大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

趙新亮

(北京航空航天大學(xué)高等教育研究所， 北京海淀100191)

摘要：推動(dòng)大學(xué)教育管理向教育治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化，是當(dāng)前大學(xué)管理體制改革的核心內(nèi)容。完善大學(xué)內(nèi)部治理體系，需要建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，全面提升大學(xué)內(nèi)部治理能力。根據(jù)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的三維結(jié)構(gòu)，全面分析當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，提出不同權(quán)力維度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化思路：即行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力橫向分散，校部權(quán)力向院系權(quán)力縱向下移，多個(gè)權(quán)力主體博弈與權(quán)力制衡。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，為保障內(nèi)部權(quán)力的有效運(yùn)行，需借鑒分權(quán)制衡理論構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的“三權(quán)制衡”模式，即需從科學(xué)分配大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力、嚴(yán)格規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力執(zhí)行、建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制、加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督等方面，圍繞權(quán)力配置、權(quán)力制衡、權(quán)力執(zhí)行等維度構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化提供制度保障。

關(guān)鍵詞：大學(xué)；內(nèi)部治理能力；現(xiàn)代化；權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

[中圖分類號(hào)]G471[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

收稿日期：2014-07-16

作者簡(jiǎn)介：鄧小華(1983-)，男，湖南衡陽(yáng)人，楚雄師范學(xué)院副教授，碩士，主要從事教育基本理論、教師教育研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.01.004

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的綜合改革目標(biāo)。高等教育落實(shí)綜合改革任務(wù)的關(guān)鍵則是實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力建設(shè)的雙重推動(dòng)。大學(xué)承擔(dān)了實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)的重要使命，應(yīng)在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義提供充足的人力支持和智力支撐。提高大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化水平的核心在于優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)可知，科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)能達(dá)到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分權(quán)制衡的基本目標(biāo)。

一、大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)提出要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其中，推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)優(yōu)化是提升大學(xué)內(nèi)部治理能力的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要基礎(chǔ)。隨著大學(xué)管理體制改革的不斷深入，大學(xué)辦學(xué)主體逐步多元化，大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出多種不同模式。但是由于種種原因，大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題仍然較為突出，大學(xué)民主管理和權(quán)力配置水平仍有待提高。

(一)大學(xué)內(nèi)部治理體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)

大學(xué)內(nèi)部治理能力是指高校運(yùn)用制度體系治理學(xué)校各方面工作的能力，良好的治理能力需要有科學(xué)運(yùn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以權(quán)力制衡來(lái)協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各方利益群體，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理體系的現(xiàn)代化。根據(jù)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的主體和作用屬性不同，可以構(gòu)建出大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的三維結(jié)構(gòu)模式，分別是橫向權(quán)力、縱向權(quán)力和權(quán)力主體等三個(gè)維度，權(quán)力結(jié)構(gòu)模式如圖1所示。

圖1　大學(xué)內(nèi)部權(quán)力三維結(jié)構(gòu)圖

基于當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部管理體制，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)反映了權(quán)力在不同機(jī)構(gòu)、不同權(quán)力主體間的配置，也反映了各權(quán)力主體間的相互作用關(guān)系，其核心在于協(xié)調(diào)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及政治權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分權(quán)制衡入手，有效協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，形成穩(wěn)定、高效、有序的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

從國(guó)際比較的視野看，英美等西方國(guó)家的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加凸顯大學(xué)自治、教授治學(xué)與民主決策，是以學(xué)術(shù)權(quán)力為核心的多元權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)，確保了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的均衡配置。以美國(guó)的公立高校為例，其校級(jí)管理機(jī)構(gòu)由大學(xué)董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)和評(píng)議會(huì)共同組成，三方權(quán)力機(jī)構(gòu)之間構(gòu)成了相互合作、相互制衡、相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系，極大地提高了學(xué)校決策的科學(xué)化水平。同時(shí)，美國(guó)也實(shí)行校級(jí)、院級(jí)、系所的三級(jí)管理模式，對(duì)于學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力配置正逐步向院系轉(zhuǎn)移，真正賦予了學(xué)院和教師的學(xué)術(shù)自治權(quán)力。

