巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼及服務(wù)供給效率：深圳改革的啟示

周華慶1，2，楊家文2

(1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871；2.北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，廣東深圳518055)

摘要：公交優(yōu)先和“公交都市”發(fā)展戰(zhàn)略確立了城市政府在巴士公交服務(wù)供給中的主體地位，并要求城市政府對(duì)公交行業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而厘清財(cái)政補(bǔ)貼制度與城市公交服務(wù)的供給效率之間的關(guān)系則是政府進(jìn)行公交行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼改革的重要依據(jù)。本文以深圳市巴士公交為研究對(duì)象，分析了基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)策略與巴士公交服務(wù)的供給效率。成本規(guī)制下公交票價(jià)收入不再影響企業(yè)盈利，增加成本投入成為企業(yè)獲得更多利潤(rùn)回報(bào)的主要途徑。通過分析經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在深圳市的成本規(guī)制下，公交企業(yè)采取成本擴(kuò)張策略來(lái)獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼，結(jié)果是增加了每人次成本費(fèi)用和每車公里成本費(fèi)用，降低了巴士公交的每車公里人次；在增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，降低了城市公交服務(wù)的供給效率。2013年推行以乘客量計(jì)算補(bǔ)貼額度，是對(duì)以往的補(bǔ)貼政策的糾正。深圳市的經(jīng)歷表明，財(cái)政補(bǔ)貼制度對(duì)巴士公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和巴士公交服務(wù)的供給效率具有顯著影響，政府應(yīng)根據(jù)城市公交市場(chǎng)所處的發(fā)展階段和不同補(bǔ)貼方式的政策效應(yīng)制定差異化的財(cái)政補(bǔ)貼制度，并在財(cái)政補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上細(xì)化公交線路規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，提高巴士公交服務(wù)的供給效率。

關(guān)鍵詞：巴士公交；財(cái)政補(bǔ)貼；供給效率；成本規(guī)制；深圳市

收稿日期：2015-08-11修回日期：2015-11-02

基金項(xiàng)目：北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：20150101)。

作者簡(jiǎn)介：周華慶(1990-)，男，山東金鄉(xiāng)人，北京大學(xué)博士研究生，研究方向：城市交通規(guī)劃與政策。

通訊作者：楊家文。

中圖分類號(hào)：C936

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)11-0059-09

Abstract：Following the announcement of transit priority strategies in China，subsidy for transit service has soared in Chinese cities.While good reasons exist for transit subsidy，an unwisely designed subsidy policy could sacrifice the efficiency of transit service operation.Using Shenzhen as a study case，we examine how recent reforms in transit subsidy have led to unexpected outcome in service delivery.Shenzhen’s bus transit reform in 2007 guarantees 6% of profit for Shenzhen Bus Transit Group.This profit is calculated as 6% of regulated operational cost，which led the profit-maximizing service provider to excessive purchase of vehicles and unnecessary increase in service frequency.The result is a dramatic reduction of service performance measured by operational cost per passenger trip and operational cost per vehicle kilometer.This situation suggests that current subsidy policies need to be carefully reviewed and effective funding mechanism still waits to be better carved for China’s transit priority strategy.

Subsidy Policies and Operational Efficiency of Bus Transit in Shenzhen

ZHOU Hua-qing1，2，YANG Jia-wen2

(1.SchoolofCityandEnvironment，PekingUniversity,Beijing100871,China;

2.SchoolofUrbanPlanningandDesign，PekingUniversityShenzhenGraduateSchool，Shenzhen518055，China)

Key words:Bus transit;Subsidy policies;Operational performance;Regulated cost;Shenzhen

