丁友良

（中共舟山市委黨校，浙江 舟山 316000）

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理體制存在問(wèn)題及對(duì)策研究
——基于舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)的調(diào)查與思考

丁友良

（中共舟山市委黨校，浙江 舟山 316000）

我國(guó)各類功能區(qū)主流的管理委員會(huì)體制面臨著共性的問(wèn)題。如其法律地位不確定，與所在地政府的關(guān)系難協(xié)調(diào)，與垂直管理部門的關(guān)系難理順，自身管理難規(guī)范等。舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)管理體制是我國(guó)功能區(qū)管理體制的一個(gè)縮影，除了上述共性問(wèn)題外，還有其個(gè)性問(wèn)題。鑒于我國(guó)功能區(qū)尚未形成成熟的管理體制，要想完全解決功能區(qū)面臨的所有問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)從舟山群島新區(qū)的實(shí)際出發(fā)，在可能的范圍內(nèi)，解決一些具體問(wèn)題，盡量從體制上去加以完善。

功能區(qū)；管委會(huì)；管理體制；舟山群島新區(qū)

設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是中央和地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出現(xiàn)了眾多的具有不同稱謂①、不同類型、不同層級(jí)的經(jīng)濟(jì)性專屬區(qū)域，通常將這種承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使命的具有不同功能屬性的特殊政策區(qū)域，稱之為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。從我們舟山來(lái)看，舟山群島新區(qū)是國(guó)家和浙江省的一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其中海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新城、普陀山—朱家尖、金塘、六橫又是舟山群島新區(qū)所屬的五個(gè)次級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。搞好這五個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對(duì)于推動(dòng)舟山群島新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非同尋常的意義。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展除了政策扶持外，也需要良好的管理體制作為基礎(chǔ)。為此本文從宏觀和微觀層面對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)存在的體制問(wèn)題進(jìn)行剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、宏觀視野下我國(guó)功能區(qū)管理體制存在的共性問(wèn)題

研究我國(guó)現(xiàn)存在功能區(qū)的管理體制及其發(fā)展變遷可以發(fā)現(xiàn)，不同的功能區(qū)在其不同的發(fā)展階段其管理體制也會(huì)不同。在功能區(qū)的初創(chuàng)期，通常依托“開發(fā)辦”、開發(fā)公司來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理；在功能區(qū)的發(fā)展期，通常依托其管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱管委會(huì))進(jìn)行管理；在功能區(qū)的成熟期，就會(huì)采用建制政府來(lái)管理（典型的如上海浦東新區(qū)政府和天津?yàn)I海新區(qū)政府）。但即使已成為建制政府的功能區(qū)，其下屬次級(jí)功能區(qū)也基本上實(shí)行管委會(huì)體制。然而從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，管委會(huì)體制面臨著以下問(wèn)題。

（一）功能區(qū)管委會(huì)法律地位不確定

功能區(qū)管委會(huì)法律地位不確定，其行政主體資格存疑[1]，主要有以下兩方面原因。

一是全國(guó)人大及常委會(huì)制定的相關(guān)法律沒(méi)有為功能區(qū)管委會(huì)正名?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在涉及地方政府及派出機(jī)關(guān)設(shè)立的條文中沒(méi)有提及功能區(qū)。所以功能區(qū)它既不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)也不是一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，這就意味著它不屬于行政機(jī)關(guān)。目前各地方政府都把功能區(qū)管委會(huì)定性為政府的派出機(jī)構(gòu)。而派出機(jī)構(gòu)本身不具有行政主體資格，除非它有法律法規(guī)的授權(quán)，成為授權(quán)行政主體后才能以自己的名義對(duì)外行使權(quán)力。

二是地方性法規(guī)和行政規(guī)章難以確保功能區(qū)管委會(huì)的行政主體資格。迄今為止沒(méi)有一部權(quán)威性的法律為功能區(qū)管委會(huì)明確授權(quán),使其具有行政主體資格。雖然一些地方性法規(guī)和行政規(guī)章試圖確認(rèn)功能區(qū)管委會(huì)的行政主體資格，但地方性法規(guī)和行政規(guī)章的法律位階及法律效力過(guò)低，難以確保功能區(qū)管委會(huì)的行政主體資格。典型的如《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第八條雖賦予開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)規(guī)劃、土地等方面的管理權(quán)限，但《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條明確規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！奔磸膰?guó)家司法層面否定了功能區(qū)管委會(huì)的行政主體資格。