(二)大學(xué)內(nèi)部治理能力的權(quán)力失衡

實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)代化，既要推動(dòng)大學(xué)治理體系的制度建設(shè)，更要提高科學(xué)執(zhí)行大學(xué)制度的治理能力建設(shè)，治理體系與治理能力的同步推進(jìn)需要有科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)作為制度基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題仍然存在，在不同類型的權(quán)力配置中存在著相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，主要集中于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、校長(zhǎng)權(quán)力與教授權(quán)力、決策權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力等方面的權(quán)力失衡。

第一，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡，行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，學(xué)術(shù)權(quán)力虛化?；趦煞N事務(wù)管理的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，只是內(nèi)容、主體和方式的不同，理應(yīng)是良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)運(yùn)行、權(quán)力均衡的統(tǒng)一體，然而受高校管理體制的影響，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力處于失衡狀態(tài)，表現(xiàn)為行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)、學(xué)術(shù)權(quán)力虛化的現(xiàn)象。大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置過(guò)于集中于行政部門，行政化管理色彩較濃，行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的干預(yù)較多。而校內(nèi)學(xué)術(shù)組織往往是行政系統(tǒng)的一個(gè)分支，學(xué)術(shù)權(quán)力虛化，難以在實(shí)際管理中發(fā)揮作用。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力界限模糊、分工不明確、職責(zé)分配不清等問(wèn)題也較為明顯。

第二，校長(zhǎng)治校權(quán)力與教授治學(xué)權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡。教授治學(xué)代表學(xué)術(shù)權(quán)力，在大學(xué)內(nèi)部治理中容易虛化。布魯貝克指出，就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。為此，就需要校長(zhǎng)治校，即校長(zhǎng)擁有管理高校內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，優(yōu)化配置高校的政治、行政和學(xué)術(shù)資源，承擔(dān)決策和管理責(zé)任。隨著專業(yè)和學(xué)科的高度分化，教授的學(xué)術(shù)視野逐步縮小，教授在宏觀學(xué)術(shù)事務(wù)中的決策和管理能力也將受限[1]。因此，校長(zhǎng)往往把行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力集于一身，對(duì)管理事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)均實(shí)施全面控制，一定程度上削弱了教授治學(xué)的積極性。

第三，決策權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡。決策權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力是大學(xué)組織的兩項(xiàng)基本權(quán)利，在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配中，決策權(quán)力的行使以黨委、校長(zhǎng)及行政機(jī)構(gòu)為主，監(jiān)督權(quán)力由教職工代表大會(huì)行使，體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理中民主監(jiān)督、自主管理的形式公平。然而，基于大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力分配關(guān)系，在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中教代會(huì)無(wú)法行使對(duì)黨委和行政決策權(quán)力的監(jiān)督和制約。而且大學(xué)黨委是在大學(xué)黨代會(huì)基礎(chǔ)上由上級(jí)黨委任命，它只對(duì)黨代會(huì)和上級(jí)黨委負(fù)責(zé)，并不對(duì)教職工代表大會(huì)負(fù)責(zé)。例如，在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中行政權(quán)力主導(dǎo)了評(píng)價(jià)制度、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過(guò)程，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因缺乏有效的學(xué)術(shù)民主監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督權(quán)力得不到有效實(shí)施。此外，大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督制度的不健全，也導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)力的弱化和行政權(quán)力、決策權(quán)力泛化的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

二、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化思路

分析當(dāng)前我國(guó)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀可知，權(quán)力結(jié)構(gòu)的組織特征體現(xiàn)為行政權(quán)力主導(dǎo)模式，而學(xué)術(shù)權(quán)力和教授權(quán)力對(duì)學(xué)校管理的參與不夠，不利于實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)代化。因此，需要從源頭出發(fā)，構(gòu)建權(quán)力均衡配置的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！兑?guī)劃綱要》也明確提出要“逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政管理模式”，意在推動(dòng)大學(xué)去行政化。大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)以去行政化改革為導(dǎo)向，改變以行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力、以行政運(yùn)作代替教育規(guī)律的實(shí)踐傾向。從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力三維結(jié)構(gòu)的維度看，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要以行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合理配置為核心，推動(dòng)不同組織機(jī)構(gòu)與不同權(quán)力主體間的權(quán)力關(guān)系優(yōu)化。

