環(huán)保NGO的政策倡議行為模式分析----以“我為祖國測空氣”活動為例

鄒東升,包倩宇

(西南政法大學中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心,重慶401120)

摘要:“我為祖國測空氣”活動中的環(huán)保NGO政策倡議界分為社會動員模式和倡議聯(lián)盟模式。社會動員模式隨環(huán)保NGO在政策倡議議程的設立過程而產生、演化和發(fā)展,媒體公開報道、民間空氣檢測、PM 2.5數(shù)值公開闡釋了環(huán)保NGO社會動員模式的基礎、方式和影響力。倡議聯(lián)盟模式的構建是環(huán)保NGO政策倡議行為得以實踐的重要推動力,環(huán)保NGO和媒體之間形成“緊密型”聯(lián)盟,環(huán)保NGO之間則形成“松散型”聯(lián)盟。從環(huán)保倡導者嬗變?yōu)榄h(huán)保政策倡導者,環(huán)保NGO的政策倡議行動需要能力建設和理性規(guī)范。

關鍵詞:PM 2.5; 環(huán)保NGO; 政策倡議; 社會動員; 倡議聯(lián)盟

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.01.012

收稿日期:2014-09-05

基金項目:國家社會科學基金資助項目(12CZZ041);重慶市社會科學規(guī)劃資助項目(2010YBZZ07);西南政法大學科研訓練創(chuàng)新活動資助項目(13XZ-BZX-159)。

作者簡介:鄒東升(1966-),男,四川通江人,西南政法大學教授,管理學博士,主要從事公共行政與政策、NGO與地方治理及危機管理研究;包倩宇(1993-),女,浙江溫州人,西南政法大學碩士研究生,主要從事公共管理研究。

中圖分類號:D63

文獻標志碼:A

文章編號:1008-3758(2015)01-0069-08

Abstract:The policy advocacy of NGOs in “The Campaign for Measuring Our Motherland’s Air Quality” is represented by two models—one is social mobility and the other is advocacy coalition. It was in the process of setting policy advocacy agenda that the model of social mobility was able to emerge, evolve and develop. Through public reports, measurement of air quality by citizens and PM 2.5 data releasing, the basis, methods and impact of social mobility were analyzed. The construction of advocacy coalition served as a key driving force in practice for NGOs in the form of tight coalition with the media and loose coalition with other NGOs. When changing from environmental advocacy to policy advocacy, China’s NGOs should fit their campaigns with rational norms and capabilities.

Behavior Analysis of Policy Advocacy of Environmental NGOs

----Illustrated by “The Campaign for Measuring Our Motherland’s Air Quality”

ZOUDong-sheng,BAOQian-yu

(China Research Center of Social Stability and Crisis Management, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Key words:PM 2.5; environmental NGO; policy advocacy; social mobilization; advocacy coalition

這些年來中國社會最顯著的變化之一,就是公民權利意識的覺醒,毫無疑問,這是一個走向權利的時代。民間環(huán)境權利意識日益高漲,公民對于環(huán)境事務的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權從未像當下這樣,如此深入人心,影響社會,改變國家。近年來的嚴重霧霾天氣引起全社會對環(huán)境信息公開問題的廣泛關注。2011年12月30日,中國環(huán)境保護部公布新修訂的《環(huán)境空氣質量標準》,正式將PM 2.5、臭氧等監(jiān)測內容納入其中,這成為官方對PM 2.5數(shù)值監(jiān)測和發(fā)布標準的正式政策依據(jù)。中國空氣質量信息公開取得重要突破,北京、廣州、上海等一批城市開始按照新法規(guī)發(fā)布PM 2.5等重要污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)?，F(xiàn)今大多數(shù)公眾即可通過互聯(lián)網、天氣播報、手機天氣應用軟件等方式方便快速查閱所在城市的空氣質量(含PM 2.5數(shù)值)及其在全國城市中的排名。