（二）功能區(qū)管委會(huì)與所在地政府的關(guān)系難協(xié)調(diào)

功能區(qū)的發(fā)展需要管委會(huì)與所在地政府之間相互配合做好相關(guān)工作。但從普遍情況來(lái)看，兩者關(guān)系很難協(xié)調(diào)。

一是兩者職能分工和配合協(xié)作難以完全落實(shí)到位。按照功能區(qū)設(shè)計(jì)的本意，就是由上級(jí)政府來(lái)統(tǒng)籌考慮功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能定位，由所在地政府負(fù)責(zé)社會(huì)管理工作，功能區(qū)管委會(huì)發(fā)揮自身精干高效的體制優(yōu)勢(shì)做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。但在實(shí)際運(yùn)作中，功能區(qū)與所在地政府不容易在所有事權(quán)劃分上做到邊界清晰。加上功能區(qū)與行政區(qū)在體制上的隔閡與利益的疏離，所在地政府往往對(duì)配合功能區(qū)的工作缺乏熱情和動(dòng)力。

二是兩者之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題無(wú)法得到根本解決。畢竟功能區(qū)在地域上只是所在行政區(qū)的一個(gè)局部區(qū)域，行政區(qū)的其它區(qū)域也需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。即功能區(qū)所在地的政府本身也承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，也需要招商引資，這勢(shì)必產(chǎn)生功能區(qū)與行政區(qū)各自為政、盲目競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)招商和無(wú)序開發(fā)等問(wèn)題。

（三）功能區(qū)管委會(huì)與垂直管理部門的關(guān)系難理順

功能區(qū)管委會(huì)不僅難以處理好與所在地政府的關(guān)系問(wèn)題，而且與各級(jí)政府垂直管理部門(以下簡(jiǎn)稱上級(jí)部門)的關(guān)系上也存在很多問(wèn)題。

一是精干的管委會(huì)體制面臨著“大部制孤島”困境。通常情況下，功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)高效的目標(biāo)，一般都采用“大部制”的形式。但是在功能區(qū)的上級(jí)政府沒(méi)有實(shí)行大部制的情況下，就會(huì)導(dǎo)致功能區(qū)管委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要對(duì)接上級(jí)政府多個(gè)部門，事務(wù)多會(huì)議多，不堪重負(fù)，從而可能導(dǎo)致上級(jí)部門的工作貫徹受阻。此外，上級(jí)部門也會(huì)因功能區(qū)沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)的部門從而對(duì)功能區(qū)減少在資源方面的支持力度。

二是管委會(huì)與上級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系較難規(guī)范。按照通行的模式，上級(jí)部門如國(guó)土、規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)、工商、稅務(wù)等，都會(huì)在功能區(qū)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)。但是如何處理功能區(qū)管委會(huì)與上級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系卻是無(wú)章可循。典型的如上級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由于不是功能區(qū)任命的，他就自然不會(huì)太尊重和聽命于功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。

三是管委會(huì)相關(guān)權(quán)力得不到上級(jí)部門認(rèn)可。突出表現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)功能區(qū)的原則性授權(quán)，如相對(duì)獨(dú)立的開發(fā)建設(shè)決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，在細(xì)化落實(shí)過(guò)程中難以得到上級(jí)部門的認(rèn)同和支持。功能區(qū)據(jù)此出臺(tái)的相關(guān)政策，上級(jí)部門有時(shí)不予認(rèn)定。在實(shí)際運(yùn)作中，由于功能區(qū)管委會(huì)受到上級(jí)部門的多重管理和束縛，對(duì)管委會(huì)的授權(quán)尤其是一些關(guān)鍵權(quán)力往往不能到位。[2]

（四）功能區(qū)管委會(huì)自身管理難規(guī)范

功能區(qū)管委會(huì)并不是一種成熟的管理體制，在功能區(qū)開發(fā)和實(shí)際管理過(guò)程中自身管理方面也會(huì)遇到以下問(wèn)題：

