趙璐

摘要：政府購(gòu)買(mǎi)作為政府社會(huì)管理模式上的一種創(chuàng)新，在21世紀(jì)受到國(guó)內(nèi)學(xué)者和官員的重視。政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)的重要內(nèi)容，在其發(fā)展過(guò)程中存在著購(gòu)買(mǎi)力度不足、法律制度不完善，購(gòu)買(mǎi)流程不規(guī)范、社會(huì)組織不發(fā)達(dá)等問(wèn)題。本文針對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因做了簡(jiǎn)要分析，最后提出了要加大購(gòu)買(mǎi)力度、完善法律制度、優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)流程、推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展等建議。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi) 助殘服務(wù) 法律制度 購(gòu)買(mǎi)程序

DOI：

10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.01.228

政府購(gòu)買(mǎi)作為政府體制改革的主要思路之一，無(wú)論在實(shí)踐還是理論方面都取得了一定發(fā)展，而政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)的重要組成部分，卻罕有學(xué)者對(duì)這一方面進(jìn)行深入的研究。殘疾人群體數(shù)量之多、種類之復(fù)雜、分布之廣泛、需求之多樣使得助殘服務(wù)必須要使用社會(huì)化的提供方式，必須重視對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的研究。近幾十年來(lái)，我國(guó)的殘疾人事業(yè)雖然已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但是很多殘疾人的基本生活狀況仍不容樂(lè)觀，因此迫切需要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)進(jìn)行研究。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指將原來(lái)由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，即“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式[1]。在這一過(guò)程中，政府的監(jiān)督必須貫穿始終。由此可知，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)就是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體化，就是政府購(gòu)買(mǎi)在殘疾人服務(wù)領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

二、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)中存在的問(wèn)題

（一）服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)力度不足

首先，服務(wù)項(xiàng)目種類不全。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)的助殘服務(wù)項(xiàng)目以康復(fù)、教育、就業(yè)、社保、扶貧為主要內(nèi)容，心理調(diào)適項(xiàng)目、殘疾人參與社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)項(xiàng)目和參與文體活動(dòng)的服務(wù)項(xiàng)目非常少。其次，所購(gòu)買(mǎi)的助殘服務(wù)的質(zhì)量不高，很多項(xiàng)目可能更多的是流于形式，并沒(méi)有使殘疾人享受到實(shí)質(zhì)性的服務(wù)。最后，購(gòu)買(mǎi)的助殘服務(wù)總量不夠，并不能保證所有殘疾人都能享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)力度不足的原因有：一是購(gòu)買(mǎi)界限模糊，法規(guī)制度中并未對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量和范圍做出明確的規(guī)定，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，受到政府財(cái)政能力的限制，導(dǎo)致數(shù)量不足，種類不全，質(zhì)量不高。三是政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理，在助殘服務(wù)方面的財(cái)政支出尚不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

（二）相關(guān)法律制度不完善

政府購(gòu)買(mǎi)作為國(guó)內(nèi)的一個(gè)新生事物，在得到學(xué)者和官員推崇的同時(shí)，在法律制度方面也存在著不少問(wèn)題。

首先，缺乏一部專門(mén)的全國(guó)性的法律。目前國(guó)內(nèi)涉及政府購(gòu)買(mǎi)的法律法規(guī)主要包括《政府采購(gòu)法》和國(guó)務(wù)院、各地方政府頒發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施辦法等，但《政府采購(gòu)法》并不是一部專門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)的法律。此外，各級(jí)地方政府頒布的法律法規(guī)也都只是政府部門(mén)頒布的地方性的規(guī)章制度，并不是權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的全國(guó)性的法律文件。其次，法律制度的規(guī)定過(guò)粗，缺乏可操作性?，F(xiàn)有法律法規(guī)在購(gòu)買(mǎi)流程、監(jiān)督管理、社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定等方面仍然存在著規(guī)定過(guò)粗，操作性不強(qiáng)的缺點(diǎn)。

相關(guān)法律制度缺乏的主要原因有：政府部門(mén)和相關(guān)立法部門(mén)不夠重視;在政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)這一領(lǐng)域內(nèi)的法律精英人才尚少等等。法律制度的不完善使得政府購(gòu)買(mǎi)沒(méi)有嚴(yán)密的一套法律作為根據(jù)，是政府購(gòu)買(mǎi)存在問(wèn)題的主要方面。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)程序不完善

目前政府購(gòu)買(mǎi)流程的不完善主要表現(xiàn)在[2]：第一，對(duì)于項(xiàng)目的設(shè)定缺乏科學(xué)合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容包括數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格制定、資金預(yù)算等的規(guī)定并不十分準(zhǔn)確、詳細(xì)。第二，對(duì)于社會(huì)組織資質(zhì)的認(rèn)定，并未對(duì)社會(huì)組織資質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)、條件等做出嚴(yán)格規(guī)定。第三，政府購(gòu)買(mǎi)的招投標(biāo)制度缺乏科學(xué)公正的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第四，第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制尚未確立，對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管和評(píng)估仍以內(nèi)部監(jiān)管和評(píng)估為主。

之所以政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的程序不完善，是因?yàn)檎鞴懿块T(mén)對(duì)此還沒(méi)有引起足夠的重視、政府職能轉(zhuǎn)變不充分、政府未能明確自身的角色和責(zé)任等等。

