汪曙申

自美臺“斷交”以來，對臺軍售向來被臺灣社會視為美國對臺支持的重要象征，也是檢視美臺關系發(fā)展狀況的一個關鍵指標。2015年12月16日，奧巴馬政府宣布將總金額18.3億美元的對臺軍售案送交國會審查。這是奧巴馬任內(nèi)第三次對臺軍售，也是馬英九任內(nèi)美國第四度宣布對臺售武。若國會無異議，該軍售案將在通知國會的一個月后生效。美國此次對臺軍售，無論是從時間點還是具體項目都經(jīng)過了精心考量，從一個側面反映出中美關系、兩岸關系和美臺關系之間的復雜性和敏感性。

慎選軍售時機

2015年3月27日，中國國防部新聞發(fā)言人耿雁生嚴厲斥責美國國內(nèi)出現(xiàn)的鼓噪對臺售武的不和諧之音。

隨著近年來中美在南海、網(wǎng)絡安全問題上矛盾增多，美國國內(nèi)保守派勢力更加重視臺灣對美國在“亞太再平衡”戰(zhàn)略中的角色。自2011年對臺售武后，美國在四年多時間里一直未宣布新的軍售案。近年來，美國親臺勢力加大鼓噪并向奧巴馬政府施壓，要求公布新一輪對臺軍售，以緩解兩岸軍事失衡日益拉大的壓力。就對臺軍售程序而言，一般是由美國國防部、國務院等跨部會咨商形成意見后交由白宮國安會，國安會同意后再由國防部國防安全合作署通知國會審議。美國行政部門在通知國會前，會先與國會外交委員會和軍事委員會磋商，因此送交國會的對臺軍售案幾乎不會被拒絕。因對臺軍售案牽涉中美關系，一些關鍵性的問題，例如何時售、售什么最終由白宮拍板，實質上是一項政治決定。

就此次軍售時機看，美國刻意避開了敏感時點，并提前透過政府和學者放風，以盡量降低可能會造成的負面效應。由于2015年9月習近平主席訪美和12月上旬舉辦《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議，美國為避免破壞會談氛圍，決定頂住內(nèi)部壓力，推遲處理對臺軍售事宜。而2016年1月16日臺灣將舉行“總統(tǒng)”和“立委”兩項重要選舉，美國在處理軍售時不得不考慮由此對島內(nèi)政治和選舉產(chǎn)生的影響，防止違背其公開宣稱的不介入臺灣“大選”的承諾。若在“大選”前宣布軍售，美國認為在蔡英文大幅領先朱立倫的情況下，只要說服民進黨美國并非是“選邊站”，而單純是基于對臺防衛(wèi)能力評估，就可能避免被島內(nèi)解讀成支持國民黨。若在“大選”后宣布，在對蔡英文當選概率大的研判下，美國認為軍售可能會被外界認為是對民進黨政權的支持，將美對臺政策與鼓勵“臺獨”相聯(lián)結，從而對中美關系造成更大的沖擊。而且，美國在維持兩岸關系和平發(fā)展上具有重要利益，近年來一直鼓勵民進黨與大陸形成新的共識以維持臺海和平穩(wěn)定，在蔡英文當選后宣布軍售，將會阻礙民進黨與大陸溝通、達成務實處理兩岸關系的共識，從而可能使美國在臺海地區(qū)的利益受到更大挑戰(zhàn)。

兩相權衡，美國決定在臺灣“大選”之前公布軍售案，并提前向蔡英文、民進黨再三強調(diào)軍售是本于臺灣軍事防衛(wèi)需求，與“臺灣政治、選舉、政黨無關”，以減少被島內(nèi)政治解讀的可能。公布后，美國行政部門也極力撇清軍售與臺灣“大選”的聯(lián)系，聲稱“美國支持臺灣防衛(wèi)需求不是新鮮事”，這次軍售“完全基于臺灣防衛(wèi)需求的評估”。民進黨方面為預留執(zhí)政后爭取美國支持的空間，在美國宣布軍售前即表態(tài)不認為美國在臺灣選舉前對臺售武是在政治上支持國民黨。美國正式公布軍售案后，民進黨秘書長吳釗燮表態(tài)稱，“美國是臺灣重要安全伙伴，軍售再次展現(xiàn)美方以具體行動履行《與臺灣關系法》與‘六項保證’承諾，民進黨表示感謝與支持”。