一是功能區(qū)管委會(huì)職能定位面臨兩難選擇。普遍來(lái)看，我國(guó)功能區(qū)都面臨單一功能與多重功能的兩難定位。功能區(qū)的初始功能定位通常比較單一，主要就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而由于體制及利益方面的原因所在地政府又不愿全力配合搞好社會(huì)管理工作，以至于影響到功能區(qū)的開發(fā)進(jìn)程。這就迫使功能區(qū)開始從單一功能向多重功能轉(zhuǎn)變，即功能區(qū)管委會(huì)也要承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在此情況下，功能區(qū)管委會(huì)要么陷入人手不夠的窘境，要么增加機(jī)構(gòu)和人員編制，從而使得功能區(qū)管委會(huì)與其它政府機(jī)關(guān)無(wú)異，體現(xiàn)不出精干高效的體制優(yōu)勢(shì)。

二是管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理無(wú)法可依。因?yàn)楝F(xiàn)行的《組織法》與《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》都沒(méi)有提及功能區(qū)，也就是說(shuō)功能區(qū)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)尚未從法律層面加以明確界定。[3]它既不是政府機(jī)關(guān)、也不是派出機(jī)關(guān)，對(duì)于功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)是否可以作為政府的派出機(jī)構(gòu)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》也沒(méi)有明確表述。[4]這導(dǎo)致功能區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理處于無(wú)法可依的狀態(tài)。

綜上所述，從宏觀層面來(lái)看，作為我國(guó)各類功能區(qū)主流管理模式的管委會(huì)體制面臨著一些共性的問(wèn)題，雖然各地都在不斷探索完善功能區(qū)管理體制，但顯然，功能區(qū)的這些共性問(wèn)題至今尚未得到圓滿解決。

二、舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)管理體制存在的個(gè)性問(wèn)題

早在浙江舟山群島新區(qū)成立之前,舟山市就以市政府派出機(jī)構(gòu)的形式設(shè)立了相關(guān)功能區(qū)管委會(huì)。浙江舟山群島新區(qū)成立之后，對(duì)原有的功能區(qū)體制作了些調(diào)整，目前舟山的五大功能區(qū)管委會(huì)②成為浙江舟山群島新區(qū)管委會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)。從運(yùn)行效果來(lái)看，這五大功能區(qū)除了具有我國(guó)功能區(qū)管委會(huì)體制面臨的共性問(wèn)題外，還有其自身面臨的個(gè)性問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并入功能區(qū)，導(dǎo)致各自職能難以充分履行

目前在舟山五大功能區(qū)中除海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)外，其它四個(gè)功能區(qū)都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道班子并入到功能區(qū)管委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的黨委班子與管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)—黨群工作部合署辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政班子與管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)—社會(huì)發(fā)展局合署辦公。這種不對(duì)等的“區(qū)政合一”模式在實(shí)際運(yùn)作中導(dǎo)致了以下兩大后果：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)構(gòu)難以正常履行職能

功能區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不對(duì)等的整合后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)構(gòu)之所以難以正常履行職能，究其原因有兩點(diǎn)。

一是權(quán)力弱化，缺乏履職動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政班子分別歸屬于功能區(qū)管委會(huì)的“黨群工作部”和“社會(huì)發(fā)展局”，成為了功能區(qū)的中層干部，因而無(wú)權(quán)獨(dú)立處理基層社會(huì)管理問(wèn)題，自然就沒(méi)有動(dòng)力去研究該管的事項(xiàng)。

二是職能交叉，影響履職能力。功能區(qū)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道整合后，一些原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職能分散到管委會(huì)其它機(jī)構(gòu)，這使得專門承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道職能的科室無(wú)法全面履行相應(yīng)職能。如原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以解決的社會(huì)民生問(wèn)題，因?qū)蛹?jí)增多、多頭管理而出現(xiàn)了推諉的現(xiàn)象。

2.功能區(qū)難以充分履行核心職能

功能區(qū)的核心職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是在不對(duì)等的“區(qū)政合一”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)被“虛化”和架空，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社會(huì)矛盾“緩沖器”作用減弱。而各類社會(huì)矛盾大多因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起，功能區(qū)管委會(huì)需要花費(fèi)大量精力來(lái)處理這些社會(huì)矛盾和社會(huì)事務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能被淡化。

（二）縣區(qū)政府托管功能區(qū)，導(dǎo)致功能區(qū)管委會(huì)權(quán)力弱化

縣區(qū)托管功能區(qū)的本意在于方便管理和調(diào)動(dòng)其所在地政府的積極性。但從六橫與金塘功能區(qū)的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，縣區(qū)托管功能區(qū)所帶來(lái)的最大問(wèn)題是被托管后功能區(qū)地位矮化、權(quán)力受限。表現(xiàn)為：