2014年5月27日,國務院辦公廳印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》,該文件將各地區(qū)細顆粒物(PM 2.5)或可吸入顆粒物(PM 10)年均濃度下降比例作為考核指標。2014年6月23日《北京市政府信息公開規(guī)定》正式公布,將于2015年1月1日起施行,要求主動公開環(huán)境信息,涉及PM 2.5等12項。近年,各地有關PM 2.5的相關正式規(guī)定都正在陸續(xù)出臺之中,但就在2011年底,當公眾要求公開空氣中PM 2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)時,大多數(shù)地方政府卻以“PM 2.5尚未列入國家《環(huán)境空氣質量標準》,無法進行空氣質量狀況評價”為由而不予公開。然而,隨著更多人加入和推動PM 2.5數(shù)值公開,公眾知情權訴求突破了行政保密慣例,堅拒公開轉變?yōu)楸涣腥胫攸c考核指標。僵局的打破并不能夠只歸功于各地市民紛紛向本地環(huán)保局申請公開PM 2.5數(shù)值,爭取自己的知情權。那么究竟是什么力量,以何種方式,才最終催生了這一根本變化。

我們完成的調查表明*本文所引用的部分數(shù)據(jù)來源于第二作者參與的“落幕的獨角戲,民間力量正發(fā)聲----基于‘我為祖國測空氣’”活動的調研成果(2013年第五屆清華大學“CIDEG杯”全國大學生暑期調研挑戰(zhàn)賽參賽作品)。,環(huán)保NGO“達爾問自然求知社”在全國范圍內發(fā)起的“我為祖國測空氣”活動[1]發(fā)揮了較大的影響力,并最終推動了政府對于PM 2.5數(shù)據(jù)的監(jiān)測和發(fā)布。我國政策倡議型環(huán)保NGO在長期缺乏充分話語權的背景下,其政策倡議活動是如何展開并成功推動政策議程的設立?基于對此疑問的追問,本文嘗試從政策倡議型環(huán)保NGO的社會動員模式及倡議聯(lián)盟模式兩個角度切入,以“我為祖國測空氣”活動為背景,追溯和探究中國環(huán)保NGO的這一公共政策倡議行為模式。

一、 文獻綜述

在國際層面,環(huán)保NGO是環(huán)境意識和環(huán)境信息的積極倡導者和宣傳者,并積極參與和推動環(huán)保議題談判的進行[2]。Giorgetti(1999)指出環(huán)境保護基金、綠色和平等7個國際環(huán)保NGO以聯(lián)合成氣候行動者網絡(climate action network)、發(fā)布期刊(publications)等方式不同程度地參與聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議的談判全過程,其中在政策倡議環(huán)節(jié)表現(xiàn)最為活躍,并指出倡議聯(lián)盟內部也會因為意識形態(tài)的差別而對不同議題存在微弱分歧[3]。NGO政策倡議需要重視與政府的資源關系,可以認為政府部門其實是NGO的外部資源環(huán)境的關鍵一環(huán)。Saidel(1989)認為沒有任何一個組織能完全掌控環(huán)境,組織會受環(huán)境所影響,因此,NPO和政府之間必然在政治、資源交換和行政上存在相互依賴的關系,可是,若依賴過度,NPO又有喪失自主性之虞[4]。正如Salamon(1995)所提醒的那樣,NPO財源主要依賴政府補助,其次為服務費的收取和其他捐助,所以NPO接受政府的資源輔助后,確有可能影響其政策倡導功能及自主性和志愿性特質,使組織任務目標偏離[5]。如何評估政策倡議結果的有效性至關重要。Jim Coe(2013)等人提出用監(jiān)督、評估和研究(monitoring, evaluation and learning,簡稱MEL)機制來判斷NGO政策倡議的有效性,把倡議結果有效性操作化為三個指標:內在影響、政策改革及倡議環(huán)境改變,并指出系統(tǒng)化和規(guī)范化政策倡議計劃過程有利于提升有效性[6]。