(一)行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力的橫向分散

針對(duì)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，《規(guī)劃綱要》明確提出要保障學(xué)術(shù)權(quán)力，即要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角看，即是要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的橫向維度推動(dòng)行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力的分散，推動(dòng)大學(xué)的去行政化改革，保障學(xué)術(shù)自治的權(quán)力，發(fā)揮學(xué)術(shù)組織在管理學(xué)術(shù)事務(wù)、促進(jìn)學(xué)術(shù)自由、監(jiān)督行政權(quán)力方面的重要價(jià)值。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，大學(xué)內(nèi)部治理的決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該由三個(gè)不同的權(quán)力主體承擔(dān)，三個(gè)權(quán)力主體間構(gòu)成相互制約、相互協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制[2]。但是，行政權(quán)力的行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中缺乏有效的制度支撐，難以形成對(duì)等的權(quán)力制約關(guān)系。從理論上講，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力本應(yīng)是相互獨(dú)立、相互制約、相互促進(jìn)的共生關(guān)系，然而在權(quán)力實(shí)踐中行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的干涉、代替問(wèn)題卻較為突出，根源在于學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)力地位不高，權(quán)力執(zhí)行得不到保障。

在我國(guó)《高等教育法》中明確規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)，即審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，制定教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)，但上述學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部管理中往往得不到真正落實(shí)。為此，要從大學(xué)管理體制的改革入手，優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置，推動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)由行政到學(xué)術(shù)的適當(dāng)分散，實(shí)現(xiàn)黨委權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的適當(dāng)分離，構(gòu)建相互獨(dú)立、相互制衡的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系。從大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化建設(shè)角度看，應(yīng)注重提升學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)利和民主管理權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的影響力，引導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力參與學(xué)校重大事務(wù)的決策，努力構(gòu)建權(quán)力對(duì)權(quán)力的有效制約機(jī)制。

(二)校部權(quán)力向院系權(quán)力的縱向下移

我國(guó)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)以馬克斯·韋伯的科層制模式為主，形成了“校部—學(xué)院—系所”的三級(jí)組織結(jié)構(gòu)模式。該類型權(quán)力組織模式具有行動(dòng)“高度一致性”的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行自上而下的權(quán)力運(yùn)行、監(jiān)督模式，在一定程度上提高了我國(guó)大學(xué)管理的效率。但是，現(xiàn)實(shí)的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“倒金字塔”模式，校級(jí)行政部門掌握著學(xué)校人、財(cái)、物等重大事項(xiàng)的管理權(quán)，而院系所擁有的權(quán)力較小，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，不對(duì)等，無(wú)法保證院系開展教學(xué)與科研的學(xué)術(shù)自由與民主自治權(quán)利[3]。在推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，也無(wú)法調(diào)動(dòng)院系參與的積極性和配合意愿，既不利于信息傳遞和思想統(tǒng)一，也不利于調(diào)動(dòng)廣大教職員工參與現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的積極性，難以形成民主監(jiān)督、權(quán)力制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

我國(guó)大學(xué)院系的權(quán)力配置與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，以英國(guó)的大學(xué)為例，學(xué)院擁有非常大的自治權(quán)力，包括招生權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、課程設(shè)置等方面的獨(dú)立權(quán)力，也明顯體現(xiàn)出英國(guó)大學(xué)依法治校、學(xué)術(shù)自治的良好傳統(tǒng)。從參與大學(xué)內(nèi)部治理體系建設(shè)的主體看，英國(guó)高校的非教授教學(xué)人員在各種委員會(huì)中具有較高的權(quán)力地位和參與意愿，同時(shí)，大學(xué)生也會(huì)有代表在各種委員會(huì)中任職，代表學(xué)生參與學(xué)校的民主決策。隨著我國(guó)大學(xué)去行政化改革的推進(jìn)，學(xué)術(shù)權(quán)力的地位將逐步得到加強(qiáng)，與之相適應(yīng)的則是校級(jí)行政部門的權(quán)力向院系的下移，賦予院系學(xué)術(shù)組織更多的自治權(quán)力。推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力由校部到院系的下移，首要任務(wù)是完善院、系的學(xué)術(shù)組織建設(shè)，明確職責(zé)范圍，提高決策能力和權(quán)力運(yùn)行效率，同時(shí)要推動(dòng)相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的法制化、民主化。

