莫時(shí)鷹

淺論國(guó)防動(dòng)員權(quán)力的制約

莫時(shí)鷹

內(nèi)容提要：國(guó)防動(dòng)員權(quán)力的濫用所造成的不當(dāng)動(dòng)員，會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)中，必須堅(jiān)持法治原則、比例原則、底線原則和救濟(jì)原則，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)加強(qiáng)權(quán)限、時(shí)限和等級(jí)等制約機(jī)制。

國(guó)防動(dòng)員 動(dòng)員權(quán)力 制約機(jī)制

作者：莫時(shí)鷹，國(guó)防大學(xué)研究生院參謀、講師，上校

國(guó)家擁有強(qiáng)有力的動(dòng)員權(quán)力是又好又快處置非常狀態(tài)、維護(hù)公共利益的重要條件。但是，在許多國(guó)家的動(dòng)員實(shí)踐中，國(guó)家動(dòng)員權(quán)力的行使，時(shí)常被用來(lái)作為強(qiáng)化國(guó)家行政權(quán)力、維護(hù)政府部門(mén)利益、少數(shù)人意見(jiàn)取代多數(shù)人意見(jiàn)的政治解決辦法的借口，構(gòu)成了對(duì)人權(quán)和公共利益的極大威脅，在維護(hù)公共利益的同時(shí)，又產(chǎn)生了新的危害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。而公共利益所具備的規(guī)范國(guó)家權(quán)利、保障公民基本權(quán)利的功能，為人們科學(xué)使用或駕馭可能過(guò)度危害公共利益的動(dòng)員權(quán)力提供為了思路和方法。

一、不受制約的國(guó)家動(dòng)員權(quán)力可能帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家采取的國(guó)防動(dòng)員措施，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，有利也有害。國(guó)防動(dòng)員的有害性，緣于非常狀態(tài)下社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的混亂、破壞甚至瓦解，使制衡的權(quán)力體系產(chǎn)生失衡的危險(xiǎn)，同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)因處置非常狀態(tài)的需要被賦予了更大的權(quán)力，為其謀求部門(mén)利益和其他特殊利益提供了方便，從而對(duì)追求公平公正的公共利益產(chǎn)生新的威脅。因此，國(guó)外有學(xué)者將國(guó)防動(dòng)員比作關(guān)在閘門(mén)里面的洪水猛獸，動(dòng)員令如同開(kāi)閘泄洪的命令，一旦閘門(mén)打開(kāi)，洪水一泄而下時(shí)，水庫(kù)決堤的危機(jī)可能解除了，但導(dǎo)致下游滯澇的風(fēng)險(xiǎn)可能隨之而來(lái)。

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

由國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)，主要是原有政治秩序的破壞。包括對(duì)原有政治權(quán)力的安排被打破，原有執(zhí)政黨派地位的動(dòng)搖或得到非正常鞏固、各政治派別原有關(guān)系的改變，國(guó)內(nèi)多種政治力量的重新組合等。國(guó)防動(dòng)員之所以能夠引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，主要原因在于國(guó)家為實(shí)施國(guó)防動(dòng)員，需要對(duì)政治權(quán)力做出新的安排。比如，賦予國(guó)家首腦以更大的權(quán)力。再比如，成立跨部門(mén)的“超級(jí)”行政管理機(jī)構(gòu)，并將原屬其他行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，集中到新成立的行政管理機(jī)構(gòu)。更重要的原因還在于，這些新的權(quán)力，較少受到立法或司法機(jī)關(guān)的限制，極易偏離憲法、法律為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行所設(shè)計(jì)的正常軌道，使濫用權(quán)力的可能性增大，從而引發(fā)嚴(yán)重的政治危機(jī)。

