活動，是否有利于增加就業(yè)等為判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是受資助企業(yè)必須是美國公民控股的美國企業(yè)，或雖不是美國公民控股，但其注冊在美國，且其母公司所在國對美國公民控股的企業(yè)，在項(xiàng)目資助、投資準(zhǔn)入方面給予國民待遇，并在知識產(chǎn)權(quán)上給予充分、有效的保護(hù)。此外，法律規(guī)定，項(xiàng)目產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)只能授予美國企業(yè)，且在一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)移給外國企業(yè)。

——突出部門協(xié)同。法律規(guī)定，在立項(xiàng)評審和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管中，商務(wù)部部長和NIST的院長應(yīng)當(dāng)視情況開展與其他聯(lián)邦高級官員的協(xié)調(diào)，確保聯(lián)邦各類技術(shù)計(jì)劃的合作和協(xié)同，避免不必要的重復(fù)；并有權(quán)組建部際工作組或項(xiàng)目辦公室，以協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的各類技術(shù)研發(fā)資助活動。

(二)關(guān)于ATP計(jì)劃的聯(lián)邦規(guī)章

作為ATP計(jì)劃實(shí)施的主管部門，美國商務(wù)部根據(jù)聯(lián)邦法律的授權(quán)，于1990年首次在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布了關(guān)于實(shí)施ATP計(jì)劃的規(guī)則(以下稱“ATP規(guī)則”)[21]，對聯(lián)邦法律予以細(xì)化，后又于1991[22]、1994[23]、1997[24]、1998[25]年做出修訂。ATP規(guī)則的上述5個版本，在立法目的、使用的概念及定義上，存在差異(表1)。

表1　ATP規(guī)則5個版本的比較

來源：根據(jù)1990、1991、1994、1997和1998年版的ATP 規(guī)則整理。

ATP規(guī)則對項(xiàng)目遴選的程序和標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定。根據(jù)1998版的ATP規(guī)則，項(xiàng)目遴選程序分為：初審、評估、復(fù)核、審定4個步驟。在評估環(huán)節(jié)，科技價值和經(jīng)濟(jì)潛力各占50%權(quán)重。如果欲研發(fā)的技術(shù)對于國家的經(jīng)濟(jì)利益不具有強(qiáng)大潛力，或者屬于產(chǎn)品開發(fā)而非高風(fēng)險(xiǎn)研發(fā)，或者沒有充分的技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化計(jì)劃，該項(xiàng)目就不會獲得資助。具體程序及標(biāo)準(zhǔn)，見表2。

(三)2007年《美國競爭法》

2007年，國會通過了《美國競爭法》，以TIP計(jì)劃替代ATP計(jì)劃。2008年，NIST發(fā)布了關(guān)于實(shí)施TIP計(jì)劃的規(guī)則[26]?！睹绹偁幏ā肺词褂谩癵eneric technology”這個用語，而是使用“high-risk，high-reward research”這一概念，將其解釋為：可能獲得具有深遠(yuǎn)廣泛影響的變革性成果，專注于國家關(guān)鍵需求，且因過于新穎或?qū)W科跨度過大而無法通過傳統(tǒng)的同行評審過程。

與ATP計(jì)劃相比，TIP計(jì)劃發(fā)生了以下根本性變化：

——聯(lián)邦政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)活動的合理性根據(jù)，從“市場失靈”調(diào)整為“國家關(guān)鍵需求”。ATP計(jì)劃以市場失靈作為政府干預(yù)的前提條件。

表2　ATP項(xiàng)目遴選的程序及標(biāo)準(zhǔn)

來源：根據(jù)1998年版的ATP 規(guī)則整理。

TIP計(jì)劃棄用“共性技術(shù)”這一概念，不再強(qiáng)調(diào)政府資助的研究必須滿足“競爭前”、“共性”的要求，而是強(qiáng)調(diào)對國家關(guān)鍵需求的滿足，突出了國家的戰(zhàn)略意志。

——排除大企業(yè)獲資助的資格，回應(yīng)了公眾對ATP計(jì)劃成為大公司福利的質(zhì)疑。ATP計(jì)劃允許大企業(yè)獲得資助，僅在1997年后限定聯(lián)邦政府給予獨(dú)立提出項(xiàng)目申請的大企業(yè)的資助不得超過項(xiàng)目成本的40%。而《美國競爭法》中明確規(guī)定，大企業(yè)不得獨(dú)立提出TIP計(jì)劃的項(xiàng)目申請；允許以合作研發(fā)的方式提出項(xiàng)目申請，但不得獲得資金資助。