(三)多個(gè)權(quán)力主體的博弈與權(quán)力制衡

從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的三維結(jié)構(gòu)圖可知，大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力主體主要涉及校長(zhǎng)、教授和學(xué)生，三個(gè)不同的主體分別是決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的代表，三者之間的權(quán)力配置關(guān)系將影響著大學(xué)內(nèi)部治理能力的水平。在我國(guó)《高等教育法》中明確規(guī)定，國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，目的是構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心，校長(zhǎng)管理、教授治學(xué)相結(jié)合的大學(xué)內(nèi)部管理體制，推動(dòng)大學(xué)依法治校，民主辦學(xué)。然而，當(dāng)前我國(guó)大學(xué)內(nèi)部三維權(quán)力結(jié)構(gòu)中缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，在不同機(jī)構(gòu)及不同主體間的權(quán)力失衡問(wèn)題突出。比如，校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與師生民主參與權(quán)之間的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，校長(zhǎng)作為學(xué)校最高行政首長(zhǎng)，對(duì)教學(xué)、科研和學(xué)科建設(shè)等工作的控制權(quán)過(guò)大，而教職工代表大會(huì)參與大學(xué)民主管理和監(jiān)督的權(quán)力往往流于形式，作為受教育者的學(xué)生更是缺乏基本的權(quán)力地位，其合法權(quán)利和利益訴求難以得到有效表達(dá)。

此外，教授委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)間的權(quán)力關(guān)系也不夠完善。通常來(lái)說(shuō)，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以學(xué)術(shù)委員會(huì)為制度體系，同時(shí)教授委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等能夠代表教職工利益需求，發(fā)揮監(jiān)督作用，但是在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，只有學(xué)術(shù)委員會(huì)能在學(xué)校決策中發(fā)揮作用。因此，實(shí)行大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，首要任務(wù)是進(jìn)一步推動(dòng)權(quán)力由上到下的分權(quán)與下移，賦予教授治學(xué)、師生民主參與的權(quán)力，構(gòu)建校長(zhǎng)的決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)與師生監(jiān)督權(quán)的分權(quán)制衡模式[4]。其次，構(gòu)建校長(zhǎng)治校與教授治學(xué)的權(quán)力關(guān)系，強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)為教學(xué)、科研服務(wù)的責(zé)任?！兑?guī)劃綱要》中也明確提出要探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。最后，要尊重大學(xué)內(nèi)部不同權(quán)力主體的利益訴求及其博弈關(guān)系，構(gòu)建有利于權(quán)力制衡、利益協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)體系。

三、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制

推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，首先需要構(gòu)建科學(xué)有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使不同權(quán)力主體間相互合作與制衡。建立權(quán)力的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制也是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有效途徑。為此，要堅(jiān)持以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)，努力構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制。孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，闡述了權(quán)力制約權(quán)力的分權(quán)制衡模式，即保障立法、行政、司法權(quán)力的相互分離和相互制約。為保障大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行，需借鑒分權(quán)制衡理論構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的“三權(quán)制衡”模式，促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約。因此，需重點(diǎn)構(gòu)建權(quán)力分配、權(quán)力執(zhí)行、權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，確保大學(xué)權(quán)力決策科學(xué)，執(zhí)行有力，監(jiān)督有效。

(一)科學(xué)分配大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力

大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革重點(diǎn)是對(duì)組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變革，是對(duì)內(nèi)部權(quán)力分配范疇與權(quán)力邊界的明確界定。大學(xué)內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化，既依賴于大學(xué)內(nèi)部制度的現(xiàn)代化，更加需要推動(dòng)各權(quán)力主體的觀念現(xiàn)代化，確保大學(xué)內(nèi)部自主權(quán)的有效落實(shí)和正確行使。與其他社會(huì)組織相比，大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系較為復(fù)雜，權(quán)力結(jié)構(gòu)在內(nèi)外部多種權(quán)力博弈基礎(chǔ)上形成，權(quán)力失衡、權(quán)力異化、職責(zé)范圍交叉等問(wèn)題在大學(xué)管理實(shí)踐中較為突出。一方面，權(quán)力缺乏明確的界定，尤其是缺乏“章程式”的法律界定，主要表現(xiàn)為政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力間的界限模糊?！陡叩冉逃ā分须m然規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，但是對(duì)于三者間的權(quán)力界限與效力缺乏明確的規(guī)定，從而在大學(xué)管理中出現(xiàn)了權(quán)力失衡、職責(zé)交叉的問(wèn)題。另一方面，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力分配的范圍過(guò)于窄化，容易忽視行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之外的權(quán)力主體，比如學(xué)生權(quán)力以及其他民主參與權(quán)力，這也是因?yàn)闄?quán)力界限不明確而帶來(lái)的不同權(quán)力主體間的利益博弈問(wèn)題。