國外對環(huán)保NGO倡議聯(lián)盟的研究,議題多樣,主要從社會學、管理學和政治學的角度研究聯(lián)盟形成的動力和阻力、聯(lián)盟的作用,以及聯(lián)盟的內部管理。Rohrschneider(2002)等人用定量方法選取了來自于世界上五大洲58個國家的248個環(huán)保組織做定量測評。在被調查的NGO中,大部分都樂意和其他國家NGO進行交流,但聯(lián)盟的溝通和交流卻顯得不平衡。有關數(shù)據(jù)顯示,大部分的技術和資金都是單向流動的,多是從發(fā)達國家的NGO流向發(fā)展中國家的NGO[7]。Richards(2005)等人通過分析環(huán)保NGO的跨國合作行為,發(fā)現(xiàn)NGO聯(lián)盟內部權力分配存在不對等性,有微妙的門檻、精英主義和不平等的權力關系[8]。若從政府對環(huán)境治理的轉變?yōu)榍腥朦c,政府應當有兩個向度的轉變,第一個是運用市場機制來管理環(huán)境,第二個是轉由非政府部門承擔環(huán)境管理責任。Medina(2010)研究發(fā)現(xiàn)通過環(huán)保NGO聯(lián)盟可負擔起保護環(huán)境的職能,環(huán)保NGO聯(lián)盟可以通過發(fā)展生態(tài)旅游、市場機制來籌集保護環(huán)境所需的資金,通過聯(lián)合游說來影響政府官員從而影響政策議程的設置[9]。環(huán)保NGO政策倡議的影響力與戰(zhàn)略關系密切。Nelson(2000)認為,相對于其他領域的NGO,環(huán)保NGO的政策倡議對公共部門政策改革影響最大,在倡議的過程中,若聯(lián)盟的成員包含國際和國內的NGO,就應平衡國際國內兩個層面的戰(zhàn)略選擇、整合競爭性戰(zhàn)略和合作性戰(zhàn)略,銜接短期的活動目標與長期的行動聯(lián)盟[10]。

與西方的環(huán)保NGO不同,中國的環(huán)保NGO較少參與政策倡議和大規(guī)模的社會運動。詹學勇等(2013)聯(lián)合調研了中國28家環(huán)保NGO后得出結論:在中國社會、經濟和政治發(fā)生深刻變革的近30年內,中國環(huán)保NGO的政策倡議能力有了大幅度提升,擁有相對較強的經濟資源和政治資源的環(huán)保NGO更有調動社會資源和提升政策倡議的能力,但是帶有些許悖論意味的是,這種優(yōu)勢也可能會反過來限制其倡議能力的進一步提升[11]。環(huán)保NGO把分散的對環(huán)境關切的公眾輿論凝聚成“輿論風暴眼”進行集中的利益表達時,可更加有效地輸入官方政治系統(tǒng),使政府把相關的社會熱點問題納入政府議程從而影響政策制定。吳湘玲(2011)等人利用約翰·W.金登多源流分析框架對我國環(huán)保NGO的政策議程參與機制進行探討,認為中國環(huán)保NGO通過抓住“問題源”中的焦點事件為突破口,在“政策源”中開發(fā)政策方案并實現(xiàn)政策“軟化”,在“政治源”中動員公眾參與政策倡議,最終使三源匯聚,進而開啟“政策之窗”[12]。王紹光提出的六種公共政策議程設置模式中,“外壓模式”是指“議程的提出者更注重訴諸輿論、爭取民意支持,目的是對決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程”[13]。環(huán)保NGO的社會動員或公眾參與勾連社會資本和新媒體元素,黃歆彤(2014)從資本視角下分析環(huán)保中的公眾參與并指出“環(huán)保 NGO補充了政府在某些領域的不足,成為培育社會信任、社會資本,動員公眾參與環(huán)境保護的重要渠道”[14]。

這些研究無疑都具有價值,但也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文獻尚存以下不足:①對于類似“我為祖國測空氣”等性質介于環(huán)境抗爭和環(huán)境保護之間的特別活動的社會動員模式缺乏深入分析。②目前國內學界關于環(huán)保NGO政策參與行為的研究,缺乏對政策倡議環(huán)節(jié)專門的關注。③詮釋網絡環(huán)境下中國政策倡議型環(huán)保NGO的社會動員模式和倡議聯(lián)盟模式的研究較少。

緣此,本文嘗試從政策倡議型環(huán)保NGO的社會動員模式及倡議聯(lián)盟模式兩個角度探究中國環(huán)保NGO的政策倡議行為。Andiwo Obondoh(2008)把政策倡議行為分為運動和游說兩種模式[15],如表1所示。