動(dòng)員政治風(fēng)險(xiǎn)的典型代表是第二次世界大戰(zhàn)前的德、日兩國(guó)。這兩個(gè)國(guó)家之所以走上軍國(guó)主義道路，一個(gè)重要原因就是國(guó)家的執(zhí)政者以戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員為由，擴(kuò)大了軍隊(duì)對(duì)國(guó)家政治活動(dòng)的干預(yù)程度，最終左右國(guó)會(huì)和政府，形成軍方主政的局面。1933年，德國(guó)國(guó)家社會(huì)主義工人黨執(zhí)政后，脅迫國(guó)會(huì)通過(guò)了一個(gè)授權(quán)法案，授予國(guó)社黨政府無(wú)限的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。這些權(quán)力包括：政府有獨(dú)立的立法權(quán)且不受憲法的限制；政府制定的法律由政府自行頒布實(shí)施，不受立法程序限制；政府單獨(dú)簽訂與執(zhí)行對(duì)外條約，無(wú)需征求立法機(jī)關(guān)的同意。依據(jù)此法案，國(guó)社黨政府相繼頒布實(shí)施了《國(guó)民勞動(dòng)秩序法》《德國(guó)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備法》和《經(jīng)濟(jì)政策法》等多項(xiàng)動(dòng)員法律，一步步使德國(guó)走上擴(kuò)軍備戰(zhàn)的軍國(guó)主義道路。

（二）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)防動(dòng)員需要規(guī)避的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是多方面的，其中最大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)莫過(guò)于造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及由此引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩?；粮裨凇洞笸饨弧芬粫?shū)中指出：第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的令人驚訝之處，是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)拖了這么久才爆發(fā)。因?yàn)楦髦饕獏?zhàn)國(guó)在戰(zhàn)前進(jìn)行的擴(kuò)軍備戰(zhàn)，早已使各國(guó)政府陷入深深的債務(wù)泥潭。到1914年，歐洲的主要國(guó)家都已經(jīng)不堪戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的重負(fù)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了崩潰的邊緣。情況恰如俄國(guó)樞密院大臣在1914年2月向沙皇的進(jìn)言中所指出的那樣，“作戰(zhàn)的花費(fèi)無(wú)疑將超出俄羅斯的有限財(cái)力所能負(fù)擔(dān)的。我國(guó)勢(shì)必需要向盟邦及中立國(guó)借貸，不過(guò)代價(jià)不菲。如果戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)果對(duì)我國(guó)不利，則戰(zhàn)敗的經(jīng)濟(jì)后果將難以估量，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)將陷于全面癱瘓。即使是戰(zhàn)爭(zhēng)取得了勝利，對(duì)我國(guó)的財(cái)政也極為不利，德國(guó)一敗涂地后將無(wú)力賠償我國(guó)的軍費(fèi)。和約將受制于英國(guó)的利益，不會(huì)給德國(guó)經(jīng)濟(jì)充分復(fù)蘇來(lái)償還我們的債務(wù)的機(jī)會(huì)，甚至在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束很久以后也不可能”。英國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)前還是一個(gè)債權(quán)國(guó)。1915年1月15日，英國(guó)向美國(guó)摩根銀行借貸1000萬(wàn)英鎊。當(dāng)時(shí)沒(méi)有任何人能料到最終的貸款總額會(huì)達(dá)到令人震驚的30億美元，英美之間的債權(quán)關(guān)系從此發(fā)生了根本變化，英國(guó)對(duì)美國(guó)積累的100多年的債權(quán)人地位此后便不復(fù)存在。

關(guān)于大規(guī)模動(dòng)員對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成的負(fù)面影響，毛澤東早在1954年10月23日會(huì)見(jiàn)印度總理尼赫魯時(shí)就指出：“我們現(xiàn)在正執(zhí)行五年計(jì)劃，社會(huì)主義改造也正在開(kāi)始。如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，我們的全盤(pán)計(jì)劃就會(huì)打亂。我們的錢(qián)都放在建設(shè)方面了。如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，我們的經(jīng)濟(jì)和文化計(jì)劃都要停止，而不得不搞一個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃來(lái)對(duì)付戰(zhàn)爭(zhēng)。這就會(huì)使中國(guó)的工業(yè)化過(guò)程延遲。”動(dòng)員對(duì)經(jīng)濟(jì)的有害性不僅體現(xiàn)在大規(guī)模全面戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，也體現(xiàn)在有限的局部戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者施萊辛格指出：“有限戰(zhàn)爭(zhēng)所隱含的經(jīng)濟(jì)壓力盡管不如全面戰(zhàn)爭(zhēng)那么嚴(yán)峻，但也不容忽視?！笔┤R辛格把由動(dòng)員造成的問(wèn)題劃分為兩大類：“生產(chǎn)問(wèn)題和穩(wěn)定問(wèn)題?！?973年第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，以色列過(guò)早地下達(dá)了總動(dòng)員令，把預(yù)備役人員全部動(dòng)員起來(lái)，最高動(dòng)員量達(dá)40余萬(wàn)人，接近全國(guó)人口總數(shù)的13%，80%的非軍事企業(yè)因勞動(dòng)力短缺而處于停工或半停工狀態(tài)，致使國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