——明確限定政府資助的比例。《美國競爭法》明確規(guī)定，TIP計(jì)劃對每個項(xiàng)目的資助金額，不得超過該項(xiàng)目總成本的50%。這一比例限定與作為WTO規(guī)則之一的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measur￣es)中關(guān)于政府資助競爭前開發(fā)活動(Pre-competitive development activity)的比例限定是一致的。

四、實(shí)踐視角：對美國ATP計(jì)劃項(xiàng)目數(shù)據(jù)的分析和績效評價

根據(jù)NIST發(fā)布的數(shù)據(jù)，在ATP計(jì)劃實(shí)施期間，從項(xiàng)目數(shù)而言，ATP計(jì)劃更多地資助了獨(dú)立申請者(圖7)；從資助金額而言，在15年累計(jì)的總額上，合作申請者獲得的資金略多于獨(dú)立申請者(獨(dú)立申請者共獲得10.01億美元，合作申請者共獲得12.68億美元)，但從發(fā)展趨勢來看，自2000年起，獨(dú)立申請者獲得的資金開始超過合作申請者(圖8)。

從企業(yè)規(guī)模大小的角度進(jìn)行分析(根據(jù)ATP計(jì)劃的界定，雇員少于500人的企業(yè)為小企業(yè)，進(jìn)入《財(cái)富》美國500強(qiáng)名單的企業(yè)為大企業(yè),其他為中型企業(yè))，在1990—2004年間，ATP計(jì)劃資助小企業(yè)獨(dú)立或牽頭承擔(dān)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目數(shù)上，超過中型企業(yè)和大企業(yè)(圖9)；在資助金額上，除1995年外，也均超過中型企業(yè)和大企業(yè)(圖10)。

從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，美國共性技術(shù)研發(fā)政策的實(shí)踐，與理論解說和立法初衷存在著一定的偏差。前文已述，法律已確認(rèn)開展合作研發(fā)是創(chuàng)造共性技術(shù)的有效路徑，并規(guī)定ATP計(jì)劃主要支持企業(yè)、高校、獨(dú)立研究組織間的合作研發(fā)活動。但實(shí)踐數(shù)據(jù)反映，ATP計(jì)劃在項(xiàng)目數(shù)量上更多地資助了單個企業(yè)，而不是支持合作研發(fā)；在資金量上，合作研發(fā)者獲得的資助總額僅略高于單個企業(yè)，且呈現(xiàn)出被單個企業(yè)逐漸趕超的趨勢。此外，理論研究認(rèn)為，共性技術(shù)是將科學(xué)知識推向市場應(yīng)用的第一步成果，不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因而易出現(xiàn)私人部門的投資不足；同時，共性技術(shù)是開啟新的產(chǎn)品生命周期的基礎(chǔ)，開展共性技術(shù)研發(fā)有利于搶占先機(jī)，獲得競爭優(yōu)勢。因此，我們通常的認(rèn)識是，大企業(yè)比小企業(yè)更具雄厚的財(cái)力和科研實(shí)力，對共性技術(shù)研發(fā)更具有積極性和能力，而實(shí)踐數(shù)據(jù)反映，小企業(yè)獲得了更多的ATP計(jì)劃項(xiàng)目資助，承擔(dān)了更多的共性技術(shù)研發(fā)任務(wù)。

在美國國內(nèi)，不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)基于不同的立場和職責(zé)，使用不同的方法，對ATP計(jì)劃的實(shí)施效果作出了不同的評價，見表3。

圖7　ATP計(jì)劃資助合作申請者、獨(dú)立申請者的項(xiàng)目數(shù)(1990—2004年) 來源：根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)整理(http://www.atp.nist.gov/factsheets/3-a-2.pdf)。

圖8　ATP計(jì)劃資助合作申請者、獨(dú)立申請者的金額(1990—2004年) 來源：根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-3.pdf)。

圖9　ATP計(jì)劃資助小企業(yè)、中型企業(yè)、大企業(yè)的項(xiàng)目數(shù)(1990—2004年) 來源：根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-2.pdf)。

圖10　ATP計(jì)劃資助小企業(yè)、中型企業(yè)、大企業(yè)的金額(1990—2004年) 來源：根據(jù)美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理(http://www. atp.nist.gov/factsheets/3-a-3.pdf)。