一、引言

目前，世界上越來(lái)越多的國(guó)家和城市確立了“公交優(yōu)先”和“公交都市”的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)解決日益嚴(yán)重的交通擁堵、空氣污染等城市問題[1-2]，并建立了公交財(cái)政補(bǔ)貼制度來(lái)補(bǔ)償城市公交企業(yè)執(zhí)行政府指令的降低票價(jià)、使用新能源車輛、經(jīng)營(yíng)冷僻線路等策略造成的公益性虧損[3-4]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為對(duì)城市公共交通實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)通常是因?yàn)楣痪哂幸?guī)模經(jīng)濟(jì)，正外部性和社會(huì)公平效應(yīng)三個(gè)特征。首先，如果只考慮公交投資的成本，地鐵比巴士更能體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，但如果把乘客的出行時(shí)間成本也計(jì)算進(jìn)去，那么巴士就會(huì)同地鐵一樣，也會(huì)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)[5-7]。其次，城市道路資源的稀缺性與小汽車交通流量快速增長(zhǎng)之間的矛盾是導(dǎo)致城市交通擁堵的重要原因之一。我國(guó)特大城市近二十年來(lái)小汽車保有量增長(zhǎng)率達(dá)到20%，在滿足同等客流量條件下，巴士公交所占用的道路面積僅是小汽車的1/10左右，在使用有限的道路資源方面具有較小的社會(huì)邊際成本，表現(xiàn)出典型的正外部性[8-9]。但現(xiàn)實(shí)中對(duì)小汽車征收使用費(fèi)和擁堵費(fèi)存在較大的困難和阻力，因此補(bǔ)貼公共交通成為解決交通擁堵和空氣污染問題較為可行的次優(yōu)選擇。最后，對(duì)公交進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，能夠使公交的線網(wǎng)不斷完善，公交票價(jià)維持在較低的水平，這對(duì)于提高城市低收入者的就業(yè)和居住空間范圍具有顯著的作用，有利于提升社會(huì)效益[10]。

許多研究也表明，財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)使公交企業(yè)對(duì)政府財(cái)政依賴性的增加，導(dǎo)致公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本增加，公交資源配置效率和企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率下降的現(xiàn)象[11-12]。在財(cái)政補(bǔ)貼制度下，公交企業(yè)會(huì)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略甚至投機(jī)行為來(lái)獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼以增加企業(yè)收益，公交企業(yè)的這種行為在增加公交企業(yè)每車公里或者每人次運(yùn)營(yíng)成本的同時(shí)也加劇了城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[13-14]。如Bly等分析了1966—1976年間17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行城市公交補(bǔ)貼政策的企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，發(fā)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)每增加1%的財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)的每車公里的成本相應(yīng)地增加0.4%-0.6%[15]。利用美國(guó)62個(gè)較大的巴士公交公司的年度數(shù)據(jù)，Lava發(fā)現(xiàn)沒有獲得聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)貼的10年間，公交企業(yè)的單位成本平均每年增加的比例為1.4%，而這一比例在聯(lián)邦政府對(duì)公交企業(yè)實(shí)行投資補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的十年間上升到了3.1%[16]。

根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的不同，財(cái)政補(bǔ)貼可以分為對(duì)乘客的補(bǔ)貼和對(duì)公交企業(yè)的補(bǔ)貼[17]。對(duì)乘客補(bǔ)貼的形式主要包括月票、刷卡打折以及對(duì)學(xué)生、老人和殘疾人等群體乘車實(shí)施優(yōu)惠政策。根據(jù)公交經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方式不同，對(duì)公交企業(yè)的補(bǔ)貼分為對(duì)直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)招標(biāo)授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的補(bǔ)貼兩類，其中對(duì)直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的補(bǔ)貼又可以分為顯性的資金補(bǔ)貼和隱性的政策優(yōu)惠(圖1)。另外，政府對(duì)公交企業(yè)補(bǔ)貼的計(jì)算方法主要有按乘客量計(jì)算和按車公里計(jì)算兩種。目前，我國(guó)許多城市政府通常采取刷公交卡打9折或更多折扣的形式對(duì)乘客實(shí)行低票價(jià)政策，同時(shí)采用財(cái)政、土地、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行直接或間接的補(bǔ)貼[18-19]。

