楊楨

[摘 要]中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，但地下管廊建設(shè)嚴重滯后，因此我國要從國情出發(fā)，借鑒國際先進經(jīng)驗，在城市建造地下綜合管廊，切實解決“馬路拉鏈”問題。

[關(guān)鍵詞]地下綜合管廊；建設(shè)；融資

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 041

地下綜合管廊，又稱共同溝，是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。德國建設(shè)地下綜合管廊已有百年歷史，其東部城市耶拿共有11條綜合管廊。新加坡濱海灣地下綜合管廊已經(jīng)成為保障濱海灣成為世界級商業(yè)和金融中心的“生命線”。這條地下綜合管廊全長3. 9千米，工程耗資約8億新元（約合36億元人民幣），集納了供水管道、電力、通信電纜和垃圾收集系統(tǒng)。同時，“一次投入、長期受益”的做法能夠顯著降低運維成本，便于長效管理。

2015年8月3日，國辦發(fā)〔2015〕年61號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》（以下簡稱“意見”）明確：到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。工作目標已經(jīng)明確，那么如何配套有效的融資模式，將成為建設(shè)前需要考慮的關(guān)鍵一環(huán)。筆者僅就融資方面提出一些管窺之見。

1 融資主體

1. 1 主體結(jié)構(gòu)

意見指出，建設(shè)主體鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。意見中所述的企業(yè)，如果是當?shù)卣苯涌刂频膰衅髽I(yè)（下文簡稱“政府背景公司”），那么對項目回報的要求可能會低一些，甚至可以不計回報。但這里的企業(yè)如果并非當?shù)卣苯涌刂频膰衅髽I(yè)（下文簡稱“社會資本”），必然會對項目回報提出明確要求。這時就需要政府出面協(xié)調(diào)。既然需要制衡，建設(shè)主體可由當?shù)卣苯涌刂频膰衅髽I(yè)和具有建設(shè)經(jīng)驗的社會資本合資成立項目公司（下文簡稱“項目公司”），以此項目公司成為建設(shè)主體。為避免不必要的法律糾紛，融資主體須與建設(shè)主體保持一致。

因此，融資主體有三種：政府背景公司、社會資本和項目公司。其主要優(yōu)劣勢表現(xiàn)如下：

對于政府背景公司，諸如城市建設(shè)有限公司、某市某園區(qū)建設(shè)經(jīng)營有限公司，政府對項目建設(shè)有主導權(quán)，但是，資金實力有限、建設(shè)經(jīng)驗缺乏、對相關(guān)管線單位缺少控制力；諸如中鐵某局、中建某公司、當?shù)毓芫€單位等，資金實力強、建設(shè)經(jīng)驗豐富，但是，不熟悉當?shù)卣撸赡茉陧椖客七M中遇到諸多困難；諸如某市某園區(qū)地下綜合管廊建設(shè)經(jīng)營有限公司等，兼具政府背景公司和社會資本的優(yōu)勢，但如未建立合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，會出現(xiàn)不同聲音，不利于協(xié)同作戰(zhàn)。

1. 2 資源整合

地下綜合管廊的使用單位主要是電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線單位。為鼓勵七大管線單位付費入廊，政府需要加大力度協(xié)調(diào)管線單位，但由于管線單位中比如電力、通信等往往是省管，可能會造成阻力，那么，政府可以允許管線單位入股項目公司。

所以，建議政府以政府背景公司聯(lián)合當?shù)毓芫€單位組成聯(lián)合體，再引入具備資金實力、建設(shè)能力和經(jīng)驗的社會資本成立項目公司，作為融資主體。

2 融資模式

根據(jù)地下綜合管廊建設(shè)的不同階段，可以采取不同的融資模式。

2. 1 破冰及初級建設(shè)階段

建議先從產(chǎn)業(yè)園區(qū)試水，采用PPP建設(shè)模式中的BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）或者BOO（建設(shè)—擁有—運營）。即由項目公司負責建設(shè)園區(qū)中的地下綜合管廊，并且提供能源供應服務(wù)（如在園區(qū)建筑物頂層布放收集太陽能的裝備并轉(zhuǎn)化為電能為園區(qū)供電等），通過園區(qū)中的企業(yè)、居民等支付能源費用、管線單位支付入廊費用等作為項目公司的回報。這個階段，項目公司可以向銀行申請PPP貸款或項目貸款。

