“中國(guó)的股票發(fā)行管理制度，經(jīng)過(guò)20多年的改革探索與實(shí)踐發(fā)展，取得的成就有目共睹。市場(chǎng)發(fā)展到今天，我們討論推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，仍然需要思考兩個(gè)本源性的問(wèn)題，一是股票發(fā)行活動(dòng)的市場(chǎng)本質(zhì)是什么？二是這種市場(chǎng)活動(dòng)為什么需要第三方力量介入？”中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席助理黃煒6月26日在“2015陸家嘴論壇”上以設(shè)問(wèn)為起點(diǎn)闡述了他從制度邏輯的角度對(duì)股票發(fā)行注冊(cè)制的理解與認(rèn)識(shí)。

秉持四項(xiàng)基本理念和要求

公司發(fā)行股票融入資金，投資者購(gòu)買(mǎi)股票融出資金，這種投融資活動(dòng)的市場(chǎng)本質(zhì)，是買(mǎi)賣(mài)雙方以股票作為標(biāo)的形成的一種交易關(guān)系。從這種抽象的、本質(zhì)的意義上看，股票發(fā)行與以其他商品作為標(biāo)的的交易并無(wú)不同。既然如此，股票發(fā)行活動(dòng)為什么不能像其他商品買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)一樣，完全由市場(chǎng)主體自主決定，通過(guò)私法自治的方法來(lái)調(diào)整和規(guī)范，而一定要由政府或者其他市場(chǎng)公共機(jī)構(gòu)事先介入其中，由這些第三方審批、核準(zhǔn)或者注冊(cè)呢？

對(duì)此，黃煒認(rèn)為，以股票為標(biāo)的的交易市場(chǎng)存在著解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的特殊要求。完全通過(guò)市場(chǎng)自治的方法來(lái)解決股票公開(kāi)發(fā)行中的信息披露問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，成熟市場(chǎng)發(fā)展中經(jīng)歷的危機(jī)和泡沫事件，深層次的原因都在于此。

因此，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，還是要回到股票發(fā)行活動(dòng)的市場(chǎng)本質(zhì)，從監(jiān)管力量介入的內(nèi)在邏輯和根本目標(biāo)出發(fā)，在改革的制度設(shè)計(jì)和操作安排上，始終秉持以下幾個(gè)方面的基本理念和要求：首先，注冊(cè)審核不應(yīng)限制企業(yè)股權(quán)融資的天然經(jīng)濟(jì)權(quán)利。只要不違背國(guó)家利益和公共利益，企業(yè)能不能發(fā)行、何時(shí)發(fā)行、以什么方式和價(jià)格發(fā)行，都應(yīng)由企業(yè)和市場(chǎng)自主決定。

其次，注冊(cè)審核應(yīng)當(dāng)回歸以信息披露為中心的核心理念。注冊(cè)審核要從“選秀”、“選優(yōu)”轉(zhuǎn)變到督促企業(yè)向投資者披露充分和必要的投資決策信息上來(lái)，注冊(cè)審核機(jī)關(guān)不對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和投資價(jià)值進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，也不對(duì)發(fā)行人“背書(shū)”。

再次，注冊(cè)審核不應(yīng)以否決發(fā)行申請(qǐng)為目的。通過(guò)注冊(cè)審核是要讓符合信息披露要求的企業(yè)發(fā)行上市，對(duì)于違反國(guó)家利益和公共利益的企業(yè)，注冊(cè)審核中當(dāng)然應(yīng)當(dāng)依法提出否定意見(jiàn)，但否決發(fā)行申請(qǐng)不應(yīng)成為注冊(cè)審核工作的目標(biāo)，審核過(guò)程是一個(gè)提出問(wèn)題、回答問(wèn)題，相應(yīng)地不斷豐富和完善信息披露內(nèi)容的互動(dòng)過(guò)程。

最后，注冊(cè)審核應(yīng)當(dāng)以大力強(qiáng)化事中事后監(jiān)管為基礎(chǔ)。監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)重在監(jiān)管執(zhí)法，集中精力查處信息披露違法違規(guī)行為，采取一切必要手段懲治市場(chǎng)欺詐，責(zé)成失信違法主體回吐經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)投資者合法權(quán)益。

落實(shí)四個(gè)方面的責(zé)任要求

注冊(cè)制改革的核心在于理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系。黃煒表示，注冊(cè)制改革的關(guān)鍵是要落實(shí)好四個(gè)方面的責(zé)任要求：

一是落實(shí)發(fā)行人的基礎(chǔ)誠(chéng)信責(zé)任。一方面要大幅提升行政罰款和刑事罰金數(shù)額幅度，讓失信欺詐者付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)；另一方面，要改革完善民事賠償責(zé)任制度，針對(duì)欺詐發(fā)行和虛假陳述民事賠償案件涉及人數(shù)眾多的特征，對(duì)代表人訴訟制度作出有針對(duì)性的安排，著力優(yōu)化方便投資者獲得民事賠償?shù)臋C(jī)制和途徑。

二是落實(shí)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)把關(guān)責(zé)任。通過(guò)嚴(yán)格的法律責(zé)任督促中介機(jī)構(gòu)審慎、勤勉地履行好法定職責(zé)，對(duì)于不遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范要求、違反業(yè)務(wù)準(zhǔn)則的執(zhí)業(yè)行為，必須嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。中介機(jī)構(gòu)違反執(zhí)業(yè)規(guī)范導(dǎo)致出具的文件存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事法律責(zé)任。