圖1　城市公交財(cái)政補(bǔ)貼的主要方式

2007年，深圳市實(shí)行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革，政府直接授權(quán)三家公交企業(yè)進(jìn)行巴士公交區(qū)域?qū)I(yíng)。2008年，在區(qū)域?qū)I(yíng)改革的基礎(chǔ)上，深圳市又實(shí)施了基于成本規(guī)制的巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼制度，對(duì)巴士公交企業(yè)實(shí)行規(guī)制成本利潤(rùn)率為6%的投資回報(bào)。這種政策使深圳巴士公交企業(yè)為了獲得更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼，不斷擴(kuò)大成本投入，使得企業(yè)每人次成本費(fèi)用和每公里成本費(fèi)用逐年上升，降低了巴士公交服務(wù)的供給效率。同時(shí)，巴士公交企業(yè)通過增加公交車輛購(gòu)買、加密發(fā)車班次以擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營(yíng)策略還降低了巴士公交市場(chǎng)的每車公里人次和“地鐵—巴士”公交系統(tǒng)的接駁效率，造成城市公交資源浪費(fèi)。在這樣的背景下，深圳市于2013年推進(jìn)基于乘客量的補(bǔ)貼制度，以提高巴士公交服務(wù)的供給效率。深圳市的經(jīng)歷說明，在公交優(yōu)先的時(shí)代背景下，如何兼顧公交服務(wù)的公益性和公交服務(wù)的供給效率是當(dāng)前公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制政策改革的重要問題。

二、深圳市巴士公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制和財(cái)政補(bǔ)貼制度改革

20世紀(jì)80年代后期，深圳市放松了對(duì)國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷的巴士公交市場(chǎng)的管制，開始允許社會(huì)資本進(jìn)入巴士公交市場(chǎng)。在社會(huì)資本的參與下，深圳市巴士公交取得了快速發(fā)展，截至2007年4月，深圳市共有38家巴士公交企業(yè)，414條巴士公交線路和9906輛巴士公交車輛(表1)。為了落實(shí)城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的國(guó)家戰(zhàn)略，2007年深圳市進(jìn)行了巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革，成立了新的國(guó)有控股的公交公司來(lái)整合原有的公交資源，清退了巴士公交市場(chǎng)上大部分的分散的社會(huì)資本，并對(duì)國(guó)有巴士公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。通過對(duì)巴士公交行業(yè)實(shí)施區(qū)域?qū)I(yíng)和財(cái)政補(bǔ)貼制度來(lái)體現(xiàn)巴士公交的公益性，深圳市重新確立了政府在巴士公交市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。

從1975年的深圳鎮(zhèn)的國(guó)有國(guó)營(yíng)的公交公司，到80年代末的承包經(jīng)營(yíng)和民間資本參與，再到目前三大國(guó)有控股的巴士公交公司，深圳市巴士公交在長(zhǎng)期的探索中，適應(yīng)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)展的需要，以經(jīng)營(yíng)規(guī)制革新來(lái)平衡社會(huì)需求，運(yùn)營(yíng)壓力，政府監(jiān)管(表2)。2005年之前，深圳巴士公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制改革的一個(gè)顯著特征是政府的財(cái)政補(bǔ)貼逐步退出了深圳巴士公交市場(chǎng)。從1993—2001年，深圳市政府只對(duì)特區(qū)內(nèi)的公交專營(yíng)企業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。2002年起，深圳市政府全面取消了對(duì)巴士公交行業(yè)的經(jīng)營(yíng)性財(cái)政補(bǔ)貼，深圳市域的巴士公交走向了一條市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，巴士公交企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。政府作為巴士公交市場(chǎng)規(guī)制政策的制定者不再直接參與巴士公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，公交服務(wù)由多家巴士企業(yè)提供，巴士公交市場(chǎng)具有較大的彈性和靈活性。但在運(yùn)營(yíng)管理和監(jiān)管制度不夠完善的情況下，政府完全退出巴士公交服務(wù)供給市場(chǎng)，全部交由市場(chǎng)來(lái)供給容易帶來(lái)的一個(gè)問題是巴士公交企業(yè)對(duì)效益好的公交線路過分競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的公交服務(wù)供給不足，難以體現(xiàn)城市巴士公交的公益性。