1.難以行使上級(jí)授權(quán)

功能區(qū)是正處級(jí)單位，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與縣級(jí)社會(huì)管理權(quán)，但由于功能區(qū)被行政級(jí)別相同的縣區(qū)托管，使功能區(qū)的相關(guān)管理權(quán)限受到限制。市屬職能部門和區(qū)政府往往只把功能區(qū)管委會(huì)當(dāng)作區(qū)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)待。市級(jí)相關(guān)部門發(fā)文也往往只發(fā)到區(qū)政府而沒(méi)有發(fā)給功能區(qū)。

2.增加了不必要的辦事環(huán)節(jié)

雖然功能區(qū)為浙江舟山群島新區(qū)管理委員會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)，但由于功能區(qū)管委會(huì)由縣區(qū)托管，管委會(huì)各職能處室很多事項(xiàng)處理也必須經(jīng)過(guò)各區(qū)局環(huán)節(jié)，無(wú)法直接與市局對(duì)接。典型的如國(guó)土管理等，金塘、六橫兩個(gè)功能區(qū)相關(guān)事項(xiàng)處理要與國(guó)土的區(qū)分局對(duì)接，而區(qū)分局權(quán)限不足，部分事項(xiàng)還要報(bào)到市局，從而增加了不必要的環(huán)節(jié)，影響了辦事效率。

3.人事管理權(quán)被剝奪

最為突出的問(wèn)題是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)中層干部的任免權(quán)，功能區(qū)中層干部使用都需經(jīng)區(qū)委常委會(huì)討論決定，這剝奪了新區(qū)所賦予功能區(qū)的相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)和用人自主權(quán)，影響了功能區(qū)管委會(huì)內(nèi)部的正常管理。

4.財(cái)權(quán)受到較大限制

以金塘功能區(qū)為例，金塘管委會(huì)沒(méi)有設(shè)置國(guó)庫(kù)，各類資金需要從定海區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)下?lián)埽Y金周轉(zhuǎn)較慢，手續(xù)較繁瑣，財(cái)政職能難以得到充分發(fā)揮，開發(fā)建設(shè)資金無(wú)法保障；金塘功能區(qū)范圍內(nèi)的耕占稅、涉土契稅全額列入?yún)^(qū)級(jí)收入，不歸入金塘地方收入范圍，財(cái)政收入相對(duì)縮減；市級(jí)各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金都通過(guò)切塊下達(dá)到區(qū)財(cái)政，由區(qū)財(cái)政再進(jìn)行分配，對(duì)金塘沒(méi)有單列安排，造成金塘部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金需要到市區(qū)財(cái)政部門爭(zhēng)取，增加了難度。

（三）部門權(quán)力下放不規(guī)范，導(dǎo)致“簡(jiǎn)政放權(quán)”徒具形式

為了實(shí)現(xiàn)“功能區(qū)內(nèi)的事功能區(qū)辦理”和提高功能區(qū)辦事效率，上級(jí)部門向功能區(qū)派駐了機(jī)構(gòu)，市、區(qū)兩級(jí)政府加大了簡(jiǎn)政放權(quán)力度，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。

1.權(quán)力下放和承接工作不到位

一是下放的權(quán)力難以承接。從審批權(quán)下放來(lái)看，功能區(qū)缺乏具備相關(guān)審批工作經(jīng)驗(yàn)的人員，難以承接相關(guān)下放的權(quán)力開展審批工作。從執(zhí)法權(quán)下放來(lái)看，由于功能區(qū)沒(méi)有具有相應(yīng)執(zhí)法資格的人員，也無(wú)法真正履行下放的執(zhí)法權(quán)。

二是部門“事權(quán)鏈”下放不完整。一些部門在權(quán)力下放過(guò)程中，沒(méi)有理順程序，沒(méi)有做到權(quán)力同步下放和“事權(quán)鏈”整體下放，出現(xiàn)了放權(quán)不簡(jiǎn)政，反而增加各種手續(xù)。

2.上級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)尚未完全整合進(jìn)功能區(qū)