大學(xué)內(nèi)部權(quán)力有效運(yùn)行的首要任務(wù)是建立科學(xué)的權(quán)力分配機(jī)制，推動(dòng)不同利益主體間權(quán)力配置的法制化與規(guī)范化進(jìn)程?？茖W(xué)的權(quán)力分配需要堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確、分配適度、系統(tǒng)優(yōu)化、擇人任事的原則，從大學(xué)管理體制的組織結(jié)構(gòu)出發(fā)，構(gòu)建縱向和橫向的權(quán)力分配體系，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力主體間的制約與配合。根據(jù)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力三維結(jié)構(gòu)圖，科學(xué)的權(quán)力分配應(yīng)充分考慮橫向、縱向、權(quán)力主體等維度的均衡權(quán)力配置，形成相互協(xié)作、制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制[5]。即是要重點(diǎn)考慮大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中核心權(quán)力的配置，即政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力，以權(quán)力分配來(lái)健全大學(xué)內(nèi)部治理體系，使各利益相關(guān)的權(quán)力主體的積極性都發(fā)揮出來(lái)。首先，要完善權(quán)力分配的法律制度，使學(xué)校管理法制化和民主化。以《高等教育法》為基礎(chǔ)，健全大學(xué)內(nèi)部權(quán)力分配的法律體系，全面梳理和規(guī)范不同權(quán)力主體間的權(quán)力范圍、職責(zé)規(guī)定等，確保有法可依。其次，統(tǒng)籌考慮大學(xué)內(nèi)部多種權(quán)力主體、權(quán)力類型間的制約關(guān)系，根據(jù)大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)合理分配不同類型權(quán)力的范圍與職責(zé)。構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部的三維權(quán)力分配模式，包括以校長(zhǎng)、管理人員、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等為主的權(quán)力主體維度，以行政、學(xué)術(shù)、文化等為主的權(quán)力類型維度，以決策、管理、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等為主的權(quán)力內(nèi)容維度等。

(二)嚴(yán)格規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力執(zhí)行

大學(xué)內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化，是對(duì)大學(xué)制度執(zhí)行能力的反映?？茖W(xué)的權(quán)力分配是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，規(guī)范的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制則是有效避免大學(xué)內(nèi)部權(quán)力失衡與權(quán)力尋租的重要保障。權(quán)力執(zhí)行是執(zhí)行大學(xué)內(nèi)部權(quán)力時(shí)各權(quán)力主體較穩(wěn)定且有效作用的過(guò)程和方式，權(quán)力執(zhí)行效果是大學(xué)內(nèi)部治理能力的重要體現(xiàn)。因此，需要強(qiáng)化大學(xué)內(nèi)部不同權(quán)力主體的治理意識(shí)和治理能力。完善大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制，不僅需要加強(qiáng)權(quán)力主體的治理能力，更要推進(jìn)不同利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)前，部分大學(xué)內(nèi)部權(quán)力執(zhí)行的程序不夠規(guī)范，權(quán)力執(zhí)行的公開透明程度較低，沒(méi)有形成有效的權(quán)責(zé)制約機(jī)制，從而容易出現(xiàn)權(quán)力濫用與權(quán)力尋租問(wèn)題。以行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的執(zhí)行為例，兩者雖有明確的權(quán)力界限，但是在權(quán)力執(zhí)行過(guò)程中，學(xué)術(shù)權(quán)力往往被行政權(quán)力所替代，缺乏有效的權(quán)力執(zhí)行保障機(jī)制，學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校決策和規(guī)章制定中的話語(yǔ)權(quán)也弱于行政權(quán)力。