(一)公交優(yōu)先國(guó)家戰(zhàn)略下城市政府職能的回歸

2005年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕46號(hào))，確立了城市公交優(yōu)先發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，戰(zhàn)略要求城市政府推行公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革，形成國(guó)有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)的城市公共交通發(fā)展格局。2006，《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》(建城[2006]288號(hào))進(jìn)一步明確要求城市公共交通的投入要堅(jiān)持以政府投入為主，城市公共交通發(fā)展要納入公共財(cái)政體系，建立城市公共交通投入、補(bǔ)貼和補(bǔ)償機(jī)制。在中央政府一系列優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策下，深圳市政府又開始轉(zhuǎn)變?cè)诎褪抗环?wù)供給中的職能，逐步增加在巴士公交行業(yè)的財(cái)政投入。2005年，深圳市政府對(duì)巴士公交專營(yíng)企業(yè)實(shí)行了600萬(wàn)元的老年人乘車補(bǔ)貼。2006年，政府又對(duì)執(zhí)行特殊人群乘車補(bǔ)貼、校巴補(bǔ)貼、夜班線路補(bǔ)貼的專營(yíng)企業(yè)和執(zhí)行老年人乘車補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)跨特區(qū)線路的企業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，共計(jì)2593萬(wàn)元[20]。2007年，深圳市頒布了《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革工作方案》(深府〔2007〕165號(hào))，在市域范圍內(nèi)確立了巴士公交區(qū)域?qū)I(yíng)制度，將38家企業(yè)整合為深圳巴士集團(tuán)、東部公交公司和西部公交公司3家國(guó)有控股的巴士公交企業(yè)。深圳市巴士公交市場(chǎng)再次回到了政府主導(dǎo)的巴士公交服務(wù)供給模式，這種模式有助于解決城市偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)供給不足的問題，落實(shí)政府的巴士公交公益性扶持政策。

表1　2007年深圳市巴士公交市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

資料來(lái)源：《中國(guó)城市公共交通發(fā)展報(bào)告2009》

(二)巴士公交企業(yè)的收益由票價(jià)收入轉(zhuǎn)為依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼

深圳市的巴士公交曾經(jīng)被稱為“全國(guó)最昂貴的公交”，深圳市公交票價(jià)偏高主要表現(xiàn)在三方面：1)0.25 元/人公里的基價(jià)明顯高于其他城市；2)分段收費(fèi)票價(jià)按照每4公里遞增1元，遠(yuǎn)高于按照基價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的車費(fèi)，并且分段收費(fèi)不設(shè)最高限價(jià)；3)巴士公交企業(yè)為了增加收入，大量開行長(zhǎng)距離的分段收費(fèi)線路，增加了居民的出行費(fèi)用。調(diào)查顯示，2003年深圳市巴士公交的平均票價(jià)占每個(gè)家庭一天收入的比例是同時(shí)期新加坡和香港的3倍左右，超過上海的1.5倍[21]。較高的巴士公交票制票價(jià)保證了公交企業(yè)在不享受政府財(cái)政補(bǔ)貼情況下的盈利能力。

為了鼓勵(lì)居民使用公交，減輕居民出行負(fù)擔(dān)，2006年4月，寶安、龍崗兩區(qū)的公交票價(jià)由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)管理，規(guī)定以現(xiàn)行政府定價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)，公交經(jīng)營(yíng)企業(yè)可在基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上按照“上浮為零、下浮不限”制定具體票價(jià)。為了進(jìn)一步實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，2007年深圳市頒布了《關(guān)于降低公交大巴票價(jià)的通知》。降價(jià)方案主要從空調(diào)大巴基價(jià)、分段收費(fèi)票制、使用“深圳通”和換乘等方面對(duì)大巴票價(jià)重新核定：1)空調(diào)大巴線路票價(jià)的基價(jià)由0.25元/人公里降為0.22元/人公里；2)分段收費(fèi)的起點(diǎn)票價(jià)沒有變化，但其對(duì)應(yīng)的公里數(shù)增加了一倍多；3)分段收費(fèi)線路票制還設(shè)定了最高限價(jià)，空調(diào)大巴票價(jià)上限為10元/人次，普通大巴為7元/人次，體現(xiàn)了分段票價(jià)“遞遠(yuǎn)遞減”的原則；4)使用“深圳通”刷卡打折和換乘優(yōu)惠(表3)。新的票制票價(jià)下，通過“深圳通”打折，巴士公交票價(jià)的降幅最多可達(dá)74%。另外，需要指出的是2000—2007年深圳的通貨膨脹率平均年增速為1.3%，而2007年新的巴士公交票價(jià)相比于2000年的票價(jià)不但沒有增加，反而保持票價(jià)不變或者降低了票價(jià)，進(jìn)一步說明深圳市政府為了實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略采取了低公交票價(jià)政策。