動(dòng)員所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：因過(guò)度減損人權(quán)，違反公共利益原則導(dǎo)致社會(huì)對(duì)動(dòng)員的抵觸甚至反抗；由違反公平原則引起的社會(huì)不滿及其對(duì)抗行動(dòng)；由于負(fù)擔(dān)過(guò)于集中造成區(qū)域性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活水平明顯低于其他地區(qū)；由于動(dòng)員的經(jīng)濟(jì)政策不合理，導(dǎo)致部分企業(yè)或行業(yè)原有生產(chǎn)能力和競(jìng)爭(zhēng)力的嚴(yán)重扭曲以至破壞和大量失業(yè)，大量難民因得不到及時(shí)救助而引發(fā)的動(dòng)亂和騷亂等。

20世紀(jì)以來(lái)，由于過(guò)度動(dòng)員造成社會(huì)危機(jī)的典型事例，當(dāng)屬蘇聯(lián)早期沒(méi)有及時(shí)中止“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策”。俄國(guó)“十月革命”后，新生的蘇維埃政權(quán)為了應(yīng)對(duì)各帝國(guó)主義國(guó)家與國(guó)內(nèi)反革命勢(shì)力的武裝進(jìn)攻，在極端困難的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下制定并采取了一系列非常政策，并由此形成了戰(zhàn)時(shí)國(guó)家管理體制。這種“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策的實(shí)施，使年輕的蘇維埃政權(quán)迅速掌握了全國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)提供了保障。按道理，戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理體制應(yīng)在形勢(shì)好轉(zhuǎn)或至少應(yīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，迅速恢復(fù)到正常狀態(tài)。列寧也曾及時(shí)指示：“要立刻把列車引到另一軌道上去?！钡S著“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”政策日見(jiàn)成效，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，列寧等領(lǐng)導(dǎo)人逐漸產(chǎn)生了這樣的想法：既然“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”能夠在戰(zhàn)時(shí)得到有效實(shí)行，就一定能夠在戰(zhàn)后繼續(xù)實(shí)行，從而使蘇維埃國(guó)家直接進(jìn)入社會(huì)主義。在這種思想指導(dǎo)下，已經(jīng)結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的蘇聯(lián)不僅沒(méi)有復(fù)員，反而加大了戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員政策的執(zhí)行力度：戰(zhàn)時(shí)建立的高度集權(quán)的“總管理局制”，在戰(zhàn)后很長(zhǎng)時(shí)間里仍大權(quán)在握，發(fā)號(hào)施令；戰(zhàn)時(shí)余糧收集制也沒(méi)有停止，1920～1921年度征集的糧食和谷物比戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始時(shí)多4倍，比戰(zhàn)爭(zhēng)最激烈的1919～1920年度都多征了42.1%；分配制度進(jìn)一步實(shí)物化，工資中實(shí)物比重從1918年的47.4%上升到1920年底的92.6%，發(fā)展到后期，甚至一切都開(kāi)始免費(fèi)供應(yīng)；一些戰(zhàn)時(shí)都沒(méi)有沒(méi)收的私人小企業(yè)，也被劃進(jìn)了沒(méi)收的范圍，凡使用機(jī)器動(dòng)力擁有5名以上工人的、或無(wú)機(jī)器動(dòng)力但有10名以上工人的小企業(yè)一律收為國(guó)有。所有這些，不僅極大阻礙了國(guó)家生產(chǎn)和生活恢復(fù)，而且嚴(yán)重?fù)p害了工人、農(nóng)民以及社會(huì)各方面的利益。工人罷工、農(nóng)民拒絕交糧、商人罷市、來(lái)自農(nóng)村的士兵發(fā)動(dòng)武裝暴亂，蘇維埃共和國(guó)面臨嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，使以列寧為首的蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人清醒過(guò)來(lái)，很快實(shí)行了有利于人民休養(yǎng)生息，有利于平衡國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益的“新經(jīng)濟(jì)政策”，使部分經(jīng)濟(jì)得到了不同程度的復(fù)員。列寧后來(lái)也不無(wú)反省地談到：繼續(xù)實(shí)行“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”是“1921年春天遭到嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)的主要原因”。“我們?cè)蛩阒苯佑脽o(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的法令，在一個(gè)小農(nóng)國(guó)家里按共產(chǎn)主義原則來(lái)調(diào)整國(guó)家的生產(chǎn)和產(chǎn)品分配?，F(xiàn)實(shí)生活說(shuō)明我們犯了錯(cuò)誤?！?/p>

