額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查分析

潘浩

摘要根據(jù)額敏縣2個(gè)鎮(zhèn)7個(gè)鄉(xiāng)65戶農(nóng)戶實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前額敏縣的土地流轉(zhuǎn)基本情況進(jìn)行了分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，額敏縣土地流轉(zhuǎn)形式較為單一，主要以轉(zhuǎn)包為主，少數(shù)民族農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿較為強(qiáng)烈，部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的期限較長(zhǎng)，價(jià)格差距較大。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，權(quán)證面積與實(shí)際情況不符等問(wèn)題。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用，探索土地流轉(zhuǎn)的新形式，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)工作，發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。

關(guān)鍵詞額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查

文章編號(hào)中國(guó)圖書分類號(hào)F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A1671-4741(2015)05-0090-03

基金項(xiàng)目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北疆地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查研究”(14CJY033)的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：(新疆社會(huì)科學(xué)院助理研究員，女)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村土地改革意義重大，已被當(dāng)作是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理流動(dòng)、推動(dòng)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要措施，也是讓廣大農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓金，轉(zhuǎn)而外出務(wù)工獲得工資性收入的一個(gè)重要舉措。各省市對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作都十分重視，相繼出臺(tái)了一些政策法規(guī)。新疆在2009年4月出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》。幾年來(lái)，新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成績(jī)，但是與全國(guó)其他省市相比還存在一定的差距，也出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。例如，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，農(nóng)民大多自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地糾紛矛盾日益凸顯，影響基層社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題已成為新形勢(shì)下迫切需要解決的重大課題，如何從深層次剖析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從而提出更好的解決辦法和對(duì)策措施，是值得深入調(diào)查和研究的，這對(duì)新疆以點(diǎn)帶面推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

筆者經(jīng)過(guò)前期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在新疆北疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化率較高，第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，是新疆土地流轉(zhuǎn)規(guī)模最大的區(qū)域。研究北疆地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況在新疆具有一定的代表性。因此，筆者選擇了北疆地區(qū)水土資源狀況較好的額敏縣作為調(diào)研區(qū)域。2014年4月和10月期間，筆者對(duì)額敏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。其中2014年4月期間是針對(duì)額敏縣農(nóng)村集體土地和農(nóng)民口糧地流轉(zhuǎn)的摸底調(diào)查，10月期間是針對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行的補(bǔ)充調(diào)查，采取隨機(jī)抽樣的方式選取調(diào)查樣本。由于受訪問(wèn)成本的約束，70%的調(diào)查樣本的選擇都是距離縣城較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。兩次調(diào)研共走訪了額敏縣2個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)鄉(xiāng)，共計(jì)76個(gè)村、訪談81戶，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷81份，收回有效問(wèn)卷65份。本文數(shù)據(jù)均來(lái)源于兩次調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)以及與額敏縣農(nóng)業(yè)局工作人員的訪談數(shù)據(jù)。

一、額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本情況

額敏縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西北部，地處準(zhǔn)葛爾盆地西北邊緣，塔里木盆地東北部，隸屬塔城地區(qū)，是祖國(guó)西北邊陲的一個(gè)邊境縣。北面與哈薩克斯坦共和國(guó)交界，西部、西南部與塔城市、裕民縣毗鄰、南與托里縣相接，東與和布克賽爾蒙古自治縣相鄰，土地總面積9531.9 平方千米，耕地總面積約為180萬(wàn)畝，其中150萬(wàn)畝土地有灌溉保證(滴灌和井灌地約134萬(wàn)畝)，其余30萬(wàn)畝屬于旱地，無(wú)法保證水源灌溉。根據(jù)調(diào)研獲得資料，目前額敏縣有大約72萬(wàn)畝土地在轉(zhuǎn)流之中，占額敏縣耕地面積的40%。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式主要以轉(zhuǎn)包為主。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括土地的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，從調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的流轉(zhuǎn)方式都是以轉(zhuǎn)包為主。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)層次分為：一包、二包、三包等。一包是指直接從集體或農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)的土地。二包是指經(jīng)營(yíng)大戶從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)的土地，又流轉(zhuǎn)給其他的經(jīng)營(yíng)者。三包、四包情況以此類推。

表1　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式構(gòu)成

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議的方式主要以簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同為主。

根據(jù)調(diào)研實(shí)際情況看，額敏縣大多數(shù)農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)都簽訂了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同或書面協(xié)議，但也有部分農(nóng)戶采取的是口頭約定的方式，原因是這部分農(nóng)戶一般是幫親戚代耕或者是轉(zhuǎn)包親戚的耕地。

表2　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約簽訂方式

(三)少數(shù)民族村隊(duì)和城鄉(xiāng)交界處的村隊(duì)流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)烈，土地流轉(zhuǎn)較多。