規(guī)模和質量維持較低標準

此次軍售與美國上次宣布對臺軍售相隔四年多，是30多年來美國對臺軍售間隔時間最長的一次。就此次軍售的數(shù)額和質量而言，美國維持了較低標準，以減少負面影響。此次公布的軍售案包括兩艘佩里級導彈護衛(wèi)艦，254枚單兵攜帶式刺針導彈，208枚標槍反坦克導彈，769枚拖式2B反坦克導彈，36輛AAV-7兩棲突擊車，13套新款方陣快炮系統(tǒng)，以及先進戰(zhàn)術數(shù)據(jù)鏈系統(tǒng)和多功能信息配置系統(tǒng)等總共十項內(nèi)容。從數(shù)額上看，與2010年64億美元、2011年58億美元的軍售額相比，此次大幅縮減至18.3億美元。從項目看，2010年和2011年對臺軍售中包括黑鷹直升機、愛國者三型導彈、鶚級獵雷艦、F-16A/B戰(zhàn)機升級等，此次軍售美國未將臺當局力爭的潛艇、F-16C/D戰(zhàn)機、MH-60R反潛直升機等納入，而只是從數(shù)量上補充臺軍既有武器或是將同一類型武器的新款轉售于臺，在軍售質量上明顯不及馬英九任內(nèi)的前三次軍售。美智庫學者費學禮稱，這是“有限度的軍售”，沒有響應臺當局要求的美國提供潛艇技術和新式戰(zhàn)機的要求。

此次軍售顯示，一是美國所稱的“一個中國”政策包含中美三個聯(lián)合公報及《與臺灣關系法》，美國利用二者間矛盾尋求利益，既依前者發(fā)展中美關系，又依后者提升美臺關系。美國白宮和國務院表示，對臺軍售符合《與臺灣關系法》，也不違反“一個中國”政策，對臺軍售唯一考慮的是臺灣的防御需求，并未與北京討論。二是美國以軍售行動兌現(xiàn)對臺“六項保證”的承諾，減少島內(nèi)對近年來美國國內(nèi)“棄臺論”的憂慮。三是美國此次特別強調(diào)對臺軍售是美國歷屆政府的“一貫政策”，稱其“對臺灣安全作出貢獻”，“支持了臺灣海峽維持和平穩(wěn)定”，也是向島內(nèi)再次確認美國對臺的“安全承諾”。

美臺軍事安全關系繼續(xù)深化

馬英九上任以來，美國分別于2008年、2010年、2011年、2015年四次對臺軍售，總計24項，金額逾201億美元，為近20年來最高時期。若就平均每年臺灣對美國軍購金額而言，馬英九任內(nèi)為25億多美元，遠遠超過陳水扁時期的10.1億美元和李登輝時期的13.5億美元。臺“外交部”稱，馬英九任內(nèi)獲得美國自1979年《與臺灣關系法》制定以來的最大規(guī)模軍售，顯示“當前臺美關系確為最佳狀態(tài)”。就美方而言，馬英九當局執(zhí)政七年多來，“親美和陸”的政策符合其利益，既維持了兩岸關系和平穩(wěn)定，又通過兩岸關系促進了臺美關系發(fā)展。2015年12月17日。前美國國安會亞洲事務主任麥艾文在臺灣訪問時公開稱，過去七年是史上第一次美臺、兩岸、中國大陸與美國關系都處于穩(wěn)定而有建設性的時期，主因是兩岸展開了穩(wěn)定的對話。奧巴馬政府在馬英九卸任前再次對臺軍售，算是對馬英九一直以“低調(diào)、零意外”原則推動臺美關系的一種肯定。