巴士公交票價(jià)的降低導(dǎo)致了巴士公交企業(yè)的票價(jià)收入大幅減少。為了保證巴士公交企業(yè)有動(dòng)力提供公交服務(wù)，2008年深圳市頒布了《深圳市公交財(cái)政補(bǔ)貼及成本規(guī)制方案(試行)》(深財(cái)企〔2008〕15號(hào))，在全市范圍內(nèi)實(shí)行成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度，設(shè)置了巴士公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)率為6%的補(bǔ)貼額度。成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)正常經(jīng)營(yíng)性成本范圍和建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼的政策。具體地說，成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制是指政府制定巴士公交行業(yè)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)成本，巴士公交企業(yè)符合規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)范圍的成本投入都可以得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼，并且還可以獲得標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)率為6%的財(cái)政補(bǔ)貼[22]。巴士公交票價(jià)降低方案和財(cái)政補(bǔ)貼制度的實(shí)施使深圳巴士公交企業(yè)的成本補(bǔ)償和投資收益由原來(lái)主要通過票價(jià)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)向了依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼，票價(jià)收入不再影響企業(yè)盈利。

三、深圳市巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼制度的政策效應(yīng)分析

深圳市施行成本規(guī)制的初衷是在財(cái)政補(bǔ)貼保證巴士公交企業(yè)一定收益的情況下，控制巴士公交企業(yè)成本不合理上漲。但實(shí)際上這種成本規(guī)制不但沒能有效控制巴士公交企業(yè)成本的不合理擴(kuò)張，反而刺激了企業(yè)通過擴(kuò)大成本投入來(lái)獲得更多的成本利潤(rùn)補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府財(cái)政支出逐年增加。僅2012年，深圳市政府對(duì)三家巴士公交特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼就達(dá)50億元，并且隨著巴士公交服務(wù)的不斷提升，補(bǔ)貼規(guī)模還將進(jìn)一步增加，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。2013年，深圳市出臺(tái)了《深圳市公共交通財(cái)政定額補(bǔ)貼政策實(shí)施方案》，在維持公交票價(jià)體系不變的情況下，政府對(duì)巴士公交企業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由基于成本規(guī)制改為基于巴士公交企業(yè)實(shí)際服務(wù)的乘客量。

表3　2000年與2007年深圳大巴票制票價(jià)改革對(duì)比

(一)巴士公交企業(yè)擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營(yíng)策略和效率結(jié)果

成本規(guī)制政策下深圳巴士公交企業(yè)的利潤(rùn)收益與營(yíng)業(yè)收入脫鉤，而是與規(guī)制成本的總額成正比。為了增加企業(yè)的利潤(rùn)收益，巴士公交企業(yè)開始通過擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營(yíng)策略來(lái)獲得更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼。2007年，深圳市特區(qū)外的公交站點(diǎn)500米覆蓋率還不到60%，因此特區(qū)外的巴士公交企業(yè)主要通過開行新的巴士公交線路來(lái)增加成本投入，僅2010—2011兩年特區(qū)外的巴士公交企業(yè)就新開通巴士公交線路130余條，結(jié)果是2012年底特區(qū)外的公交站點(diǎn)500米覆蓋率已達(dá)90%。特區(qū)外巴士公交企業(yè)的這種經(jīng)營(yíng)策略在增加企業(yè)收益的同時(shí)擴(kuò)大了公交線網(wǎng)覆蓋率，在一定程度上解決了城市偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)供給不足的問題。成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度提高了深圳巴士公交的服務(wù)質(zhì)量和公交覆蓋率，但固定成本利潤(rùn)率的補(bǔ)貼模式使得企業(yè)漠視經(jīng)營(yíng)性虧損，導(dǎo)致企業(yè)缺乏動(dòng)力提高公交供給效率[23]。