具體而言：

(1)EAO從1990年ATP計(jì)劃啟動實(shí)施時，就開始構(gòu)建內(nèi)部的縱向調(diào)查機(jī)制，對ATP計(jì)劃進(jìn)行評估研究?；趯TP計(jì)劃實(shí)施15年情況的連續(xù)跟蹤和評估，EAO認(rèn)為ATP計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了它的使命，主要表現(xiàn)在[27]：

——從財(cái)政支出效益的角度：預(yù)期社會收益現(xiàn)值遠(yuǎn)超政府投入，有逾8倍的回報(bào)。

——從企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度：ATP計(jì)劃的資助是對私人部門研發(fā)投入的補(bǔ)充，而非替代，如果沒有ATP計(jì)劃的資助，40%的項(xiàng)目將無法獲得實(shí)施，另有40%的項(xiàng)目也只能獲得產(chǎn)業(yè)界的緩慢推進(jìn)；ATP計(jì)劃撬動并加速了研發(fā)，使研發(fā)活動聚焦于更具有技術(shù)挑戰(zhàn)性的問題，以及使能性的技術(shù)平臺，填補(bǔ)了早期階段技術(shù)開發(fā)的投資缺口。

——從產(chǎn)學(xué)研合作的角度：80%的ATP項(xiàng)目存在合作關(guān)系，或以研發(fā)伙伴的形式，或以聯(lián)盟的形式；企業(yè)與大學(xué)的頻繁合作，增強(qiáng)了企業(yè)的研究能力，并為大學(xué)的知識擴(kuò)散提供了渠道。

表3　不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對ATP計(jì)劃實(shí)施效果的評價

參考文獻(xiàn)來源：在[27]、文獻(xiàn)[28]、文獻(xiàn)[29]的基礎(chǔ)上進(jìn)行整理。

——從溢出效應(yīng)的角度：ATP項(xiàng)目創(chuàng)造的大量出版物、專利、產(chǎn)品，以及合作者之間的信息分享，都將有助于知識的溢出。

(2)OMB利用項(xiàng)目評估定級工具(PART工具)，于2004年對ATP計(jì)劃進(jìn)行了評估。PART工具的定級結(jié)果共有五類：有效的(Effective)、比較有效的(Moderately Effective)、適當(dāng)?shù)?Adequate)、無效的(ineffective)、結(jié)果未現(xiàn)(Results not demonstrated)。ATP計(jì)劃經(jīng)評估后，被定級為“適當(dāng)?shù)摹?。在四個方面的得分分別是：項(xiàng)目目標(biāo)和設(shè)計(jì)，20%；戰(zhàn)略規(guī)劃，86%；項(xiàng)目管理，100%；項(xiàng)目成果，67%。其中，項(xiàng)目目標(biāo)和設(shè)計(jì)得分最低，OMB認(rèn)為，有大量非政府實(shí)體投資于早期階段的技術(shù)開發(fā)，例如企業(yè)研究實(shí)驗(yàn)室、風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)、天使投資者和大學(xué)；ATP的項(xiàng)目可以從私人部門獲得足夠的投資，無需聯(lián)邦政府的資助，因?yàn)閾?jù)專家估算，每年有54億～355億美元投資于早期階段的技術(shù)開發(fā)，而來自于聯(lián)邦政府的資金只有14億～73億美元[30]。

(3)GAO于1999—2000年間，在生物技術(shù)、電子技術(shù)、信息技術(shù)三個技術(shù)領(lǐng)域各選擇了1個獲得ATP計(jì)劃資助的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，通過查閱項(xiàng)目檔案、訪談有關(guān)人員、檢索相關(guān)專利等方式，發(fā)現(xiàn)這3個項(xiàng)目提出的研究目標(biāo)，竟與立項(xiàng)前私人部門已在開展的研發(fā)項(xiàng)目重復(fù)，一些企業(yè)甚至早已獲得了相關(guān)專利。GAO經(jīng)分析后認(rèn)為，ATP計(jì)劃在項(xiàng)目評審過程中存在兩個先天不足：一是在評審專家的選擇上要求評審專家與項(xiàng)目不存在利益沖突，由此造成評審專家多為聯(lián)邦政府的雇員，雖然他們也是某一技術(shù)領(lǐng)域的專家，但并不一定對項(xiàng)目所涉的技術(shù)領(lǐng)域有直接的了解；二是信息不對稱，企業(yè)不愿將研發(fā)活動的詳細(xì)信息對外公開，造成評審專家不清楚企業(yè)的研發(fā)現(xiàn)狀。基于這兩個原因，評審專家難以準(zhǔn)確判斷私人部門是否已經(jīng)或者即將開展類似的研究項(xiàng)目。這就不可避免地使ATP計(jì)劃資助的項(xiàng)目可能與私人部門投資的項(xiàng)目發(fā)生重復(fù)，使ATP計(jì)劃的實(shí)際執(zhí)行難以實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)市場失靈、補(bǔ)充私人部門投資不足的政策初衷[31]。