20世紀(jì)60年代，美國(guó)為擴(kuò)大侵越戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行的大規(guī)模兵員動(dòng)員，最終也釀成一場(chǎng)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。1964年10月，即美國(guó)介入越南戰(zhàn)爭(zhēng)之初，許多美國(guó)政界要人都認(rèn)為，在越南的美軍人數(shù)可以控制在10萬(wàn)人左右。但實(shí)際情況卻是，隨著越南戰(zhàn)爭(zhēng)的逐步升級(jí)，美國(guó)向越南派出的兵力不斷增加。1965年9月，侵越美軍達(dá)到20萬(wàn)，年度兵員補(bǔ)充率高達(dá)10萬(wàn)人，平均每月征召人數(shù)達(dá)到5000人；1966年年終時(shí)，侵越美軍已經(jīng)達(dá)到37.5萬(wàn)人，平均每月征召人數(shù)已經(jīng)超過(guò)萬(wàn)人，多的時(shí)候達(dá)到幾萬(wàn)人；1967年的4月已達(dá)到48萬(wàn)人，超過(guò)了朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的頂峰時(shí)期。隨著兵員動(dòng)員規(guī)模的逐步擴(kuò)大，在越南采訪的戰(zhàn)地記者不斷揭露戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷和徒勞，戰(zhàn)爭(zhēng)的消耗也在全美引發(fā)了爭(zhēng)論，特別是隨著美軍在越戰(zhàn)中傷亡人數(shù)的不斷增加，美國(guó)國(guó)內(nèi)反戰(zhàn)活動(dòng)也愈演愈烈。1967年10月，大學(xué)生們發(fā)動(dòng)了“停止征兵周”活動(dòng)，5萬(wàn)多人到五角大樓示威，阻止從征兵站運(yùn)載應(yīng)征人員前往軍事基地。美國(guó)大學(xué)生反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)最終發(fā)展成為一股強(qiáng)大的政治勢(shì)力。

二、規(guī)避動(dòng)員風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則

在非常狀態(tài)下，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，需要國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和全社會(huì)的高度服從和配合。國(guó)家權(quán)力的高度集中和擴(kuò)張，可以克服權(quán)力分散所造成的權(quán)力行使的低效率。但是，為維護(hù)公共利益而集中和擴(kuò)張的動(dòng)員權(quán)力，不能成為危害公共利益的工具。人們?cè)谝?guī)避動(dòng)員風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐中，為了防止國(guó)家機(jī)關(guān)濫用動(dòng)員權(quán)力，最大限度的保障公民權(quán)利和公共利益，確定了必須遵循的原則。

法治原則。即要求國(guó)家機(jī)關(guān)在行使動(dòng)員權(quán)力時(shí)，必須有憲法和法律上的依據(jù)，而這種法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的規(guī)定。如德國(guó)基本法第14條規(guī)定：“只有為實(shí)現(xiàn)公共福祉才可允許剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪只能通過(guò)和依據(jù)規(guī)定了補(bǔ)償方式和程度的法律進(jìn)行。確定補(bǔ)償時(shí)要公正權(quán)衡社會(huì)公共利益和相關(guān)人的利益。對(duì)于補(bǔ)償額有爭(zhēng)議的，可向普通法院提起訴訟?！边@其中的限制條件包括：“為實(shí)現(xiàn)公共福祉”是實(shí)施動(dòng)員權(quán)力的前提，實(shí)施動(dòng)員權(quán)力必須依據(jù)“通過(guò)和依據(jù)規(guī)定了補(bǔ)償方式和程度的法律進(jìn)行”，由于動(dòng)員而使相關(guān)人利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)“確定補(bǔ)償”。

比例原則。即國(guó)家行使動(dòng)員權(quán)力必須體現(xiàn)必要性、合理性和適當(dāng)性。必要性，是指確定國(guó)家采取緊急措施是必需的，能夠?qū)崿F(xiàn)公益目的或至少有助于目的的實(shí)現(xiàn)，并且手段正確。合理性，是指國(guó)家在動(dòng)員中所造成的損害，不得與欲達(dá)成動(dòng)員目的所獲利益之間產(chǎn)生明顯失衡，也就是不能弊大于利、得不償失。適當(dāng)性，是指若有許多措施可達(dá)到動(dòng)員目的，則必須選擇那些最有必要的、只造成最小侵害公民權(quán)益的。

