國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展：國家財(cái)政能力的最大保障
——一種邏輯在兩個(gè)時(shí)代的演進(jìn)

張新

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院；國情研究院，北京 100083)

[摘要]當(dāng)前，有很多觀點(diǎn)認(rèn)為，如果從GDP貢獻(xiàn)、就業(yè)貢獻(xiàn)、投資、稅收、利潤(rùn)以及技術(shù)創(chuàng)新等方面來考量，民營企業(yè)(或非國有經(jīng)濟(jì))已成為當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)的最大貢獻(xiàn)者。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和重要性已逐漸下降，同時(shí)其經(jīng)營收益的相對(duì)低效，以及其經(jīng)營地位的各種不對(duì)等，已成為其被廣為詬病的焦點(diǎn)。然而，要客觀認(rèn)識(shí)國有企業(yè)在宏觀經(jīng)濟(jì)和國家發(fā)展中的地位，作為國家能力重要組成部分的財(cái)稅貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)成為最重要的評(píng)價(jià)維度。不僅如此，以財(cái)稅貢獻(xiàn)為主要線索，還有助于我們從歷史的、國際的和發(fā)展的視角，認(rèn)清國有企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)膰邑?zé)任以及未來的改革方向。

[關(guān)鍵詞]國有經(jīng)濟(jì)；國有企業(yè)；國家財(cái)政能力

[中圖分類號(hào)]F12[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[收稿日期]2015-05-17

[基金項(xiàng)目]教育部人文社科研究青年

[作者簡(jiǎn)介]蘭凱軍(1972-)，男(畬族)，浙江麗水人，副教授，主要從事政治學(xué)研究。

一、國有企業(yè)是各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段鞏固國家能力的財(cái)政基礎(chǔ)：一個(gè)歷史的邏輯

國家能力是指國家將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，國家能力的直接體現(xiàn)是中央政府的能力。這種國家能力可以概括為財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力四個(gè)方面。其中，財(cái)政能力是核心，是國家實(shí)現(xiàn)其他能力的基礎(chǔ)。國家財(cái)政能力的下降，會(huì)導(dǎo)致其他能力的下降；反之，國家財(cái)政能力的上升，會(huì)帶動(dòng)其他能力的上升。所以說，“財(cái)力資源是國家的神經(jīng)”。

1750年～1950年的200年間，中國在世界性的工業(yè)化與現(xiàn)代化發(fā)展過程中，逐步走向衰落，由世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國變?yōu)槭澜缃?jīng)濟(jì)弱國，始終未能出現(xiàn)任何意義上的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，遲遲不能發(fā)動(dòng)全面的工業(yè)化，其中最重要的原因之一就是缺乏一個(gè)具有明確現(xiàn)代化目標(biāo)的中央政府以及強(qiáng)大的國家財(cái)政能力。1949年以前，國民黨政府財(cái)政收入占GNP的比重從未超過7%，其國家能力自然十分低下。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國企財(cái)稅貢獻(xiàn)。 上世紀(jì)50年代后，新中國建立了一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，在極短時(shí)間內(nèi)國家汲取財(cái)政的能力迅速提高，財(cái)政收入占國民收入的比重達(dá)到1/3，有力地支持了“一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)?！岸濉钡健拔逦濉睍r(shí)期(1958-1980年)國有企業(yè)提供的財(cái)政收入一直占到財(cái)政收入的80%以上,幾乎成為國家財(cái)政的唯一來源(見圖1)。這也不難理解，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國有經(jīng)濟(jì)在資金與原材料供應(yīng)、設(shè)備配置、產(chǎn)品銷售等方面享有的特殊待遇，是與其巨大的財(cái)政貢獻(xiàn)相聯(lián)系的。

圖1.1950-1980年各經(jīng)濟(jì)類型對(duì)國家財(cái)政的貢獻(xiàn)份額

資料來源：根據(jù)各年《中國財(cái)政年鑒》計(jì)算整理。

2.改革開放初期的國企財(cái)稅貢獻(xiàn)。 20世紀(jì)70年代末、80年代初，雖然多種經(jīng)濟(jì)成分得到了前所未有的蓬勃發(fā)展，但非國有企業(yè)的快速增長(zhǎng)卻沒有貢獻(xiàn)與其相稱的稅收份額，其財(cái)政收入比重始終不足20%；國有企業(yè)仍然是最重要的財(cái)政支柱(見圖2)。