2007年，深圳市特區(qū)內(nèi)公交站點(diǎn)500米覆蓋率已經(jīng)接近100%，因此特區(qū)內(nèi)的巴士公交企業(yè)主要是通過加大發(fā)車密度和增加發(fā)車班次等措施擴(kuò)大車輛運(yùn)營(yíng)里程投入，2008—2012年深圳巴士集團(tuán)的巴士公交運(yùn)營(yíng)里程和成本費(fèi)用的年平均增長(zhǎng)率分別為9.30%和16.17%(圖2)。同時(shí)，深圳巴士集團(tuán)還按政府規(guī)制價(jià)格的上限和規(guī)制數(shù)量的上限采購(gòu)車輛等措施來(lái)增加成本費(fèi)用，成本規(guī)制期間深圳巴士集團(tuán)獲得的政府財(cái)政補(bǔ)貼總計(jì)約70億元，年平均增長(zhǎng)率為39.88%。最大限度地加大成本投入來(lái)獲得更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼的策略也使企業(yè)的資產(chǎn)總額從2007年的21億快速增長(zhǎng)到2011年的34億。

圖2　深圳巴士集團(tuán)巴士公交運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù) 注：2013年深圳市推行以乘客量計(jì)算財(cái)政補(bǔ)貼額度，企業(yè)轉(zhuǎn)變了經(jīng)營(yíng)策略

相比于巴士公交運(yùn)營(yíng)里程每年9.30%的增長(zhǎng)率，乘客量的年增長(zhǎng)率卻不到4%(圖2)，巴士集團(tuán)的每車公里人次逐年下降(圖3)。另外，深圳巴士集團(tuán)的財(cái)政補(bǔ)貼收入占總收入的比例從2008年的27%上升為2012年的58%，企業(yè)經(jīng)營(yíng)過度依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼使企業(yè)忽略了成本控制。2008，深圳巴士集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用為營(yíng)業(yè)收入的1.3倍，2012年這一比例上升到2.3倍，企業(yè)的每人次成本費(fèi)用和每車公里成本也逐年上升(圖4)。不合理的收入模式和成本結(jié)構(gòu)降低了巴士公交服務(wù)的供給效率。

(二)巴士公交與地鐵的接駁系統(tǒng)與換乘效應(yīng)

2011年，深圳地鐵二期工程全線通車運(yùn)營(yíng)，全市5條地鐵線路連接成網(wǎng)，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度達(dá)到178.3公里，共有131個(gè)車站,全市軌道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步拓展。深圳市確立了以軌道交通為骨架，常規(guī)公交為主體的城市公交發(fā)展方向。然而在成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼政策下，巴士公交企業(yè)的利潤(rùn)得益于投入總成本的增加，巴士公交配合地鐵進(jìn)行線網(wǎng)調(diào)整的動(dòng)力不足，巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接。巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接一方面表現(xiàn)在地鐵站點(diǎn)周邊的巴士公交接駁場(chǎng)站和線路數(shù)量不足，乘客在巴士公交線路與地鐵站點(diǎn)難以實(shí)現(xiàn)便捷的換乘。2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示深圳市由巴士公交換乘地鐵的乘客數(shù)占地鐵乘客總出行量的比例不足30%。同時(shí)，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示超過50%的巴士公交出行乘客不選擇地鐵換乘是因?yàn)榈罔F站點(diǎn)周邊巴士公交接駁線路數(shù)量過少，通過“地鐵—巴士”換乘模式難以完成整個(gè)出行過程。

巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接的另一個(gè)表現(xiàn)是部分巴士公交接駁線路與地鐵線路的走向平行。如2012年深圳市地鐵2號(hào)線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段與地鐵站點(diǎn)接駁的巴士公交線路近150條，其中90%的巴士公交線路主方向是與地鐵線路走向平行，只有10%垂直于地鐵線路。地鐵2號(hào)線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段巴士公交與地鐵系統(tǒng)的接駁現(xiàn)狀也是造成地鐵2號(hào)線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段11個(gè)地鐵站點(diǎn)的客流量不足預(yù)期的50%的原因之一。巴士線網(wǎng)和地鐵線路平行運(yùn)營(yíng)降低了巴士公交與地鐵之間的接駁效應(yīng)和乘客換乘地鐵的意愿，造成地鐵系統(tǒng)的運(yùn)能閑置。