三是落實(shí)注冊(cè)審核機(jī)關(guān)的審核把關(guān)責(zé)任。注冊(cè)制條件下，審核工作所針對(duì)的是經(jīng)過(guò)中介機(jī)構(gòu)核查驗(yàn)證和專(zhuān)業(yè)把關(guān)的申報(bào)文件，注冊(cè)審核機(jī)關(guān)不再需要對(duì)企業(yè)作實(shí)質(zhì)判斷，也不需要對(duì)申報(bào)文件是否存在虛假承擔(dān)責(zé)任。

四是落實(shí)自律和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任。證券交易所和證券行業(yè)協(xié)會(huì)要全面建立完善行業(yè)自律規(guī)則和自律公約制度，特別是要研究建立專(zhuān)門(mén)適應(yīng)注冊(cè)制改革要求的先行賠付、質(zhì)保金和黑名單等自律管理制度。監(jiān)管機(jī)關(guān)要按照注冊(cè)制改革的理念與責(zé)任分配原則，全面調(diào)整并完善注冊(cè)制條件下的監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)審核工作的動(dòng)態(tài)管理與過(guò)程控制，確保注冊(cè)審核工作的合規(guī)性和一致性。

明確規(guī)范六大方面內(nèi)容

改革必須于法有據(jù)。實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革，需要對(duì)現(xiàn)行《證券法》進(jìn)行修改，同時(shí)，要相應(yīng)制定完善包括證監(jiān)會(huì)行政規(guī)章和自律組織自律規(guī)則在內(nèi)的法律實(shí)施配套制度。黃煒認(rèn)為，法律和實(shí)施配套制度的構(gòu)建，除了全面反映上述改革理念和責(zé)任配置的要求，還要對(duì)注冊(cè)制改革的相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)范：

一是關(guān)于注冊(cè)審核主體。從我國(guó)的市場(chǎng)條件和環(huán)境出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立以證券交易所注冊(cè)審核為基礎(chǔ)的發(fā)行注冊(cè)制度，由證券交易所負(fù)責(zé)對(duì)發(fā)行申請(qǐng)依法進(jìn)行審核，提出審核意見(jiàn)，證監(jiān)會(huì)給予注冊(cè)以交易所同意注冊(cè)的意見(jiàn)為前提。

二是關(guān)于注冊(cè)審核條件和標(biāo)準(zhǔn)。需要對(duì)現(xiàn)行法律關(guān)于發(fā)行上市的條件作出調(diào)整，不再保留持續(xù)盈利等條件。上市條件則是由交易所設(shè)置的包括財(cái)務(wù)指標(biāo)、市場(chǎng)指標(biāo)、公司治理等不同要求的差異化條件，相應(yīng)地，在交易所內(nèi)部形成不同的板塊分層，由企業(yè)根據(jù)自身?xiàng)l件和需要自主選擇上市的交易所與上市板塊。

三是關(guān)于注冊(cè)審核機(jī)制。在交易所履行審核職責(zé)、承擔(dān)審核責(zé)任的前提下，必須對(duì)現(xiàn)行股票發(fā)行審核委員會(huì)的審核機(jī)制作出調(diào)整，取消證監(jiān)會(huì)的發(fā)行審核委員會(huì)，交易所內(nèi)部可以設(shè)置上市委員會(huì)對(duì)交易所審核部門(mén)提出的審核報(bào)告進(jìn)行審議，通過(guò)集體討論形成合議意見(jiàn)，不再實(shí)行票決制。

四是關(guān)于注冊(cè)程序。企業(yè)申請(qǐng)股票公開(kāi)發(fā)行并在交易所上市交易的，應(yīng)當(dāng)向證券交易所報(bào)送申請(qǐng)文件。證券交易所履行審核職責(zé)，形成正式審核意見(jiàn)。證券交易所審核同意的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將發(fā)行申請(qǐng)文件報(bào)送證監(jiān)會(huì)注冊(cè)。證監(jiān)會(huì)自收到申請(qǐng)文件之日起規(guī)定時(shí)間內(nèi)未提出異議的，注冊(cè)生效。

五是關(guān)于注冊(cè)效力。注冊(cè)生效，并不表明監(jiān)管機(jī)關(guān)和證券交易所對(duì)股票的投資價(jià)值或者投資收益作出了實(shí)質(zhì)性判斷，也不是對(duì)公開(kāi)發(fā)行股票文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性的保證。這是當(dāng)事人基于注冊(cè)生效與否所產(chǎn)生的市場(chǎng)后果尋求法律救濟(jì)的責(zé)任認(rèn)定基礎(chǔ)，必須在法律上加以明確。

六是關(guān)于監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)。推進(jìn)注冊(cè)制改革，必須以強(qiáng)有力的事中事后監(jiān)管作為保障。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)所必需的規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、監(jiān)管執(zhí)法權(quán)作出明確的規(guī)定和授權(quán)，以有效應(yīng)對(duì)實(shí)行注冊(cè)制后，監(jiān)管執(zhí)法和投資者權(quán)益保護(hù)新的形勢(shì)要求。