調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族村隊(duì)的農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿較為強(qiáng)烈，原因是大多數(shù)牧民不擅長(zhǎng)種地，希望將土地流轉(zhuǎn)出去，利用土地出讓金來(lái)購(gòu)買牲畜發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。另外，城鄉(xiāng)交界處的村隊(duì)流轉(zhuǎn)意愿也比較強(qiáng)烈，原因一是處于城鄉(xiāng)交界處的村隊(duì)土地人均占有量較少(8畝左右)，還存在土地分散的情況，不宜統(tǒng)一種植和管理。二是，處在這個(gè)位置的村隊(duì)，交通便利，接收的信息多，思想比較活躍，非農(nóng)就業(yè)渠道和機(jī)會(huì)較多，農(nóng)民愿意在非農(nóng)行業(yè)打工或自己經(jīng)營(yíng)小本生意。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限長(zhǎng)。

調(diào)查顯示，額敏縣農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)用地的年限一般在1～5年左右，部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的期限較長(zhǎng)，主要原因是流轉(zhuǎn)的是親戚家的土地。但也存在很多少數(shù)民族農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出的期限在10年以上的情況，原因主要是家庭比較貧困，為了一次性拿到足夠多的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用給家人治病或者孩子結(jié)婚等。

表3　額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格差距較大。

在一些少數(shù)民族相對(duì)聚居的村隊(duì)，普遍存在土地流轉(zhuǎn)面積大、流轉(zhuǎn)價(jià)格較低、流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)的問(wèn)題。一方面是由于這些農(nóng)戶中哈薩克、蒙古等少數(shù)民族占有較高的比例，受種植技術(shù)、資金投入以及生活習(xí)慣的影響，這些農(nóng)牧民大都不擅長(zhǎng)種地，經(jīng)營(yíng)能力普遍較弱，種植效益也很低，因此當(dāng)初就以很低廉的價(jià)格將自己的土地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)大戶。據(jù)調(diào)查，最低的價(jià)格為20元/畝。另一方面，經(jīng)營(yíng)大戶將流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行改良、安裝滴管、機(jī)井等水利設(shè)施，改良之后的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用大約在200～400元/畝，更高甚至在500～600元/畝。

二、額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)很多都處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，農(nóng)戶大多私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不申請(qǐng)、不登記、不報(bào)告，集體經(jīng)濟(jì)組織不知情，致使土地流轉(zhuǎn)陷入無(wú)序狀態(tài)。少數(shù)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)不簽書面合同，以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。口頭協(xié)議的穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理。盡管多數(shù)農(nóng)戶簽訂了書面合同或協(xié)議，但條款內(nèi)容都較為簡(jiǎn)單，特別是對(duì)土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛的爭(zhēng)議解決，違約的賠償、利益補(bǔ)償如何協(xié)調(diào)等都沒(méi)有做明確的說(shuō)明和規(guī)定，導(dǎo)致事后矛盾糾紛不斷。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式過(guò)于單一。

農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的形式主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、代耕、入股、互換和其他形式，與土地轉(zhuǎn)入的方式大致相同。但在額敏縣調(diào)查的樣本中，農(nóng)戶普遍還是以轉(zhuǎn)包的方式為主，只采取了轉(zhuǎn)包、互換和代耕三種方式轉(zhuǎn)出土地，并且轉(zhuǎn)包是主要的流轉(zhuǎn)方式，也就是說(shuō)入股、出租等方式還不是目前主要的方式。

(三)部分農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)大戶之間的矛盾日益凸顯。

土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低，農(nóng)牧民利益受損。額敏縣的農(nóng)戶中哈薩克、蒙古等少數(shù)民族占有較高的比例，受種植技術(shù)、資金投入以及生活習(xí)慣的影響，這些農(nóng)牧民大都不擅長(zhǎng)種地，經(jīng)營(yíng)能力普遍較弱，種植效益也很低。另外，農(nóng)牧民因婚致貧和因病致貧的現(xiàn)象比較多，為了給子女辦婚事或?yàn)榱酥尾?，許多農(nóng)牧民就選擇把自己的口糧地以很低的價(jià)格流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)大戶，并且流轉(zhuǎn)的期限較長(zhǎng)，一般都在10年左右。隨著土地的不斷升值，流轉(zhuǎn)費(fèi)用的不斷上漲，農(nóng)牧民與種植大戶之間的矛盾日益凸顯，由此可能引發(fā)新的土地糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

(四)土地使用權(quán)證上的土地面積與實(shí)際情況不符。

調(diào)研過(guò)程中村民和村委會(huì)的工作人員都提到了一個(gè)問(wèn)題就是土地使用權(quán)上的土地面積與實(shí)際面積已不相符合。原因是近年來(lái)，通過(guò)滴管項(xiàng)目或土地平整項(xiàng)目的實(shí)施，以前在土地上的溝渠被平整或填平，就變成了多出的耕地，這樣就造成了土地權(quán)證上登記的畝數(shù)與實(shí)際擁有畝數(shù)出現(xiàn)了偏差，土地權(quán)證上登記的畝數(shù)少，實(shí)際擁有的畝數(shù)多。這部分土地的權(quán)屬還需進(jìn)一步明確。