大學(xué)內(nèi)部治理體系的建設(shè)，需要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，完善大學(xué)內(nèi)部的管理制度體系，構(gòu)建權(quán)力有效執(zhí)行的體制、機(jī)制。保障大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行，需要從大學(xué)管理體制改革的角度推動(dòng)權(quán)力執(zhí)行的規(guī)范化和制度化，為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力有效運(yùn)行提供制度保障。第一，完善權(quán)力執(zhí)行中的校務(wù)公開制度，為不同權(quán)力主體穩(wěn)定且有序的相互作用創(chuàng)造良好的外部約束條件。建立校務(wù)信息公開、政策制定及校務(wù)活動(dòng)的信息披露制度，引導(dǎo)學(xué)校師生積極參與學(xué)校的民主管理，有效制約行政權(quán)力的執(zhí)行過(guò)程，避免權(quán)力尋租。第二，建立權(quán)力執(zhí)行的法律責(zé)任機(jī)制，有效約束不同權(quán)力主體的權(quán)力執(zhí)行。對(duì)違規(guī)、濫用權(quán)力的主體嚴(yán)格追究相應(yīng)的法律責(zé)任，保障大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和有序執(zhí)行[6]。有效構(gòu)建行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、決策權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力、校級(jí)權(quán)力與院系權(quán)力間的責(zé)權(quán)對(duì)等關(guān)系，可以有效避免大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的泛行政化問(wèn)題。

(三)建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制

根據(jù)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和分權(quán)制衡理論，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的有效運(yùn)行還需構(gòu)建必要的權(quán)力制衡機(jī)制，重點(diǎn)建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、決策權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力、校級(jí)行政部門與院系間的權(quán)力制約關(guān)系。構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力制衡機(jī)制，有助于推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部治理能力和治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展。根據(jù)利益相關(guān)者理論可知，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是對(duì)多種權(quán)力主體的利益協(xié)調(diào)和權(quán)力制衡，關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)基于黨委會(huì)的政治權(quán)力、基層校務(wù)委員會(huì)的行政權(quán)力和基層學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力等三者之間的權(quán)力制衡機(jī)制。鑒于大學(xué)發(fā)展定位與組織規(guī)模的差異性，高效內(nèi)部不宜過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制衡，更不宜構(gòu)建統(tǒng)一的權(quán)力制衡模式，而是要構(gòu)建“必要的”權(quán)力制衡機(jī)制。比如，研究性大學(xué)應(yīng)更加突出學(xué)術(shù)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治，而教學(xué)應(yīng)用型大學(xué)則應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力，發(fā)揮行政權(quán)力在提高管理效率中的價(jià)值[7]。此外，權(quán)力制衡的目標(biāo)是推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部治理的法制化和民主化建設(shè)，以法制建設(shè)創(chuàng)造權(quán)力主體間利益博弈、加強(qiáng)合作、共同發(fā)展的條件，也是推動(dòng)大學(xué)自治的重要基礎(chǔ)。

根據(jù)現(xiàn)代治理理論可知，大學(xué)內(nèi)部管理的權(quán)力應(yīng)集中于多個(gè)權(quán)力主體，強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力主體的民主參與，建立不同權(quán)力主體間的良性互動(dòng)與權(quán)力制衡機(jī)制?；诶嫦嚓P(guān)者理論，大學(xué)內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化，需要在尊重大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體的利益訴求及其博弈關(guān)系基礎(chǔ)上，構(gòu)建有利于權(quán)力制衡、利益協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)體系。因此，從大學(xué)章程建設(shè)、均衡權(quán)力配置、教授治學(xué)等角度構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制，可以分為四個(gè)實(shí)踐維度：一是堅(jiān)持依法治校，加快推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，通過(guò)外部治理體系的制度建設(shè)來(lái)制約權(quán)力的運(yùn)行；二是均衡權(quán)力配置，保障多主體民主管理，實(shí)現(xiàn)自主管理、民主監(jiān)督的目標(biāo)；三是保障教授治學(xué)，逐步推動(dòng)大學(xué)去行政化，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用；四是健全決策模式，推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，拓寬師生民主參與決策的渠道，形成黨政分工合理、相互促進(jìn)、團(tuán)結(jié)協(xié)作的決策模式。