底線原則。即依法設(shè)置公民基本權(quán)利保障的最低標(biāo)準(zhǔn)，防止國(guó)家機(jī)關(guān)濫用限制公民權(quán)利的措施。人權(quán)是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生的根源和運(yùn)作的歸宿。非常狀態(tài)下，公民的財(cái)產(chǎn)、生命、自由乃至尊嚴(yán)都處于某種威脅之下，其基本權(quán)利變得十分脆弱和易受傷害。出于維護(hù)公共利益的目的，國(guó)家行使動(dòng)員權(quán)力可以限制公民憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利，但是，這種限制必須正確地處理好公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，不能以完全剝奪個(gè)人的基本權(quán)利為前提來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。非常狀態(tài)下的公民權(quán)利可以分為兩類：一類是絕對(duì)不得剝奪或限制的，另一類是可以暫時(shí)剝奪或限制的。動(dòng)員權(quán)力必須以第一類公民權(quán)利不受侵害為底線，否則動(dòng)員行為及其權(quán)力將失去合法性基礎(chǔ)。

救濟(jì)原則。即對(duì)因動(dòng)員而受到損害的公民權(quán)利進(jìn)行救助、補(bǔ)償。國(guó)防動(dòng)員權(quán)力往往是一種集中、強(qiáng)化和擴(kuò)張了的公權(quán)力，其嚴(yán)厲性和強(qiáng)制性往往會(huì)帶來(lái)很大的副作用，例如容易引起誤用、濫用或急用而侵犯?jìng)€(gè)人或公共的權(quán)益。對(duì)已造成的損害，應(yīng)當(dāng)采取辦法進(jìn)行補(bǔ)救或補(bǔ)償。如有權(quán)通過(guò)司法程序適時(shí)進(jìn)行申訴；有權(quán)就損害事項(xiàng)請(qǐng)求國(guó)家賠償；國(guó)家有義務(wù)對(duì)處于非常狀態(tài)下的公民進(jìn)行緊急救助，給予必要的物質(zhì)生活條件以維持基本生存，并盡可能創(chuàng)造條件幫助恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園等。

三、限制國(guó)家動(dòng)員權(quán)力的制度安排

從目前的動(dòng)員實(shí)踐和制度安排看，許多制度規(guī)定都是為防止濫用動(dòng)員權(quán)力而設(shè)計(jì)的。

（一）權(quán)限規(guī)定

許多國(guó)家對(duì)動(dòng)員權(quán)力的行使權(quán)限作出了法律規(guī)定，通常做法是，將動(dòng)員權(quán)限授予最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)家首腦。其中，最高權(quán)力機(jī)關(guān)的動(dòng)員權(quán)限高于國(guó)家行政首腦。在美國(guó)，動(dòng)員權(quán)限分屬國(guó)會(huì)和總統(tǒng)。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)均擁有決定和實(shí)施各等級(jí)動(dòng)員的權(quán)力，但國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的動(dòng)員決定具有批準(zhǔn)權(quán)及否決權(quán)。因此，國(guó)會(huì)的動(dòng)員權(quán)限高于總統(tǒng)。美國(guó)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》明確規(guī)定：總統(tǒng)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，必須同時(shí)或在此后頒布的行政命令中說(shuō)明其法律依據(jù)，如果采取的行動(dòng)超出法律允許的范圍，總統(tǒng)必須頒布新的行政命令，并且進(jìn)一步說(shuō)明行政命令的法律依據(jù)。國(guó)會(huì)必須在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后的6個(gè)月內(nèi)（如果緊急狀態(tài)持續(xù)下去，國(guó)會(huì)必須在每6個(gè)月內(nèi)）對(duì)總統(tǒng)命令和有關(guān)情況進(jìn)行審查，并且有權(quán)在必要時(shí)就是否終止當(dāng)前緊急狀態(tài)作出兩院聯(lián)合決議。在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，總統(tǒng)還必須以6個(gè)月為一個(gè)階段，在每一個(gè)階段結(jié)束后的90天內(nèi)，向國(guó)會(huì)報(bào)告美國(guó)政府在此階段內(nèi)的總開(kāi)支。在緊急狀態(tài)結(jié)束后的90天內(nèi)，總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)提交一份關(guān)于所有這些開(kāi)支的最終報(bào)告。這樣，通過(guò)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在法律方面的相互制約，確保總統(tǒng)依法行使動(dòng)員權(quán)力。俄羅斯憲法第87條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在俄羅斯聯(lián)邦遭受侵略或侵略的直接威脅時(shí)，有權(quán)宣布俄羅斯聯(lián)邦全國(guó)或個(gè)別地區(qū)實(shí)行戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，但應(yīng)當(dāng)立即通知聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬?！蔽覈?guó)《國(guó)防動(dòng)員法》第九條規(guī)定：“國(guó)家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全遭受直接威脅必須立即采取應(yīng)對(duì)措施時(shí)，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)可以根據(jù)應(yīng)急處置的需要，采取本法規(guī)定的必要的國(guó)防動(dòng)員措施，同時(shí)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！本C上可見(jiàn)，政府不能隨意行使動(dòng)員權(quán)力，在程序上有告知國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的義務(wù)，在權(quán)限上受到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的制約。