表1　政策倡議的兩種行為模式

本文中的公共政策倡議行為是指環(huán)保NGO通過社會運動、政策倡導、游說、訴諸輿論、自力救濟、策略聯(lián)盟等方式試圖影響涉及公共利益的公共議題,進而促使政府制定或者修改相關的公共政策。

二、 環(huán)保政策倡議的社會動員模式

基于政策倡議的社會動員模式是環(huán)保NGO在政策倡議議程的設立過程中產生、演化和發(fā)展的,其具體方式包括社會資源動員,環(huán)保意識喚醒,成員集體行為,PM 2.5數(shù)值信息的采集、發(fā)布和共享,媒體宣傳,公共論壇討論等。接下來,我們將以政策議程設立為線索展開分析。公共政策的制定過程通常包括四個必要環(huán)節(jié):政策問題的產生----政策議程的構建----政策規(guī)劃----政策合法化,而環(huán)保NGO的政策倡議主要聚焦在前兩個步驟。政策問題是一種特殊的社會公共問題,它基于社會公眾的期待與現(xiàn)實問題之間的差距而產生;政策議程的構建則是指某一公共問題引起政府及其他公共權力主體的深切關注并被正式納入其政策討論范圍,并通過公共行動加以解決的公共政策問題過程。

從公共政策議程理論看,系統(tǒng)的輸入是政策倡議者通過觸發(fā)裝置將公共問題轉為公眾議程,系統(tǒng)的輸出則是政府將公眾議程列入政策議程。我國由于長期實行精英政治體制,政策制定的議程設置主要以政府議程為主,公眾議程處于弱勢地位。若要構建公眾議程,必須具備三個先決條件:①社會問題受到廣泛關注或者知曉;②有相當數(shù)量的公眾共同認為,有必要采取某種行動以解決問題;③主流輿論使人們共同感覺到該問題屬于相關政府機構職權范圍之內的事情[16]。環(huán)保NGO在政策倡議中的社會動員過程實際上就是一個典型的政治系統(tǒng)輸入過程,所以,我們可通過該過程的實現(xiàn)條件來分析社會動員的基礎、實踐及影響力。

1. 媒體關注和報道 社會動員的基礎

媒體對于新聞價值和不同NGO可信度的判斷,會影響他們如何及何時報道。在很多時候,這種判斷有特定語境,往往與NGO獨特的公共傳播策略有效性相關[17]。國外許多環(huán)保組織和基金會為鼓勵大眾媒體的環(huán)保報道,還專門設立了環(huán)境報道獎,如環(huán)保“藍星獎”、亞太地區(qū)的“綠筆獎”、英國路透社和國際自然保護聯(lián)盟的“環(huán)境媒體報道獎”等。2011年入冬后,全國范圍內普遍出現(xiàn)的愈發(fā)嚴重的霧霾天氣引發(fā)全社會對于環(huán)保部門空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性、評價標準適用性,以及空氣污染原因的大拷問。全國多家媒體均對空氣質量監(jiān)測問題進行了持續(xù)關注和跟蹤報道,但此時并沒有引起民間對吁請政府公開PM 2.5數(shù)值倡議的廣泛關注。公開監(jiān)測PM 2.5數(shù)據(jù)事件之所以不斷演化、發(fā)展是多種因素共同作用的結果。在諸多因素中,輿論工具----互聯(lián)網是成就這一事件脈絡聯(lián)通的關鍵因素。

媒體對社會的影響主要發(fā)生在兩個相互依存的層面:傳媒中不同內容對社會的影響,以及不同的傳媒形態(tài)對社會的影響。在傳統(tǒng)媒體時代,廣播、電視、報紙成為政府的喉舌,輿論控制權完全掌握在政府手中,政府能夠通過控制信息傳播和發(fā)散而影響人們的思維,控制人們的行動。然而以互聯(lián)網為核心技術載體的新媒體顛覆了傳統(tǒng)媒體的功能和信息傳播方式,為人們提供了極大的自由和多元話語空間。每個人都可以成為自媒體,成為信息的制造者、傳遞者,人們可以在互聯(lián)網上進行多向、網狀的互動交流。雖然互聯(lián)網營造的信息網絡社會并不等同于哈貝馬斯所提倡的公共話語平臺,但一定程度上,“網絡信息模式使輿論控制權開始掌握在公眾手中,發(fā)生了反轉,公眾可以引導輿論,推動輿論的透明和獨立”[18]。