（四）社會(huì)組織發(fā)展不充分

社會(huì)組織不發(fā)達(dá)主要表現(xiàn)在：首先，社會(huì)組織的數(shù)量太少，政府可供選擇的社會(huì)組織的數(shù)量少，易導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，公共服務(wù)的質(zhì)量下降等問(wèn)題。其次，社會(huì)組織的專業(yè)化水平不高。社會(huì)組織缺乏職業(yè)化和專業(yè)化的工作人員隊(duì)伍，導(dǎo)致社會(huì)組織不能提供優(yōu)質(zhì)的、專業(yè)化的服務(wù)。再次，社會(huì)組織的獨(dú)立性不高。在實(shí)際的政府購(gòu)買(mǎi)中，社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系并不是平等的契約關(guān)系，而是政府主導(dǎo)與弱勢(shì)參與的關(guān)系。最后，社會(huì)組織的參與公共服務(wù)提供的能力和經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)缺乏。

社會(huì)組織發(fā)展不充分的原因主要有：一是政府部門(mén)不夠重視，認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差。政府對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)存在防范、限制的心理。二是資金不夠充足。政府在社會(huì)組織培育方面的財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比例很小。三是由于助殘服務(wù)領(lǐng)域的特殊性。由于助殘服務(wù)對(duì)于技術(shù)和專業(yè)性的要求較強(qiáng)，導(dǎo)致助殘服務(wù)組織進(jìn)入或退出較難。

三、完善政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的建議

（一）加大政府購(gòu)買(mǎi)力度

首先，應(yīng)該提高購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的總量。政府應(yīng)該加大對(duì)助殘服務(wù)這一方面的資金支持力度，盡量使每一位殘疾人都能享受到足量的服務(wù)。其次，提高助殘服務(wù)的質(zhì)量。政府應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織資質(zhì)的認(rèn)定嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)過(guò)程進(jìn)行全程的監(jiān)督和評(píng)估，并且應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)組織的補(bǔ)貼，以便社會(huì)組織有資金和動(dòng)力去提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。最后，應(yīng)該擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的項(xiàng)目種類。在保障殘疾人的基本生活的同時(shí)，必須加大對(duì)殘疾人心理調(diào)適項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)力度，使殘疾人更多地去參與社會(huì)、文體活動(dòng)。

（二）完善相關(guān)法律制度

推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展，使人民群眾享受到更多更好的服務(wù)，就必須先要建立健全相關(guān)的法律制度，具體主要包括如下幾個(gè)方面。

首先，建立一部專門(mén)的全國(guó)性的法律。這里是指全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)法定程序制定并頒布的法律，這樣可以對(duì)于一些共性方面的問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)相關(guān)概念、內(nèi)涵、程序、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、評(píng)估、懲罰等方面做出明確的、統(tǒng)一的規(guī)定。其次，進(jìn)一步具體化和細(xì)化法律制度中的規(guī)定，使得原來(lái)的法律法規(guī)更具操作性。再次，完善監(jiān)督制度。不僅要完善內(nèi)部監(jiān)督，更要建立和發(fā)展外部監(jiān)督。最后，確定提供助殘服務(wù)的承包商資質(zhì)。

（三）優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)流程

結(jié)合國(guó)內(nèi)外的研究成果和實(shí)踐，提出以下的購(gòu)買(mǎi)流程：第一，確定助殘服務(wù)項(xiàng)目。在這一過(guò)程中，助殘服務(wù)項(xiàng)目的確立必須以公眾的需求為導(dǎo)向，在進(jìn)行項(xiàng)目選擇和計(jì)劃制定時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和各方面專家的意見(jiàn)。第二、明確購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容，包括購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、資金等。第三，確定助殘服務(wù)項(xiàng)目的承包商。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行，保證公平、公開(kāi)地進(jìn)行，以確保承包商的資質(zhì)，選取最適合的承包商。第四，組織實(shí)施助殘服務(wù)項(xiàng)目并對(duì)該過(guò)程實(shí)施監(jiān)督管理和評(píng)估。最后，評(píng)估結(jié)果并支付資金。在此過(guò)程中，不僅評(píng)估效率，也要評(píng)估效益。

（四）推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展

現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)組織的數(shù)量少、發(fā)育不足已經(jīng)成為制約政府購(gòu)買(mǎi)助殘類公共服務(wù)發(fā)展的瓶頸。突破這一瓶頸，必須著力發(fā)展致力于殘疾人服務(wù)的社會(huì)組織。一是建立社會(huì)組織孵化園，以推動(dòng)社會(huì)組織在量和質(zhì)上的發(fā)展。二是政府要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)偏差，加大對(duì)社會(huì)組織培育的資金支持力度。三是強(qiáng)化社會(huì)組織的人才建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)和教育提高在職人員的服務(wù)能力，通過(guò)甄選和招募，錄用有專業(yè)技能的全職人才。四是加強(qiáng)組織內(nèi)部治理和規(guī)范性建設(shè)，提升組織獨(dú)立性。

參考文獻(xiàn)：

[1]上海財(cái)政局.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù).2013年預(yù)算報(bào)告解讀，2013.

[2]王春婷.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的溫州實(shí)踐[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013（12）.

（責(zé)編 張敬亞）