圖2.1981-1995年各經(jīng)濟(jì)類型對(duì)國家財(cái)政的貢獻(xiàn)份額 資料來源：根據(jù)各年《中國財(cái)政年鑒》計(jì)算整理

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，兩步“利改稅”規(guī)范了政府與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，為中國經(jīng)濟(jì)鋪墊起了通往市場(chǎng)的發(fā)展道路。但一直被人們所忽視的一個(gè)問題是，隨著財(cái)權(quán)、財(cái)力、社會(huì)資源大規(guī)模由中央向地方、從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移，與此伴隨而來的財(cái)政收入乏力，政府宏觀調(diào)控能力下降等問題，卻正是與國有企業(yè)的經(jīng)營困難相聯(lián)系的，這從反面凸顯出國有企業(yè)在支撐國家財(cái)政與國家能力上的重要性。

3.分稅制以來的國企財(cái)稅貢獻(xiàn)。 上世紀(jì)80年代后期，我國政府預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重迅速下降，由1978年的31%急劇滑落至1987年之后的15%左右(見圖3)，特別是隨著國有企業(yè)虧損面的擴(kuò)大，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重(即“兩個(gè)比重”)不斷降低，國家的財(cái)政狀況瀕臨懸崖邊緣，政府可支配的社會(huì)資源大大減少，政府能夠調(diào)控經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)國家意志的能力更是大為削弱。

圖3.1975-1993年國有工業(yè)企業(yè)虧損與“兩個(gè)比重”及財(cái)政赤字

資料來源：根據(jù)各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國財(cái)政年鑒》計(jì)算整理。

此時(shí)，政府部門清醒地看到國有企業(yè)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)制度和鞏固國家能力方面的重要意義，從1994年開始推動(dòng)分稅制的重大財(cái)稅體制改革，并于1998年實(shí)施了以國有大中型企業(yè)為主的戰(zhàn)略性改組。自2000年國有企業(yè)開始走上近十年的輝煌之路。隨著國有企業(yè)的逐步脫困、扭虧為盈，財(cái)稅收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，中央政府所代表的國家能力也逐漸由弱變強(qiáng)(見圖4，左側(cè)坐標(biāo)軸為國有企業(yè)盈利面與“兩個(gè)比重”；右側(cè)坐標(biāo)軸為經(jīng)濟(jì)增速)，不僅實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)比重”的穩(wěn)步回升，也奠定了中國在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)中的重要地位。

圖4.1997-2012年國有企業(yè)盈利、“兩個(gè)比重”與GDP增速

資料來源：根據(jù)各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國財(cái)政年鑒》計(jì)算整理。

二、國有企業(yè)是新時(shí)期發(fā)展國家能力的體制基礎(chǔ)：一個(gè)戰(zhàn)略改革的邏輯

隨著國企體制改革的深入推進(jìn)和進(jìn)程的不斷加快，國有企業(yè)財(cái)稅貢獻(xiàn)的份額不僅越來越多，重要性也越來越大。

1.國企的稅收貢獻(xiàn)仍將是國家財(cái)政和統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。 近年來，國企對(duì)國家財(cái)稅的貢獻(xiàn)仍居于主導(dǎo)地位(見圖5，左側(cè)坐標(biāo)軸為國有企業(yè)稅金占財(cái)政收入和稅收收入比重；右側(cè)坐標(biāo)軸為企業(yè)戶數(shù))。特別是從單位企業(yè)的貢獻(xiàn)來看，2013年獨(dú)立核算的國有法人企業(yè)共有15.5萬戶，僅相當(dāng)于當(dāng)年實(shí)有企業(yè)總數(shù)(1528萬戶)的1.0%。而全國國企共上繳稅費(fèi)3.8萬億元，卻占到稅收總額(11.05萬億元)的34.4%，占全國財(cái)政收入(12.91萬億元)的29.4%，相當(dāng)于國有企業(yè)人均貢獻(xiàn)財(cái)政收入2794元，這就是中國15萬戶國有企業(yè)對(duì)國家最大的貢獻(xiàn)。

圖5.2008-2014年國有企業(yè)稅金占財(cái)政收入和稅收收入比重情況

資料來源：根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況計(jì)算整理。

以企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況來比較，在與其他類型企業(yè)利潤(rùn)水平相當(dāng)甚至遠(yuǎn)低于其他企業(yè)的情況下(見圖6、圖7)，國有企業(yè)作出的這一貢獻(xiàn)就更為突出。

圖6.1985-2013年國有與私營企業(yè)利潤(rùn)率

圖7.1997-2012年國有和私營工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)收益率

資料來源：轉(zhuǎn)引自Nicholas R. Lardy. Markets over Mao: The Rise of Private Business in China. Institute for International Economics. Washington. 2014.