網站、論壇、博客、微博、微信等新型媒體都紛紛以現(xiàn)場報道、深度報道、追蹤報道、連續(xù)報道、專題報道等豐富多彩的形式加入到關于公開監(jiān)測PM 2.5數(shù)據(jù)的大討論中。以微博所代表的民間輿論場為例,不少擁有眾多粉絲的微博意見領袖,公開質疑政府公布的空氣數(shù)據(jù),“作為微話語主體的核心力量,發(fā)揮左右輿論導向重要的作用”[19]。隨著人們的關注度普遍提升,PM 2.5數(shù)據(jù)逐漸演化成為社會各界廣泛關注的焦點問題,并且由于輿論權的反轉,輿論向有利于維護公共利益的方向發(fā)展。新媒體強大的外在輿論壓力使得政府開始被迫有意識地、合理地運用公權力,這為環(huán)保NGO動員公眾參與民間檢測活動奠定了良好的社會輿論氛圍。

2. 民間空氣檢測 社會動員的實踐

皮特·何(2012)將中國環(huán)保NGO的社會運動表述為“嵌入式行動主義----協(xié)商式的共生關系”,并指出“中國的環(huán)保行動主義實際上并不是完全自治并且自律,其只是羈絆并嵌入政治與社會行動者的人際關系以及非正式或正式規(guī)則網絡之中,獲得了一定的社會空間并得以產生和發(fā)展”[20]?！拔覟樽鎳鴾y空氣”活動是當代新社會運動較為典型的表現(xiàn)形態(tài)。新社會運動的特點主要表現(xiàn)為參與者的行為動機是追求非物質性價值的實現(xiàn),旨在改變社會上某一種主流價值觀和行事方式,突出在環(huán)保、生態(tài)等被傳統(tǒng)主流忽視的價值觀,并通過現(xiàn)代通訊工具迅速聯(lián)絡社會運動網絡以達成協(xié)調活動等。

隨著2011年秋冬之交全國多地出現(xiàn)持續(xù)霧霾天氣之后,環(huán)保NGO想方設法引起更多人對公開PM 2.5數(shù)值的關注、成功動員更多活動參與者,創(chuàng)造出了更容易被接受和認同的話語和符號性行為?！斑_爾問自然求知社”負責人馮永鋒發(fā)起“我為祖國測空氣”活動,通過微博等方式號召各地的環(huán)保NGO捐資購買檢測儀開展自測,上海、武漢、廣州、南京等城市的環(huán)保組織立即響應,向市民發(fā)出“我為**測空氣”的號召(**為監(jiān)測PM 2.5數(shù)據(jù)的環(huán)保NGO組織和網民所在的城市名稱),呼喚民間力量加入監(jiān)測PM 2.5數(shù)據(jù)。該活動獲得了商界精英和意見領袖積極的支持和響應,潘石屹等網絡大V多次通過轉發(fā)微博等方式對此事表示關注。這個活動變得異?；鸨?不斷地向各地擴展,一時間風靡全國。

一個社會運動所能動員的資源總量將會越來越決定這個社會運動規(guī)模的成敗[21]。在本次活動中,在獲取物質資源----檢測儀器的途徑上,各地環(huán)保NGO得到了來自基金會和企業(yè)的直接捐贈,如深圳市賽納威環(huán)境科技有限公司免費贈送100臺,SEE基金會購買1000臺便攜式PM 2.5檢測儀器發(fā)放給環(huán)保NGO。此外,“南京綠石”和“達爾問自然求知社”均采用微博作為傳播載體,倡議“眾人薄捐”,即人人參與,每個個體捐出少部分錢,以此增強公眾對PM 2.5廣泛認知和高度認同。如一臺PM 2.5的監(jiān)測儀需2.5萬元,環(huán)保NGO采取的策略是倡議1000個人每人捐出25元。其微博號召是一場召集儀器捐款小組共同測量PM 2.5數(shù)據(jù)的公益事件營銷。在人力資源上,所有參與捐款的個體均可輪流參與儀器的使用。當檢測空氣數(shù)據(jù)與自身的利益、保護家園的情感訴求等聯(lián)系在一起時,不僅有效調動了人力資源的分配效率,也提升了社會活動的影響力。