隨著近年來中國大陸國防現(xiàn)代化取得重要進展，加之美國為加大牽制中國推行“亞太再平衡”政策，馬英九連任以來臺美軍事關系不斷深化。首先，從戰(zhàn)略層次而言，臺灣當局和美國均認為，海峽兩岸軍事力量對比持續(xù)向中國大陸方面傾斜，特別是大陸不斷發(fā)展“非對稱戰(zhàn)力”，將增強大陸在臺灣海峽發(fā)生沖突或戰(zhàn)爭時反外力介入的能力。對臺軍售是美國向全球盟友展現(xiàn)“戰(zhàn)略信譽”和維持兩岸軍事動態(tài)平衡的重要手段，提升臺防衛(wèi)能力也能夠增強臺灣在與大陸交往和談判中的信心和籌碼。其次，臺美雙方也認為，除政治經(jīng)濟關系外，加強軍事安全關系是鞏固臺美實質關系、共同因應亞太新局的重要手段，美國支持臺灣重點運用“不對稱”和“創(chuàng)新”思維提升防衛(wèi)能力。此次軍售所含的佩里級軍艦、方陣快炮、先進戰(zhàn)術數(shù)據(jù)鏈系統(tǒng)及獵雷艦戰(zhàn)系，可增進臺軍艦船防空與制海戰(zhàn)力，是美國為強化臺“不對稱戰(zhàn)力”精心選擇的項目。近年來美國內(nèi)部親臺勢力一直重點支持臺灣加強反艦導彈、陸基巡航導彈和柴電潛艇等“不對稱戰(zhàn)力”建設。美國副助理國防部長鄧志強最近稱，美國對臺軍售是“為了協(xié)助臺有效嚇阻脅迫與侵略”。美國國會參議院軍事委員會主席麥凱恩呼吁，美國政府應建立對臺軍售的常態(tài)性評估程序，必須持續(xù)支持臺灣軍力整合與創(chuàng)新，發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”，提高臺嚇阻能力。美眾議院外交委員會主席羅伊斯發(fā)表聲明稱，“美應以處理與其他親密盟友的方式來處理對臺軍售”。美臺商會會長韓儒伯建議，美國應協(xié)助臺灣改善導彈防御系統(tǒng)，并把各項訓練與美臺軍事交流明確列入軍售內(nèi)容。

從政策層次而言，因潛艇對臺發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”具有重要價值，馬英九當局已采取“軍購與自造”并行政策予以推動。連一向杯葛國民黨施政的民進黨也支持臺灣自行研制潛艇，并在2014年10月發(fā)表的“國防政策藍皮書”第7號報告中，明確稱民進黨若在2016年重新上臺，將增加預算推動臺灣防務產(chǎn)業(yè)升級，包括加強對外軍事技術合作，自造潛艇和新一代戰(zhàn)機。目前，民進黨已就潛艇自造啟動“法規(guī)基礎、對外說明、國際連結、政策研究、走向產(chǎn)業(yè)”等五項準備工作。受限于現(xiàn)有軍事工業(yè)能力，臺灣推行潛艇自造計劃勢必依賴美國方面支持。因臺灣自造潛艇的核心是獲得關鍵零組件和技術，美國若提供協(xié)助，將重在向臺提供關鍵裝備如主機、戰(zhàn)斗系統(tǒng)，及派遣技術顧問有針對性地解決臺方需求。

在“亞太再平衡”戰(zhàn)略下，美國將臺灣作為“重要的經(jīng)濟和安全伙伴”，軍事安全關系在美臺實質關系中的分量將持續(xù)增加。此次軍售可能是奧巴馬任內(nèi)最后一次對臺售武，臺力爭的F16-C/D戰(zhàn)機、柴電潛艇等軍售估計將留給美國下一任總統(tǒng)決定。在中美關系競爭加劇情勢下，美國勢必更加重視臺灣在其戰(zhàn)略部署中的地位，對臺售武和強化美臺軍事安全關系仍將是其牽制中國的一張牌。在一定時期內(nèi)，美國對臺軍售的數(shù)量和質量恐將還會有所提升，臺美之間還會進行更多隱密的實質性的軍事安全合作。

（作者為中國社科院臺灣研究所副研究員）