所謂資產(chǎn)收益率=總利潤(rùn)/總資產(chǎn)，利潤(rùn)為所得稅前收益。稅負(fù)-利潤(rùn)比數(shù)據(jù)表明，國有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)不到整體35%的情況下，承擔(dān)了50%左右的全部企業(yè)稅負(fù)(見圖8，這里所稱國有企業(yè)是指全國的國有及國有控股企業(yè)，不含國有金融類企業(yè))。進(jìn)一步從稅額占營業(yè)收入的情況比較來看，2014年1-11月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)每100元主營業(yè)務(wù)收入納稅率，國有工業(yè)企業(yè)為8.53元，私人企業(yè)和外資企業(yè)分別為3.02元、3.03元，國有工業(yè)企業(yè)稅負(fù)為其他企業(yè)的2.6倍。國有企業(yè)創(chuàng)造的稅收貢獻(xiàn)仍然大大超過其他非國有經(jīng)濟(jì)。

圖8.2004-2012年國有企業(yè)對(duì)全部非金融企業(yè)的主要經(jīng)營指標(biāo)

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2004-2012年數(shù)據(jù)整理。

以上事實(shí)證明，國有企業(yè)的財(cái)稅貢獻(xiàn)不僅僅在當(dāng)前必不可少，未來也必將發(fā)揮更大的作用。特別需要指出的是，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上交公共財(cái)政比例，二〇二〇年提高到百分之三十，將更多用于保障和改善民生”計(jì)劃，不僅會(huì)有更多的國企上繳稅費(fèi)，而且作為公有制經(jīng)濟(jì)，還將上繳更大比重的國有資本收益，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)“共同發(fā)展、共同分享、共同富裕”的重大動(dòng)力。

2.國有企業(yè)的財(cái)稅貢獻(xiàn)是“新常態(tài)”下國家能力的重要保障。 “十三五”不僅是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的發(fā)軔期，更是我國經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略調(diào)整期和改革深化期。國有企業(yè)在這一時(shí)期的財(cái)稅貢獻(xiàn)，不僅直接關(guān)系到國家能力的提升，還關(guān)系到未來經(jīng)濟(jì)的宏觀布局與協(xié)調(diào)發(fā)展。

一方面，更多進(jìn)入世界500強(qiáng)的國有企業(yè)將做出更大的稅收貢獻(xiàn)。 應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下的國內(nèi)形勢(shì)，一個(gè)重要的出路就是提升我國經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放水平。誠如中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所言，要學(xué)會(huì)利用兩種資源、開拓兩個(gè)市場(chǎng)、學(xué)會(huì)使用兩個(gè)規(guī)則。中國企業(yè)必須堅(jiān)定不移地實(shí)施走出去戰(zhàn)略，投資世界、讓“中國企業(yè)進(jìn)入世界市場(chǎng)”。這一戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，最直接地反映在中國企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的數(shù)量上。

從目前來看，這個(gè)重任主要應(yīng)由也必須由國有企業(yè)來承擔(dān)。在戰(zhàn)略布局上，國有企業(yè)的發(fā)展必將從國內(nèi)視角轉(zhuǎn)向全球視角，從國內(nèi)大布局轉(zhuǎn)向國際大布局。而隨著國有企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)集體優(yōu)勢(shì)的形成，它們對(duì)國家財(cái)政的貢獻(xiàn)度也將上升到更高的層次。

2014年美國《財(cái)富》雜志公布的世界500強(qiáng)公司排行榜上，中國公司數(shù)量創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到100家，僅次于美國的128家，全球排名第二。中石化更以4572億美金的營業(yè)收入摘得探花，中國企業(yè)首次入圍三甲。其中，國有企業(yè)83家，非金融中央企業(yè)47家，單獨(dú)排列居世界第四位。國有企業(yè)的集團(tuán)優(yōu)勢(shì)正逐漸顯現(xiàn)。而目前，在全球500強(qiáng)企業(yè)中，國有企業(yè)繳納稅收的比重已遠(yuǎn)高于美國企業(yè)(見圖9)。