環(huán)保NGO擁有較強組織能力。活動發(fā)起者依據(jù)所依賴的資源和環(huán)保NGO特點把活動過程拆分成不同環(huán)節(jié),構建適當?shù)脑捳Z體系并充分利用新媒體與公眾實現(xiàn)每個環(huán)節(jié)的跨時空互動,最后再通過資源整合形成強大的動員網絡,營造社會共識和主流輿論,使人們感覺到該公共問題確實是屬于政府相關部門“應該解決,并且能夠及時解決,但卻仍然沒有解決的公共政策問題”,從而推動政策議程的最終形成。

3. PM 2.5數(shù)據(jù)公開 社會動員的影響力

中國部分城市出現(xiàn)的大范圍、長時間灰霾污染,引發(fā)社會公眾廣泛關注。2011年初相關政府部門逐步回應要求信息公開的民意表達,開始啟動修訂空氣環(huán)境質量標準的步驟,由此開啟了城市空氣質量信息公開的歷史進程。表2為空氣質量信息公開歷程中值得關注的典型性事件。

表2　2010—2011年城市空氣質量信息公開中的典型性事件

注:因本文旨在重點分析“我為祖國測空氣”活動的影響力,故2012年以來的關于環(huán)境信息公開的其他進展未列入此表。

通過時間序列變化觀察,可以發(fā)現(xiàn)“PM 2.5監(jiān)測”并未列入2010年11月《環(huán)境空氣質量標準》修訂的第一次征求意見稿,直到2011年11月,國家環(huán)保部在第二次征求意見時才將其正式納入,毋庸置疑,“我為祖國測空氣”活動起到了“助推劑”的作用。發(fā)起活動的環(huán)保NGO核心組織者則成功扮演了“政策企業(yè)家”的角色,為了實現(xiàn)他們所信奉的政策觀念或支持的政策方案, 積極主動地參與公共政策的制定,成為社會公共問題進入政府議程的重要推手。

社會動員的影響力還體現(xiàn)在大眾環(huán)保意識空前提升上,民間檢測空氣活動的開展讓民眾比以前更加關注空氣質量。同時通過自測活動,也打破了官方壟斷環(huán)保信息的傳統(tǒng)局面,公民從原先難以獲取環(huán)保信息轉為擁有有效的途徑和渠道獲取真實、較權威的環(huán)境信息,對不少地方政府遲疑是否公開PM 2.5數(shù)據(jù)造成了無形的社會壓力。這種壓力推動空氣質量監(jiān)測問題進入全社會公開討論的范疇,使之由公眾議程轉換為政府議程,倒逼政府的環(huán)境信息公開。

三、 環(huán)保NGO的公共政策倡議聯(lián)盟模式

倡議聯(lián)盟模式的構建是環(huán)保NGO政策倡議行為得以實踐的重要推動力。所謂政策倡議聯(lián)盟是指行為者共享基本信念(政策目標、因果認知與其他認知),將自己聯(lián)盟的共享信念轉化為實際的政策產出,并試圖影響政府機構的規(guī)則、預算與官員,以逐步達成這些政策目標[22]。薩巴蒂爾等人將倡議聯(lián)盟模式的形成和存在理由歸結于政策聯(lián)盟主體獨特的政策信念體系,并認為聯(lián)盟主體有相對復雜但內部協(xié)調一致的信念體系[23]。聯(lián)盟主體為政策子系統(tǒng)即參與處理一個政策問題的一系列政策參加者,包括立法者、行政官員、非政府組織、研究者與媒體等。顯然,“我為祖國測空氣”活動中的聯(lián)盟主體為NGO與媒體。按約束程度不同,NGO聯(lián)盟方式分為“緊密型”和“松散型”。在“我為祖國測空氣”活動中,NGO和媒體之間形成“緊密型”聯(lián)盟,NGO之間則形成“松散型”聯(lián)盟。