以金塘功能區(qū)為例，盡管“三定”方案明確規(guī)定規(guī)劃建設(shè)與交通局掛市規(guī)劃局金塘分局、市港航局金塘分局、市國(guó)土資源局定海金塘中心所牌子，但實(shí)際只有市規(guī)劃局金塘分局與其進(jìn)行了整合。市國(guó)土資源局定海金塘中心所的牌子雖然也掛到了規(guī)劃建設(shè)與交通局，但相關(guān)的人員并沒(méi)有全部整合，還是按照改革前的運(yùn)作模式運(yùn)行。而市港航局金塘分局則還是完全獨(dú)立運(yùn)作。六橫功能區(qū)也存在類似情況。

3.派駐機(jī)構(gòu)人員管理不規(guī)范

上級(jí)部門派駐功能區(qū)的機(jī)構(gòu)游離于功能區(qū)管理之外，功能區(qū)難以對(duì)其工作進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，也缺少調(diào)動(dòng)他們工作積極性、改善他們服務(wù)態(tài)度的有效手段，這也影響了功能區(qū)整體管理服務(wù)水平的提升和功能區(qū)開發(fā)建設(shè)工作的推進(jìn)。

4.下放的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等

主要表現(xiàn)為下放的事權(quán)增加了，但相應(yīng)的財(cái)政撥款并未增加。以金塘為例，隨著市、區(qū)各職能管理權(quán)限下放，金塘承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)增多，但金塘的財(cái)政實(shí)際上仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，相應(yīng)配套資金并未到位，造成財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整不到位，導(dǎo)致基層管理關(guān)系不易理順

2013年舟山群島新區(qū)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)定海區(qū)和普陀區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，對(duì)新城功能區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容。新城管委會(huì)原劃定的開發(fā)區(qū)域是定海區(qū)臨城街道所轄區(qū)域，在此次區(qū)劃調(diào)整中將普陀區(qū)的勾山街道撤銷，名義上將勾山區(qū)域劃歸普陀區(qū)東港街道，實(shí)際上設(shè)立勾山管理處并委托新城管委會(huì)來(lái)管理③。但由于行政區(qū)劃調(diào)整不到位，產(chǎn)生一些后遺癥。

1.管理環(huán)節(jié)增多效率降低

目前勾山區(qū)域尚沒(méi)有劃入定海區(qū)，許多事項(xiàng)因涉及到法律上的管理主體資格問(wèn)題，仍需要普陀區(qū)相關(guān)部門和東港街道協(xié)助，辦理過(guò)程中協(xié)調(diào)難問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在現(xiàn)行的體制下，勾山管理處在日常工作中需要對(duì)接的上級(jí)部門有四個(gè)：新城管委會(huì)、市局辦、普陀區(qū)政府、普陀區(qū)東港街道，由此使得群眾辦事非常麻煩。過(guò)去群眾辦事到街道就能解決，現(xiàn)在要先經(jīng)管理處，然后再由管委會(huì)來(lái)解決，有的事因?yàn)榭缈h區(qū)涉及相關(guān)法律問(wèn)題，管委會(huì)也不能解決。

2.功能區(qū)管理處去留兩難

功能區(qū)管理處作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道區(qū)劃調(diào)整的產(chǎn)物，除了勾山管理處外，還有甬東管理處和白沙管理處?，F(xiàn)在管理處面臨去留兩難的尷尬境地。因?yàn)楦鶕?jù)有關(guān)文件規(guī)定，管理處設(shè)置原則上為一年，一年期滿后管理處原則上由新型社區(qū)組織取代。但現(xiàn)在看來(lái)新型社區(qū)組織難以取代。而且像勾山管理處在其未正式并入到定海區(qū)之前是不可能撤銷的，否則就會(huì)出現(xiàn)管理主體缺失。

（五）配套管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致跨行政區(qū)域管理協(xié)調(diào)難

這個(gè)問(wèn)題主要存在于海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。隨著集聚區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，跨區(qū)域跨部門事項(xiàng)帶來(lái)的協(xié)調(diào)難問(wèn)題也日益突顯。其中開發(fā)區(qū)事項(xiàng)涉及定海白泉、普陀展茅，綜保區(qū)事項(xiàng)涉及岱山，此外規(guī)劃、建設(shè)、水利、稅收征管、公安、法院都涉及到區(qū)域行政管轄，由此引發(fā)的問(wèn)題協(xié)調(diào)難度非常大。表現(xiàn)為：