圖3　深圳巴士集團(tuán)2008—2014年的每車公里人次

圖4　深圳巴士集團(tuán)的每人次和每車公里成本費(fèi)用

(三)基于乘客量的財(cái)政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)的成本收縮策略和線網(wǎng)調(diào)整

成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)較少考慮單位成本投入的收益問題，更多地關(guān)注如何通過增加車輛投入、新增巴士公交線路和發(fā)車班次來(lái)增加總成本的投入，以獲得更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼和企業(yè)收益。這樣的經(jīng)營(yíng)策略不僅加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還降低了整個(gè)公交系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)效率。2013年，深圳市政府將巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼制度由基于成本規(guī)制改為基于有效乘客量，目的是提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。巴士公交企業(yè)開始更多地關(guān)注單位成本投入所帶來(lái)的效益，這種策略提高了巴士公交的每車公里人次，降低了企業(yè)的每人次和每車公里成本費(fèi)用(圖3、圖4)。

在基于有效乘客量的財(cái)政補(bǔ)貼制度下，2013—2014年深圳市三家巴士公交企業(yè)通過4批線路規(guī)劃取消了近80條客流量少、重復(fù)度高的巴士公交線路來(lái)降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)里程和成本費(fèi)用。如2013年第一批巴士公交線網(wǎng)調(diào)整中，深圳巴士集團(tuán)取消了從海上世界總站至科技園總站的M205路公交，目的是降低巴士公交線路的重復(fù)度，因?yàn)?010年M205路公交開通時(shí)就與已經(jīng)存在的113路、233路巴士公交線路重疊。再如2014年第一批巴士公交線網(wǎng)調(diào)整中，深圳市取消了M323、M417、B635、B638、B676、B687、B700、B717、B754、B758、B759、B796、B797、B808、B814、B824、B853、B860、B865、高峰專線45號(hào)、高峰專線52號(hào)和機(jī)場(chǎng)3線共22條客流量稀少的公交線路，其中過半線路單車日均客運(yùn)量不足100人次，而這些被取消線路大部分是成本規(guī)制時(shí)期新增或調(diào)整的。另外，深圳巴士公交企業(yè)還通過延長(zhǎng)巴士公交線路的非高峰時(shí)段的發(fā)車間隔來(lái)降低每人次成本費(fèi)用，如從世界之窗地鐵接駁站至長(zhǎng)源村總站的43路公交非高峰時(shí)段的發(fā)車時(shí)間由成本規(guī)制時(shí)期的每10分鐘一班延長(zhǎng)到每20分鐘一班。

四、結(jié)論與討論

巴士公交服務(wù)的供給效率是政府進(jìn)行公交行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)制政策改革的重要依據(jù)。深圳市巴士公交行業(yè)在實(shí)行區(qū)域?qū)I(yíng)模式下進(jìn)行了票價(jià)制度、成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度、定額財(cái)政補(bǔ)貼制度改革，在平衡巴士公交服務(wù)的公益性和供給效率方面進(jìn)行了大量嘗試。目前，在公交優(yōu)先發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略背景下，很多城市的巴士公交行業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)向或者已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)，城市政府在巴士公交行業(yè)的財(cái)政投入逐年增加，深圳的巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼制度改革對(duì)于仍在探索巴士公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制政策的國(guó)內(nèi)城市具有參考價(jià)值。第一，基于運(yùn)營(yíng)里程的財(cái)政補(bǔ)貼制度和基于乘客量的財(cái)政補(bǔ)貼制度對(duì)于巴士公交企業(yè)的導(dǎo)向效果有顯著差異。深圳市實(shí)行的基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度基本上等同于基于運(yùn)營(yíng)里程的財(cái)政補(bǔ)貼制度。這種財(cái)政補(bǔ)貼制度下企業(yè)較少考慮巴士公交的市場(chǎng)需求，而主要是通過增加車輛和運(yùn)營(yíng)里程來(lái)獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼。這種經(jīng)營(yíng)策略雖然不利于提高巴士公交服務(wù)的供給效率，但巴士公交線網(wǎng)密度和公交站點(diǎn)覆蓋率的提高卻方便了居民出行，提升了巴士公交服務(wù)的公益性?；诔丝土康呢?cái)政補(bǔ)貼制度在激勵(lì)巴士公交企業(yè)提高每車公里人次的運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，也容易造成企業(yè)忽略冷線和非高峰時(shí)期的巴士公交服務(wù)供給。在進(jìn)行巴士公交財(cái)政補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)綜合考慮基于運(yùn)營(yíng)里程和基于乘客量的優(yōu)缺點(diǎn)，兼顧巴士公交線網(wǎng)的覆蓋率和巴士公交服務(wù)的供給效率。