(四)加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督

構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵是加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的制度建設(shè)，形成各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的有效制約機(jī)制。推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的有效運(yùn)行，既需要有大學(xué)上級(jí)主管部門的外部監(jiān)督，也要有大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的民主監(jiān)督。然而，目前我國(guó)大學(xué)內(nèi)外部的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制并不完善，缺乏系統(tǒng)化的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，上級(jí)主管部門對(duì)大學(xué)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制不夠成熟。當(dāng)前，我國(guó)高校主要采用本科教學(xué)評(píng)估的方式進(jìn)行大學(xué)教育質(zhì)量的監(jiān)督，而沒(méi)有形成制度化的權(quán)力監(jiān)督程序。另一方面，限于大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力組織的直線式結(jié)構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)監(jiān)督權(quán)力和廣大師生的民主監(jiān)督權(quán)力得不到有效的制度保障，從而導(dǎo)致對(duì)大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力監(jiān)督的“真空地帶”[8]。權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督缺位，不僅影響大學(xué)的科學(xué)管理和未來(lái)發(fā)展，而且是對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理體系的破壞，建立完善的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制將是推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分權(quán)制衡，應(yīng)從制度變革入手建立系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，保障大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的有效運(yùn)行。第一，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制度建設(shè)，明確校內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的責(zé)任主體、基本程序及反饋機(jī)制等，以制度建設(shè)保障監(jiān)督有效實(shí)施。同時(shí)，既要重視開展權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程性監(jiān)督，使權(quán)力運(yùn)行公開透明、規(guī)范有序，也要重視對(duì)權(quán)力運(yùn)行的事后性監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的糾偏與問(wèn)責(zé)。第二，《高等教育法》中規(guī)定教代會(huì)是教職工參與監(jiān)督的重要形式，應(yīng)賦予教代會(huì)真實(shí)的監(jiān)督角色，提高其在學(xué)校決策、管理中的權(quán)力地位，保障教代會(huì)真正發(fā)揮民主監(jiān)督作用。這方面可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)教師評(píng)議會(huì)的監(jiān)督權(quán)力以制度形式嚴(yán)格規(guī)定，有效參與大學(xué)“共同治理”，實(shí)現(xiàn)了教師評(píng)議會(huì)參與決策、監(jiān)督的程序公正，發(fā)揮了較為有效的民主監(jiān)督價(jià)值[9]。第三，還應(yīng)加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部治理的自我監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察等內(nèi)部行政部門對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作用。在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中，要保障紀(jì)檢監(jiān)察部門獨(dú)立行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。最后，還要強(qiáng)化現(xiàn)代大學(xué)制度的法律效力，明確規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的基本程序和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，以制度和法規(guī)規(guī)范各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行。

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(責(zé)任編輯吳朝平)

The Power Operational Mechanism of Modernization of University

Internal Governance

ZHAO Xinliang

(Higher Education Institute, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Haidian Beijing 100191, China)

Abstract：To promote the transformation from management to governance in the universities, and realization of modernization of university internal governance is the core content of the university management reform. The improvement of university internal governance system should establish the system running system of university internal power, and enhance the internal governance abilities. According to the three dimensional structure of internal university power, the imbalance problem of the present university internal power was analyzed in detail. Quite different from the power dimension the systematic optimization route was proposed, that is, the horizontal spreading of administrative power to the academic power, vertical change from school power to department power, power balancing and power main body gaming. Based on the separation of the Three Powers of Montesquieu, to guarantee the effective running of internal power, the separation of three powers mode in the university should be established through borrowing the separation of powers theory, that is, scientifically distributing the internal power of university, strictly standardizing the executive internal power, establishment of balance system of internal power, the strengthening of supervising the carrying out of internal university power and so on. Based on the power distribution, balance, and executing, the systematic, scientific power operational mechanism is to established, which provide system guarantee for the modernization of university internal governance.

Key words：universities; internal governance abilities; modernization; power operational mechanism

引用格式：鄧小華.張楚廷大學(xué)內(nèi)部治理理念述要[J].重慶高教研究，2015(1)：16-19.

Citation format：DENG Xiaohua. Survey of ZHANG Chuting’s Ideas on the University Internal Governance[J].Chongqing Higher Education Research，2015(1)：16-19.

■ 大學(xué)治理專題