五、對我國的啟示

中美在科技政策歷史演變上的不同之處在于，美國是從自由主義逐步向干預(yù)主義過渡，是政府逐步介入市場的過程；中國是從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，是政府逐步轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮市場配置資源作用的過程。盡管兩者的政策演進(jìn)軌跡截然相反，但行動邏輯是一致的，即找到一個政府與市場的最佳平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對科技資源的更有效配置。

基于前文的梳理和分析，筆者認(rèn)為，在共性技術(shù)的理論研究和政策設(shè)計(jì)上，美國以下方面值得我們重點(diǎn)關(guān)注和參考借鑒。

(1)關(guān)于共性技術(shù)概念的界定

“共性技術(shù)”概念，是構(gòu)建共性技術(shù)理論體系和政策體系的基本要素，其內(nèi)涵和外延決定政府介入共性技術(shù)研發(fā)的正當(dāng)性、條件、范圍、方式和程度等一系列問題。在美國，理論層面上，“generic technology”概念經(jīng)理論推導(dǎo)，已被成功植入已有的理論體系，成為一個邏輯自洽的科學(xué)概念；制度層面上，聯(lián)邦規(guī)章對其做出了界定，使其成為一個正式的法律概念。而我國，“共性技術(shù)”用語始于政策文本，興于政策實(shí)踐，但尚未被理論化或制度化。該用語出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初，正值我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、國家推進(jìn)科技體制改革的時期，共性技術(shù)政策是政府針對轉(zhuǎn)軌期技術(shù)供給不足的問題做出的政策回應(yīng)。美國學(xué)者泰奇從公共物品的角度，對“generic technology”做出界定，并通過經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，論證了政府介入共性技術(shù)研發(fā)的正當(dāng)性，與我國提出“共性技術(shù)”一詞的政策初衷較為契合，值得借鑒。

(2)關(guān)于共性技術(shù)政策的設(shè)計(jì)

——明確政府的定位，明晰政府與市場的邊界。美國的理論研究和制度安排均承認(rèn)政府介入共性技術(shù)研發(fā)的必要性，但同時對政府的干預(yù)行為采取審慎的態(tài)度，堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)”，堅(jiān)持對市場競爭秩序的維護(hù)。政府的角色是通過制定政策、營造環(huán)境，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)成為共性技術(shù)研發(fā)決策、投入、組織和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的主體。ATP計(jì)劃明確規(guī)定，對于未獲ATP計(jì)劃資助情形下已經(jīng)或計(jì)劃開展的研究項(xiàng)目，ATP計(jì)劃不給予資助；政府只能部分分擔(dān)項(xiàng)目研發(fā)的直接成本；TIP計(jì)劃明確限定了資助金額不得超過項(xiàng)目成本的50%。我國雖然在政策理念層面，已認(rèn)識到了企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體的重要性，但實(shí)踐中政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的過多干預(yù)、過度支持仍然存在，一定程度上破壞了公平的市場競爭環(huán)境、扭曲了企業(yè)正常的成長路徑，因此需要在法律層面對政府的干預(yù)行為做出制度約束。

——突出國家利益，把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力提升作為政府資助共性技術(shù)研發(fā)的目標(biāo)。從ATP計(jì)劃到TIP計(jì)劃，美國政府無論是以“市場失靈”，還是以“國家關(guān)鍵需求”作為干預(yù)技術(shù)研發(fā)的理由，目的都是為了促進(jìn)美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升國際競爭力。在堅(jiān)持此目標(biāo)的前提下，政府在介入的條件、方式、程度上，可隨著理論認(rèn)識和實(shí)踐發(fā)展的變化而隨時調(diào)整。此外，為了維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)界的利益，美國在法律層面明確規(guī)定ATP計(jì)劃資助的企業(yè)必須是美國公民控股的美國企業(yè)，或按照國際對等原則進(jìn)行處理，并規(guī)定項(xiàng)目產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)只能授予美國企業(yè)，且在一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)移給外國企業(yè)。而我國的科技法律法規(guī)及科技計(jì)劃管理的有關(guān)制度中，并未對外國企業(yè)、外國人控股的中國企業(yè)的申報(bào)資格做出明確排除，也未對項(xiàng)目產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)的授予和轉(zhuǎn)讓主體做出明確限制。