1.跨行政區(qū)域引發(fā)的法律管轄問(wèn)題難解決

最典型的例子是新奧LG項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)工程承建方與業(yè)主產(chǎn)生矛盾時(shí)，普陀區(qū)與定海區(qū)的法院與公安兩不管，市級(jí)法院與公安又不能越級(jí)直管，嚴(yán)重影響了矛盾的及時(shí)解決。

2.跨行政區(qū)域引發(fā)的利益分配問(wèn)題難解決

比如集聚區(qū)管委會(huì)投入大量資金到綜保區(qū)岱山片區(qū)建設(shè)，但相關(guān)的收益卻歸岱山地方財(cái)政，由此造成投入與收益的不對(duì)等。如何協(xié)調(diào)好相關(guān)方利益，是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

3.同一規(guī)劃區(qū)域的多頭管理問(wèn)題難解決

海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是一體規(guī)劃的，但涉及到具體的同一事項(xiàng)會(huì)有多部門來(lái)管理。比如海事方面，就會(huì)涉及到岱山海事處、定海海事處（馬岙辦事處）、普陀海事部門，其它事項(xiàng)也如此。多地多頭管理嚴(yán)重影響了集聚區(qū)的建設(shè)效率。

三、完善舟山群島新區(qū)功能區(qū)管理體制的基本思路

舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)管理體制存在的問(wèn)題是我國(guó)功能區(qū)管理體制問(wèn)題的一個(gè)縮影，鑒于宏觀上我國(guó)功能區(qū)尚未形成成熟的管理體制，國(guó)家層面也沒(méi)有對(duì)功能區(qū)管理體制進(jìn)行新的法律定位，因而要想從根本上完全解決功能區(qū)面臨的所有問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)，我們只能從舟山的實(shí)際出發(fā)，在可能的范圍內(nèi)，針對(duì)各個(gè)功能區(qū)的具體情況，解決一些具體問(wèn)題，盡量從體制上去加以完善。

（一）調(diào)整功能區(qū)對(duì)所在街鎮(zhèn)的整合方式

功能區(qū)管委會(huì)與所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)的整合方式，應(yīng)從原來(lái)不對(duì)等的“區(qū)政合一”模式向“統(tǒng)分結(jié)合”的行政托管模式轉(zhuǎn)變。

所謂“統(tǒng)分結(jié)合”的行政托管模式，就是功能區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道由其上級(jí)縣區(qū)政府委托給功能區(qū)管理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)不再與功能區(qū)管委會(huì)融合，而是按照托管權(quán)限和各自的職能上下分層運(yùn)行。功能區(qū)管委會(huì)全面負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，重點(diǎn)抓好規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)、招商引資等重大事項(xiàng)。街鎮(zhèn)在管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，相對(duì)獨(dú)立地開展工作，突出社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理職責(zé)，重點(diǎn)抓好基層組織建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、民生事務(wù)、信訪維穩(wěn)、綜合治理、征地拆遷、漁農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等事項(xiàng)。這樣可以充分發(fā)揮管委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各自的優(yōu)勢(shì)。

（二）廢除功能區(qū)由縣區(qū)托管的管理模式

今后舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)原則上應(yīng)由市里直管。這樣既有利于從全市層面，對(duì)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃建設(shè)等方面進(jìn)行合理定位，又可確保功能區(qū)能充分行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和縣級(jí)社會(huì)管理權(quán)限，避免因功能區(qū)被縣區(qū)托管后所產(chǎn)生的功能區(qū)地位矮化，相關(guān)項(xiàng)目審批流程復(fù)雜化的現(xiàn)象。

從具體的操作層面來(lái)講，重點(diǎn)要細(xì)化普陀山—朱家尖、金塘、六橫三個(gè)功能區(qū)由市里直管的具體方案，尤其要處理好與縣區(qū)相關(guān)的各項(xiàng)問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道托管、機(jī)構(gòu)人員劃轉(zhuǎn)、稅收利益分成、統(tǒng)計(jì)口徑設(shè)置，以及法律管轄安排等問(wèn)題。

（三）規(guī)范部門對(duì)功能區(qū)的權(quán)力下放工作

市屬部門要加大放權(quán)力度，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”同步到位。同時(shí)，要延伸服務(wù)，及時(shí)指導(dǎo)幫助功能區(qū)做好權(quán)力下放后的承接工作，并規(guī)范好派駐機(jī)構(gòu)與功能區(qū)的關(guān)系。