1. 環(huán)保NGO與媒體形成“緊密型”聯(lián)盟

“緊密型”聯(lián)盟則可以分成三類:依賴型、參與型與獨立型。環(huán)保NGO和媒體形成的聯(lián)盟屬于“依賴性”聯(lián)盟,是彼此可充分利用的聯(lián)盟資源。

我國的環(huán)保NGO組織普遍存在規(guī)模較小、能力弱、社會公信力不足等特點,若要擴大影響力,必然需要借助外力,媒體就是最關鍵的不可或缺的社會公器。記者的職業(yè)特性注定了他們善于通過各種渠道和表達方式引起社會的關注,他們出色地充當了社會與政府之間的溝通橋梁。敏銳的記者通過活動本身或在活動中發(fā)現(xiàn)的問題推出了一系列有特色的報道選題,這些選題的成功策劃使傳媒的社會影響力明顯提高。很多記者同時扮演著環(huán)保志愿者的“兩棲人”角色。而對與之合作的環(huán)保NGO而言,這些活動的成功舉辦使組織內部凝聚力和對外吸引力也有一定程度的加強,并成為其持續(xù)發(fā)展的經驗積累。

“依賴型”聯(lián)盟也表現(xiàn)在環(huán)保NGO和媒體擁有保護環(huán)境及環(huán)境監(jiān)督的共同信念,可實現(xiàn)廣泛互動、達成深度共識,從而共同完成政策開發(fā)。環(huán)保NGO組織致力于推動環(huán)境信息公開化,推進環(huán)境決策民主化,尤其在政府環(huán)境決策時及時、客觀地反饋公眾意見,使自下而上的社會民意對自上而下的環(huán)境決策實施監(jiān)督,從而切實保障公民環(huán)境權。然而這種社會監(jiān)督效果無疑需要環(huán)境NGO與媒體在達成深度共識的基礎上,開展更為廣泛與持續(xù)的倡議聯(lián)盟行動。在“我為祖國測空氣”活動期間,《南方周末》曾聯(lián)合六家環(huán)保NGO提案《環(huán)境空氣質量標準》(二次征求意見稿),其中七項建議中的部分得到了環(huán)保部門的采納。

2. 環(huán)保NGO組織之間的“松散型”聯(lián)盟

“松散型”聯(lián)盟在資源動員、倡議方案策劃等方面有一個主流NGO主導,其他成員處于從屬地位。主流環(huán)保NGO擁有較強的社會資本控制力,與其他環(huán)保NGO之間形成的“松散型”聯(lián)盟則會利用最新的網絡和信息技術實現(xiàn)聯(lián)盟的目標。

(1) 社會網絡的中心性----主流NGO

以環(huán)保NGO個體為單位,將全國內參與“我為祖國測空氣”活動的NGO組織視為不同的個體,由個體所在的節(jié)點和節(jié)點之間的關系便是環(huán)保NGO的社會網絡?！霸谏鐣W絡中,如果一個行動者與其他很多行動者之間存在直接聯(lián)系,并處于許多交叉網絡的路徑上,那么該行動者就居于中心地位,在該網絡中也就擁有較大的權力,擁有對一定社會資本的控制力?！盵24]

在“我為祖國測空氣”活動中,“達爾問自然求知社”作為主流NGO處于中心地位,“拜客廣州”第一時間了解到“達爾問自然求知社”的微博號召并積極響應,其負責人陳嘉俊迅速聯(lián)系到了活動發(fā)起人馮永鋒,并成功向其預約到空氣質量檢測儀的使用權。隨后,北京“達爾問自然求知社”募捐到的便攜式激光粉塵檢測儀如期抵達“拜客廣州”團隊。長沙“綠色瀟湘”的儀器來自于馮永鋒牽線搭橋的深圳市賽納威環(huán)境科技有限公司。由此可見,“達爾問自然求知社”作為主流NGO,不僅有能力在不同的環(huán)保NGO組織之間起到“穿針引線”的作用,并且積極調動活動所需的人力和物資流向其他組織成員,協(xié)調活動在全國范圍內順利展開。