(3)關(guān)于政策執(zhí)行的具體方法

——建立了有效的科技計(jì)劃績效評估機(jī)制。針對ATP計(jì)劃，美國形成了自我評估與外部評估相結(jié)合、政府評估與國會評估相結(jié)合的機(jī)制，既有服務(wù)于商務(wù)部的EAO，又有服務(wù)于總統(tǒng)的OMB，還有服務(wù)于國會的GAO，不同的評估主體，秉持不同的立場側(cè)重，運(yùn)用不同的評估方法，有利于更全面、客觀、系統(tǒng)地對政策設(shè)計(jì)的合理性和政策執(zhí)行的有效性做出評價，有利于針對科技計(jì)劃存在的問題和不足及時做出政策調(diào)整。而我國缺乏類似的評估機(jī)制，無法客觀公正地評價政府科技資助行為的有效性和效率，因此對具體的科技計(jì)劃的調(diào)整完善也就缺乏有信服力的依據(jù)。

——嚴(yán)格的意見征詢和回應(yīng)機(jī)制。ATP計(jì)劃實(shí)施的17年間，作為實(shí)施細(xì)則的ATP規(guī)則，先后修訂過4次。ATP規(guī)則屬于聯(lián)邦政府部門制定的聯(lián)邦規(guī)章，按照法律要求，規(guī)則的制定部門(美國商務(wù)部)必須在正式發(fā)布實(shí)施前，先在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布草案，征詢社會意見，并在發(fā)布最終文本時對征集到的意見進(jìn)行回應(yīng)，載明意見內(nèi)容和對意見的研究處理情況。這一機(jī)制，一方面有利于集思廣益，查漏補(bǔ)缺，另一方面，可以充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高規(guī)則的透明度，規(guī)范、約束政府行為。

——透明的項(xiàng)目遴選規(guī)則和明確的應(yīng)用導(dǎo)向。ATP規(guī)則對項(xiàng)目遴選的程序和標(biāo)準(zhǔn)做出了明確、具體的規(guī)定，使項(xiàng)目申請者一目了然，有利于ATP計(jì)劃的政策目的得到準(zhǔn)確地響應(yīng)和落實(shí)，也有利于申請者形成準(zhǔn)確的預(yù)期。同時，為了突出技術(shù)研發(fā)的應(yīng)用導(dǎo)向，ATP規(guī)則要求項(xiàng)目申請者除了提交技術(shù)計(jì)劃書外，還需提交商業(yè)計(jì)劃書，以闡明開展商業(yè)化應(yīng)用、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的路徑。在項(xiàng)目評審指標(biāo)體系中，技術(shù)評估和商業(yè)評估各占50%的權(quán)重。我國的科技計(jì)劃在項(xiàng)目遴選標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目評審指標(biāo)體系方面，還需要進(jìn)一步公開透明；在具體的評審指標(biāo)上，也可借鑒ATP計(jì)劃的做法，對市場導(dǎo)向類項(xiàng)目提出明確的經(jīng)濟(jì)潛力指標(biāo)要求。

——強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同機(jī)制。聯(lián)邦法律授權(quán)美國商務(wù)部在實(shí)施ATP計(jì)劃時，可以組建部際工作組，以協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的各類技術(shù)研發(fā)資助活動，避免不必要的重復(fù)。我國長期存在著項(xiàng)目安排分散重復(fù)的問題，原因之一是缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。如果在法律層面，授權(quán)科技行政主管部門會同財(cái)政部門建立科技項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、分工落實(shí)、協(xié)同推進(jìn)，將更有效地配置政府科技資源，提高財(cái)政資金的使用效益。

六、結(jié)語

在研究美國共性技術(shù)政策的做法和經(jīng)驗(yàn)時，需區(qū)分其理論、制度和實(shí)踐間的差異，避免片面的認(rèn)識，或?qū)ζ洳灰詾槿唬蛞晃蹲冯S模仿，都無益于有效的學(xué)習(xí)和借鑒。此外，需要指出的是，“generic technology”這個概念，雖然在2007年被《美國競爭法》棄用，TIP規(guī)則中也不再使用這一用詞，但在最新的《美國法典》和《聯(lián)邦規(guī)章典集》中仍能檢索到“generic technology”或“generic technologies”，它仍是理論、制度和實(shí)踐中有生命力的概念。

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(本文責(zé)編：海洋)