一是要規(guī)范權(quán)力下放和承接工作。既要通過(guò)“事權(quán)鏈”整體下放來(lái)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政審批的效率，又要建立事權(quán)下放聯(lián)動(dòng)掛職制度，讓下放事權(quán)的市屬部門中原承擔(dān)審批任務(wù)的人員同步下派到各功能區(qū)掛職駐點(diǎn)，在過(guò)渡期內(nèi)起到傳幫帶的作用。此外，執(zhí)法權(quán)的下放也需安排相應(yīng)的具有執(zhí)法資格的人員到功能區(qū)掛職。當(dāng)然最理想的結(jié)果是綜合設(shè)置功能區(qū)的行政審批和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以提高功能區(qū)的審批和執(zhí)法效率。

二是要做好派駐機(jī)構(gòu)的整合工作。對(duì)所有上級(jí)部門部門派駐功能區(qū)的站、所、處、分局進(jìn)行梳理，對(duì)沒(méi)必要設(shè)立的派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理；對(duì)確實(shí)必須設(shè)立的派駐機(jī)構(gòu)要及時(shí)整合、融入到功能區(qū)，發(fā)揮其應(yīng)有的功能；對(duì)于要求實(shí)行合署辦公，但實(shí)際還完全獨(dú)立運(yùn)作的，要加快人、物和相關(guān)機(jī)構(gòu)的整合，實(shí)現(xiàn)資源共享，發(fā)揮協(xié)同作用；對(duì)于實(shí)行掛牌運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，如規(guī)劃、國(guó)土資源、港航等部門，在簡(jiǎn)單整合的基礎(chǔ)上，按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，打破原先系統(tǒng)間的分工，實(shí)行人員崗位統(tǒng)一安排和任用，盤活人員力量。

三是要做好派駐機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)原則上要實(shí)行“雙重管理、以塊為主”的管理模式，其負(fù)責(zé)人調(diào)整由市屬部門會(huì)同管委會(huì)聯(lián)合提名，共同考察，經(jīng)市屬部門研究并征求管委會(huì)意見(jiàn)后，市屬部門和管委會(huì)共同任免。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的日常管理由管委會(huì)負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)由市屬部門負(fù)責(zé)，年度考核由市屬部門和管委會(huì)聯(lián)合考核。

四是要保障功能區(qū)必要的財(cái)政權(quán)。按照與事權(quán)相匹配的原則，實(shí)行功能區(qū)管委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制，建立健全激勵(lì)與約束相結(jié)合的“統(tǒng)一管理、分別核算、自求平衡、滾動(dòng)發(fā)展”的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。其一，要爭(zhēng)取在功能區(qū)設(shè)立國(guó)庫(kù)，便于功能區(qū)更好地進(jìn)行財(cái)政資金管理和財(cái)政結(jié)算；其二，要重新界定功能區(qū)的財(cái)權(quán)和事權(quán)，增強(qiáng)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力；其三，要整合相關(guān)資源，做大做強(qiáng)投融資平臺(tái)，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)資本、民營(yíng)資本和境外資本，投資功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目。

（四）推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整并裁撤基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)

今后作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的管理處原則上都應(yīng)改為社會(huì)服務(wù)管理中心。但在具體推進(jìn)過(guò)程中可以分類分步實(shí)施。

一是對(duì)于不涉及跨縣區(qū)行政區(qū)劃的管理處，如新城功能區(qū)下屬的甬東管理處和普陀山—朱家尖功能區(qū)下屬的白沙管理處等，建議撤銷管理處，其職能和人員并入相應(yīng)街道。此外，為加強(qiáng)原管理處管理區(qū)域的社會(huì)管理和公共服務(wù)，可設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)管理中心。

二是對(duì)于涉及跨縣區(qū)代管的管理處，如新城功能區(qū)代管的勾山管理處，可等到行政區(qū)劃調(diào)整后再作改革。在勾山行政區(qū)劃未調(diào)整前，為便于與普陀區(qū)相關(guān)部門工作的對(duì)接，可暫時(shí)先保留勾山管理處，并將其由新城管委會(huì)直接管理調(diào)整為由臨城街道管理，管理處人員編制列入臨城街道。等到勾山區(qū)域正式劃入新城后，勾山管理處也應(yīng)改為社會(huì)服務(wù)管理中心。