(五)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作機(jī)制滯后。

一是負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的職能部門不明確，人員配備不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，額敏縣農(nóng)業(yè)局沒(méi)有設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理辦公室，主要還是由縣農(nóng)業(yè)局的農(nóng)經(jīng)站代管土地流轉(zhuǎn)工作，也沒(méi)有專職的負(fù)責(zé)人員。據(jù)了解這種情況在其他各縣也普遍存在。

二是土地的確權(quán)工作難度大。調(diào)研中，額敏縣基層干部表示，全面的土地確權(quán)工作展開后，面臨的矛盾多，難度大。比如，在土地確權(quán)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)多出一些原來(lái)被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，需要相應(yīng)政策來(lái)處置。此外在少數(shù)民族聚居的村隊(duì)，需要使用民族語(yǔ)言進(jìn)行政策宣傳，有時(shí)還需要配備民族翻譯才能推進(jìn)工作，工作量和難度都較大，進(jìn)度受到影響。

三、對(duì)額敏縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)論與對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。

一是額敏縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站應(yīng)配備專人專干負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作。二是制定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同的范本，加強(qiáng)對(duì)土地承包者和經(jīng)營(yíng)者雙方簽訂合同的指導(dǎo)，嚴(yán)格審查合同的真實(shí)性和合法性，確認(rèn)無(wú)誤后的合同要登記備案存檔，由專人負(fù)責(zé)管理。三是對(duì)已經(jīng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的合同特別是口頭協(xié)議，要規(guī)勸雙方簽訂書面協(xié)議，使口頭協(xié)議合同書面化，避免因?yàn)楹贤胸?zé)、權(quán)、利不清而產(chǎn)生的利益糾紛。

(二)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在土地流轉(zhuǎn)工作中的重要作用。

一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中的法制宣傳工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部和農(nóng)民法律意識(shí)，針對(duì)廣大農(nóng)牧民群眾開展憲法、土地法、合同法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中的法律服務(wù)工作，保障農(nóng)民合法權(quán)益。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所要積極介入農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)工作的全過(guò)程，為廣大農(nóng)戶提供及時(shí)便捷的法律服務(wù)。對(duì)于急需法律幫助而又有特殊困難的當(dāng)事人，要及時(shí)提供法律援助。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中的人民調(diào)解工作，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。將土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的矛盾糾紛作為民間糾紛集中排查治理的重點(diǎn)，早預(yù)防，早發(fā)現(xiàn)。對(duì)已經(jīng)發(fā)生的糾紛，及時(shí)主動(dòng)調(diào)處，避免事態(tài)的擴(kuò)大和矛盾的激化，以維護(hù)其合法權(quán)益。

(三)探索土地流轉(zhuǎn)的新形式。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中最常見的流轉(zhuǎn)形式就是轉(zhuǎn)包、出租、代耕、轉(zhuǎn)讓。這其中風(fēng)險(xiǎn)較大的就是轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)包的期限如果過(guò)長(zhǎng)，隨著土地價(jià)值的不斷上漲，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)也是一種利益的損失。代耕一般發(fā)生在熟人或親戚之間。以出租的方式流轉(zhuǎn)土地相對(duì)比較自由，流轉(zhuǎn)期限也比較靈活，農(nóng)民不必?fù)?dān)心土地收不回來(lái)。而合作組織以入股的方式流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)民可以從中得到分紅，不但保證了農(nóng)民的基本收益，而且也使土地經(jīng)營(yíng)所存在的風(fēng)險(xiǎn)分散到土地流

(四)加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的確權(quán)工作。

土地確權(quán)登記頒證工作有利于引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)開展確權(quán)登記，把承包地塊、面積、空間位置搞清楚，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，強(qiáng)化物權(quán)登記管理，讓外出務(wù)工農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得放心，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)得放心，為建立歸屬明晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。土地確權(quán)登記頒證實(shí)行后，農(nóng)民將獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)證和承包權(quán)證，兩本證書代替曾經(jīng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，流轉(zhuǎn)土地只需抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)證，承包權(quán)將牢牢握在農(nóng)民手中。與過(guò)去承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分離時(shí)相比，一證變兩證后，將大大減少因農(nóng)民失去土地承包權(quán)帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(五)發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。

額敏縣擁有天然草場(chǎng)1050萬(wàn)畝，盛產(chǎn)玉米、小麥、油菜、打瓜、甜菜等農(nóng)作物，是全國(guó)綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家糧食基地縣、油料百?gòu)?qiáng)縣；現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展迅速，是新疆區(qū)細(xì)毛羊改良縣、百萬(wàn)頭(只)牲畜發(fā)展縣、新疆飛鵝養(yǎng)殖基地和全國(guó)褐?；?，素有“糧倉(cāng)、肉庫(kù)、油缸”之美稱。調(diào)研中，很多農(nóng)牧民表示有土地流轉(zhuǎn)后想去從事養(yǎng)殖業(yè)的意愿。縣里的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也表示額敏縣需要通過(guò)發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)來(lái)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)民增收。

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〔責(zé)任編輯：石夢(mèng)華〕

●文化教育

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