2. 2 地下綜合管廊的快速發(fā)展階段

這時，已有若干條地下綜合管廊建成或投入運營，下一步應當考慮如何由點及面，推廣建設(shè)。建議從城市整體布局考慮，建立地下綜合管廊建設(shè)基金，由項目公司引入社會資本、保險資金、銀行資金等中長期資金作為優(yōu)先級，并設(shè)置5+5+N的期限（類似于永續(xù)債的期限安排），允許優(yōu)先級投資人在每5年行使重定價權(quán)并選擇是否繼續(xù)持有基金，允許優(yōu)先級投資人的退出和加入，優(yōu)化基金的流動性。

2. 3 地下綜合管廊的成熟運營階段

此時，城市地下綜合管廊基本建設(shè)完畢，當?shù)仨椖抗局饕M行管廊的運營。這時的資金需求主要是營運資金和改擴建資金需求。由于項目公司已經(jīng)具有一定規(guī)模和實力，能夠獲得較高的外部評級，可以通過資本市場、債券市場融資，通過IPO、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、項目收益票據(jù)等直融方式籌集資金，也可以通過PPP貸款等間接方式籌集資金。

具備條件的項目公司可以開始考慮參與其他城市的項目競標，這時可以通過并購債、并購貸款等來解決資金。

3 還款來源

只有融資期限內(nèi)的還款來源與融資本息能夠平衡，融資方案才能成行。因此，無論在哪個階段，無論選擇哪種融資方式，還款來源都是需要解決的永恒主題。

項目公司的經(jīng)營收入，應當作為主要還款來源。這包括管廊接入、使用和維護收入；能源供應收入；土地收益；物業(yè)收入等。

除了項目本身收入外，來自政府端的支持必不可少，比如政府補貼、稅收優(yōu)惠、稅收返還、貸款貼息等，都是還款來源的有力補充。具體見下表。

還款來源比較

收入類型[]來源[]難點[]解決方案

管廊接入、使用、維護收入[]管線單位[]涉及省管單位，難以協(xié)調(diào)[]更高層級政府協(xié)調(diào)；管線單位入股項目公司

能源供應收入[]所覆蓋的企事業(yè)單位、居民等[]能源轉(zhuǎn)化以及多余能源上網(wǎng)[]引進社會資本；政府協(xié)調(diào)

土地收益[]土地出讓后凈收益[]土地上市的價格的影響因素較多[]政府統(tǒng)籌規(guī)劃，通過周邊建設(shè)提升土地價值

物業(yè)收入[]房產(chǎn)等物業(yè)的出售收入及租金；廣告收入[]企事業(yè)單位和居民的入駐意愿和價格接受程度[]政府充分研究區(qū)域短中長期規(guī)劃，推出契合且實在的招商優(yōu)惠政策，做足招商工作

政府補貼[]投資補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等[]財政資金的支付壓力[]政府應從長計議，把有形的和無形的、把短期的和長期的經(jīng)濟賬一起算，果斷制定政府補貼措施

4 風險緩釋措施

4. 1 權(quán)利的享有

當?shù)卣畱ㄟ^協(xié)議、發(fā)文等方式明確項目公司享有PPP中特許運營的權(quán)利，確保能源費用和入廊費用等的及時支付；政府明確給予項目公司投資補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等政策；政府應同時明確上述現(xiàn)金流在保障項目公司運營的基礎(chǔ)上優(yōu)先用于歸還銀行貸款等融資資金。

4. 2 擔保方式

在建設(shè)期內(nèi)提供第三方階段性保證，待項目公司經(jīng)營性資產(chǎn)形成后追加管廊資產(chǎn)抵押、收費權(quán)質(zhì)押或土地、房產(chǎn)抵押。項目公司經(jīng)營現(xiàn)金流可以覆蓋貸款當期本息時可以取消第三方保證，直接采用前述抵押或質(zhì)押。

4. 3 政府的信用

由于地下綜合管廊的建設(shè)具有明顯的公用行業(yè)特點，為確保項目順利融資并在遵循國家有關(guān)法律法規(guī)的前提下，當?shù)卣軌蚺c項目公司和銀行等融資機構(gòu)達成三方協(xié)議，對PPP權(quán)益等給予明確，尤其在到期不能還款且擔保方、抵押物、質(zhì)押物仍不能覆蓋融資本息時，應由政府予以協(xié)調(diào)解決。

放眼全球，地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)蓬勃發(fā)展。可以預見，在“十三五”，地下綜合管廊建設(shè)將會是我國推進經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項重要工作。建設(shè)當前，時不我待；破冰之旅，融資先行。

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