第二，城市巴士公交市場(chǎng)所處的發(fā)展階段影響到巴士公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制的選擇及巴士公交的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。2007年，特區(qū)外的巴士公交站點(diǎn)覆蓋率不足60%，巴士公交經(jīng)營(yíng)主體分散。因此，在特區(qū)外實(shí)行區(qū)域?qū)I(yíng)和基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度有利于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，因?yàn)閰^(qū)域?qū)I(yíng)和基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼制度下新增巴士公交車輛和線路既符合巴士公交企業(yè)獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼的目的，也能滿足政府提高巴士公交服務(wù)的覆蓋范圍以體現(xiàn)公益性的目標(biāo)。而與此同時(shí)，特區(qū)內(nèi)的巴士公交市場(chǎng)經(jīng)過10多年的大巴專營(yíng)制度發(fā)展，其線網(wǎng)規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)比較成熟，實(shí)行基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼政策反而使巴士公交企業(yè)將本來(lái)合理的巴士公交服務(wù)供給策略調(diào)整為過于依賴財(cái)政補(bǔ)貼的不可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)模式。

第三，完善市場(chǎng)機(jī)制下巴士公交行業(yè)運(yùn)營(yíng)條例，制定具有差別化的標(biāo)準(zhǔn)?！肮粌?yōu)先”和“公交都市”戰(zhàn)略確立了政府在巴士公交服務(wù)供給的主體地位，并要求城市政府實(shí)行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和財(cái)政補(bǔ)貼制度改革。深圳巴士公交區(qū)域?qū)I(yíng)和財(cái)政補(bǔ)貼制度在整合巴士公交市場(chǎng)資源，落實(shí)政府的公益性政策方面發(fā)揮了重要作用，但巴士公交企業(yè)過度依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼也容易使企業(yè)失去自主創(chuàng)新和自我盈利的動(dòng)力。因此，為了保證巴士公交行業(yè)的秩序和活力，政府在實(shí)行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和財(cái)政補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上，還需要在線路開通和取消的指標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼資金使用規(guī)則等方面制訂具體的運(yùn)營(yíng)條例來(lái)規(guī)范巴士公交市場(chǎng)。

從市政公共事業(yè)規(guī)制及其改革層面來(lái)看，深圳巴士公交經(jīng)營(yíng)規(guī)制是一個(gè)政府對(duì)公共事業(yè)從傳統(tǒng)的成本費(fèi)用規(guī)制向激勵(lì)性規(guī)制過渡的典型。在這一過程中，政府作為公共服務(wù)供給的“委托人”，通過財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、票價(jià)票制等協(xié)議來(lái)平衡“代理人”企業(yè)的公益責(zé)任和經(jīng)營(yíng)效率。同樣實(shí)行公交補(bǔ)貼，成本費(fèi)用規(guī)制著眼于約束企業(yè)成本，而激勵(lì)性機(jī)制著眼于激勵(lì)受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率。在財(cái)政補(bǔ)貼方面，由基于規(guī)制成本轉(zhuǎn)為基于有效乘客量，能夠鼓勵(lì)企業(yè)更多地關(guān)注單位成本投入所帶來(lái)的效益，從而讓政府補(bǔ)貼成為受規(guī)制企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因。放棄成本規(guī)制，也避免政府過多涉入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本細(xì)節(jié)監(jiān)管，降低了政府的監(jiān)管成本。在票價(jià)上，實(shí)行價(jià)格帽(Price Cap)，同時(shí)賦予企業(yè)一定的價(jià)格制定權(quán)，不僅吸引更多的市民乘坐公共交通，激勵(lì)市場(chǎng)需求，也有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)利用自身所有的信息優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效，獲得由此帶來(lái)的利潤(rùn)增加。

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(本文責(zé)編：王延芳)