圖9.中美世界500強(qiáng)非金融企業(yè)繳納稅金比重

資料來源：根據(jù)Fortune Global 500計(jì)算。

從稅收貢獻(xiàn)的發(fā)展來看，2012年國有企業(yè)占世界500強(qiáng)營業(yè)收入總額的比重達(dá)到15.5%，超過日本成為第二大國。2014年這一比重進(jìn)一步提高到19.7%，如果按2014年規(guī)模以上國有工業(yè)企業(yè)8.53%的納稅率計(jì)算，僅非金融類央企就將繳納18090億稅收，占到當(dāng)年總稅收(103768億)的17%?？梢灶A(yù)見，隨著國有企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的不斷增加，以及世界500強(qiáng)營業(yè)收入門檻的不斷提高，國有企業(yè)所創(chuàng)造的稅收貢獻(xiàn)將繼續(xù)增加。

另一方面，國有企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)將為私營企業(yè)的發(fā)展騰出更多空間。 目前，我國多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展模式已經(jīng)形成，從各主要指標(biāo)來看，不同經(jīng)濟(jì)類型在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用各有特色(見下頁表1)：民營企業(yè)在就業(yè)方面作出了最大貢獻(xiàn)；國有和民營企業(yè)在全社會(huì)固定投資方面并駕齊驅(qū)；在資產(chǎn)、投資、收入和利潤(rùn)方面，民營企業(yè)、有限責(zé)任公司和股份有限公司的活力不容忽視，民營經(jīng)濟(jì)的利潤(rùn)和收入占比甚至遠(yuǎn)高于國有經(jīng)濟(jì)，它們是未來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的生力軍。

可見，民營與國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位有所不同：民營企業(yè)重在盤活經(jīng)濟(jì)，突出表現(xiàn)在對(duì)就業(yè)的吸納能力上，這與其經(jīng)濟(jì)規(guī)模的自身特點(diǎn)密不可分。民營企業(yè)更容易進(jìn)入技術(shù)密集或勞動(dòng)密集型行業(yè)，因此在服務(wù)業(yè)的就業(yè)人數(shù)中占比最高(見下頁圖10)，也應(yīng)當(dāng)享受更多的稅收優(yōu)惠與財(cái)政扶持；同時(shí)，隨著國有資產(chǎn)經(jīng)營與收益上繳制度的逐步完善，將更加凸顯國有企業(yè)對(duì)國家財(cái)政能力的支持作用，國企的財(cái)稅貢獻(xiàn)也將為非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展騰出更多稅收空間，為國民經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。

表1.規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占比(2012年)單位：%

經(jīng)濟(jì)類型從業(yè)人員全社會(huì)固定資產(chǎn)投資企業(yè)單位數(shù)資產(chǎn)總計(jì)主營業(yè)務(wù)收入利潤(rùn)總額國有單位8.9225.681.9713.288.346.27城鎮(zhèn)集體單位0.773.201.400.741.181.45股份合作單位0.190.470.700.410.440.49聯(lián)營單位0.050.340.140.130.120.11有限責(zé)任公司4.9427.3619.4829.2524.1222.48股份有限公司1.625.732.6212.769.7012.36民營企業(yè)14.7324.4055.0619.8530.7432.62港澳臺(tái)商投資單位1.262.747.548.628.687.99外商投資單位1.622.819.0113.8115.2014.57其 他NA4.192.081.151.481.68個(gè) 體11.25NANANANANA

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)數(shù)據(jù)整理。

圖10.我國服務(wù)業(yè)按類型從業(yè)人員比重

資料來源：筆者根據(jù)第三次全國經(jīng)濟(jì)普查(2013年)數(shù)據(jù)計(jì)算。

三、結(jié)論

從以上分析可見，無論從歷史的角度，還是從新時(shí)期發(fā)展的前景來看，國有企業(yè)在支持國家財(cái)政能力方面的作用不可替代、邏輯不可逆轉(zhuǎn)。這不僅關(guān)系到國家財(cái)政能力的可持續(xù)，還關(guān)系到我們未來經(jīng)濟(jì)的宏觀布局與整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。以央企為代表的國有企業(yè)將成為當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)增強(qiáng)國家財(cái)政與宏觀調(diào)控能力的中堅(jiān)力量。

站在新的歷史起點(diǎn)上，我們必須看到，在中國這樣一個(gè)發(fā)展中大國，需要有超強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的國有企業(yè)，它們是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持持續(xù)穩(wěn)定、繁榮的關(guān)鍵和重要?jiǎng)恿碓?。同時(shí)，必須大力推動(dòng)和深化國有企業(yè)的改革事業(yè)，只有國有企業(yè)的持續(xù)大發(fā)展，才能真正使得全民受益、國家興旺，才能真正有利于民營企業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

〔責(zé)任編輯：常延廷〕

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