（五）探索建立跨行政區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制

在舟山群島新區(qū)所屬的五大功能區(qū)當(dāng)中，海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)難的問(wèn)題較為突出，必須通過(guò)完善配套管理機(jī)制來(lái)解決這一問(wèn)題。

一是針對(duì)其存在的跨行政區(qū)域引發(fā)的法律管轄問(wèn)題，建議通過(guò)指定管轄或建立集聚區(qū)司法機(jī)構(gòu)來(lái)解決。比如市中級(jí)法院可以指定某個(gè)區(qū)級(jí)法院受理集聚區(qū)所有的司法案件?；蛟诩蹍^(qū)建立巡回法庭，專門受理集聚區(qū)所有的司法案件。公安部門最好也在集聚區(qū)建立派出所來(lái)專門負(fù)責(zé)集聚區(qū)范圍內(nèi)的治安管理。

二是針對(duì)其存在的跨行政區(qū)域引發(fā)的利益分配問(wèn)題，建議通過(guò)建立集聚區(qū)與地方政府的利益共享共贏機(jī)制來(lái)解決。即建立合理的利益分成比例，充分調(diào)動(dòng)集聚區(qū)與地方政府的積極性。

三是針對(duì)其存在的同一規(guī)劃區(qū)域的多地多頭管理問(wèn)題，建議通過(guò)指定管理機(jī)構(gòu)來(lái)解決。即市政府應(yīng)做好相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作，明確凡屬于海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的同一事項(xiàng)，指定由一個(gè)地方的相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。

總之，功能區(qū)管理體制目前尚沒(méi)有一種普遍適用的成熟模式。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，功能區(qū)只有到完成其經(jīng)濟(jì)開發(fā)使命后回歸傳統(tǒng)行政序列（即成為行政區(qū)）后，才能使自身的管理邁向正軌。在這個(gè)過(guò)程中，各個(gè)功能區(qū)存在著各種管理上的矛盾和問(wèn)題也是正常的，所以目前各功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)也只能在與各級(jí)政府部門的不斷磨合中發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)與作用，并在可能的范圍內(nèi)，爭(zhēng)取上級(jí)的支持去解決一些具體的實(shí)際問(wèn)題。

注釋：

①各個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的具體稱謂有很多，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅港區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、新區(qū)等。

②即舟山海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新城、普陀山—朱家尖、金塘、六橫等五個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)。

③由于法律上和程序上的原因，涉及跨縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政區(qū)劃調(diào)整比較難，直接將普陀區(qū)的勾山區(qū)域劃歸定海區(qū)并入臨城街道需要履行很復(fù)雜的法律程序，所以目前采用托管來(lái)代替徹底的行政區(qū)劃調(diào)整。

[1]康晨朝.經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)法律問(wèn)題研究[D].天津：天津師范大學(xué)，2012：17.

[2]馬祖琦，劉君德.浦東新區(qū)“功能區(qū)域”的管理體制與運(yùn)行機(jī)制[J].城市問(wèn)題，2009（6）：71-76.

[3]楊龍，王朦.經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的體制困境與轉(zhuǎn)型模式選擇[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）：89-93.

[4]王軍.功能區(qū)行政管理體制改革的探討[J].機(jī)構(gòu)與行政，2014（9）：27-30.

On the Problems and Countermeasures in the Management System of Economic Function District——Based on the investigation and thinking of the function district of Zhoushan Archipelago New Area

DING Youliang
(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

The main system of various function district in our country is faced with some common problems,such as the uncertain legal status of administrative committee,the irreconcilable relationship between the administrative committee and local government, the irrational relationship between the administrative committee and vertical management department,and the poor standardization of administrative committee’s own management,and so on.The management system of each function district of the Zhoushan Archipelago New Area is a microcosm of the management system of function district in our country.Apart from the problems in general with which our country’s function district system are faced,there are individual problems of their own In view of the fact that the current function districts have not yet formed mature management system in our country,so it is not realistic to completely solve all the problems faced by the function districts.We should proceed from the actual situation of Zhoushan Archipelago New Area,in the range possible,to set some specific problems right,and efforts are to be made to achieve the further improvement in the system.

function district;management committee;management system;Zhoushan Archipelago New Area

F127

A

1008-8318（2016）05-0025-07

2016-09-06

2017年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“浙江舟山群島新區(qū)功能區(qū)體制改革深化研究”（編號(hào)：17NDFC314YB）。

丁友良(1968-)，男，浙江舟山人，副教授。