(2) 通過網絡“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”實現(xiàn)聯(lián)盟目標

環(huán)保NGO將空氣質量監(jiān)測結果利用新媒體初步實現(xiàn)網絡發(fā)布和數(shù)據(jù)共享,并構建監(jiān)測網絡。最初,各NGO之間沒有所謂的口頭約定或者條例約束,在測空氣活動中都發(fā)動各市志愿者及專業(yè)人員將所測數(shù)據(jù)發(fā)布到各自的微博平臺。從聯(lián)盟方式考慮,該種“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”并沒有固定的焦點組織,“達爾問自然求知社”看似是其中的主導者,但其在提供儀器之外并沒有形成上下級的領導形式,這種各自為陣在微博上公布各地所測數(shù)據(jù)的聯(lián)合行動模式是一種形式上的“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”。

隨著時間延宕至2013年6月,全國民間PM 2.5監(jiān)測網絡正在形成,從“我為祖國測空氣”到“民間空氣觀察網”是活動進程聯(lián)盟化升級的一個重要突破?！懊耖g空氣觀察網” 是全國首套自動采集官方空氣質量信息、氣象信息,并接收來自全國范圍內環(huán)保NGO志愿者自測空氣質量信息,然后通過微博發(fā)布的云應用系統(tǒng),其包括官方和民間兩種數(shù)據(jù),以及長期的全國空氣質量信息數(shù)據(jù)庫[25]。該數(shù)據(jù)聯(lián)盟的形成意味著環(huán)保NGO政策倡議行為跨出了更長遠的步伐,但環(huán)保NGO仍面臨組織定位不明確、過于依賴創(chuàng)始人、精英意識膨脹、缺乏資金人才、參與途徑單一、內部管理不規(guī)范等一系列困境,使得監(jiān)測網絡的長期可持續(xù)發(fā)展充滿諸多不確定性。

四、 余論:環(huán)保NGO政策倡議能力建設與合理規(guī)范

中國的環(huán)保NGO的與政府的關系大多保持跟隨與配合的節(jié)奏,與政府合作向社會提供查漏補缺的社會服務,功能上多停留在環(huán)保宣傳上,對于政策倡議型NGO而言,時常因為所關注的議題敏感性而遭受打壓,所以政策倡議行為并不是很多。環(huán)境政策倡議效果如何取決于政策環(huán)境、政策體制、社會文化環(huán)境、倡議者能力、利益及技巧和可利用的機會等。在傳統(tǒng)政府主導型社會治理模式中,政府是主要行為者。近年來,中國政策倡議型環(huán)保NGO對各級政府的影響在不斷擴大。在新興治理模式中,“涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力的依賴,各個組織必須交換資源、談判共同的目標,最終將形成一個自主的網絡,在公共政策的倡議、制定、執(zhí)行與監(jiān)督等方面與政府展開合作”[26]。在這個網絡中,環(huán)保NGO正通過合法性的身份建構、合理性話語的表達、有效性公眾動員、民間性的政策倡議與合作性的倡議聯(lián)盟來展開環(huán)保行動策略。

各級政府需要來自公民和社會由下而上、合法、廣泛的政策意見,環(huán)保NGO也需要提高建設和規(guī)范環(huán)保政策倡議的能力。在環(huán)境公共事務日益公開與開放的政府與環(huán)保社會組織的溝通交流中,除了環(huán)保NGO凸顯出的環(huán)境知情權、話語權外,環(huán)保政策倡議也不能有悖法治參與原則。當我們關注并主張加強以環(huán)保NGO為代表的草根社會組織的政策倡議能力時,也應警醒三點:一是中國環(huán)保NGO的政策倡議行動應始終恪守和平理性原則,避免極端化的沖突性議題和完全對抗性聯(lián)盟形式,防止演變成為官民對抗的“群體性事件”;二是應警惕國內NGO的環(huán)境政策倡議行為被國外政治勢力所利用,被過度政治化和國際化;三是環(huán)保NGO的政策倡議行為不能夠導向環(huán)保民粹主義和網絡民粹主義,這樣同樣不利于政府與環(huán)保NGO之間的合作。

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