（二）時(shí)限規(guī)定

政府行使動(dòng)員權(quán)力，還經(jīng)常受到時(shí)限的制約。美國(guó)的《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》規(guī)定：（1）在未宣戰(zhàn)的情況下，美國(guó)總統(tǒng)如將攜作戰(zhàn)武器的武裝部隊(duì)派往其他國(guó)家的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空，以及增加此種駐外武裝部隊(duì)的數(shù)量，總統(tǒng)應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)向國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)和參議院主席提交一份報(bào)告；（2）總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)提供相關(guān)信息和情報(bào)，以便國(guó)會(huì)適時(shí)地履行憲法賦予的宣戰(zhàn)權(quán)；（3）在（1）中所述的情況下，如需延長(zhǎng)武裝部隊(duì)的使用，總統(tǒng)應(yīng)定期（不得長(zhǎng)于6個(gè)月）向國(guó)會(huì)報(bào)告武裝部隊(duì)的使用情況。尤為值得關(guān)注的是，《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》規(guī)定，在未宣戰(zhàn)的情況下，從上述的48小時(shí)內(nèi)提交報(bào)告之刻算起，總統(tǒng)必須在60天內(nèi)終止使用任何武裝部隊(duì)，除非出現(xiàn)如下三種情況：（1）國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)或頒布使用武裝部隊(duì)的特殊授權(quán)；（2）國(guó)會(huì)下令宣布或批準(zhǔn)延長(zhǎng)60天的期限；（3）由于美國(guó)本土遭受襲擊導(dǎo)致國(guó)會(huì)無(wú)法召開(kāi)會(huì)議并作出決定。在這三種情況下，延長(zhǎng)期仍然不能超過(guò)30天。我國(guó)《國(guó)防動(dòng)員法》第六十六條規(guī)定：“采取特別措施不再必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止?！?/p>

（三）等級(jí)規(guī)定

實(shí)行動(dòng)員等級(jí)制，是防止動(dòng)員泛化、無(wú)序擴(kuò)大等過(guò)度動(dòng)員行為的好辦法，可以避免因動(dòng)員程度遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際需要而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)造成負(fù)面影響。美國(guó)實(shí)行的是六級(jí)動(dòng)員等級(jí)制度，包括“選擇性動(dòng)員”“征召志愿預(yù)備役”“征召精選預(yù)備役人員服現(xiàn)役”“局部動(dòng)員”“全面動(dòng)員”和“總動(dòng)員”。其“局部動(dòng)員”的程度為：國(guó)會(huì)或總統(tǒng)可以下令征召最多100萬(wàn)待命預(yù)備役部隊(duì)和人員服現(xiàn)役，時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)2年，同時(shí)擴(kuò)大軍工生產(chǎn)以支持部隊(duì)的作戰(zhàn)行動(dòng)。“全面動(dòng)員”的程度是：國(guó)會(huì)或總統(tǒng)可下令動(dòng)用業(yè)已批準(zhǔn)的、總體部隊(duì)結(jié)構(gòu)中的全部待命預(yù)備役和待編預(yù)備役部隊(duì)和人員來(lái)擴(kuò)充現(xiàn)役部隊(duì)，現(xiàn)役部隊(duì)全部轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，軍人的服役期延長(zhǎng)至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后半年，工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)，各類戰(zhàn)爭(zhēng)資源均由國(guó)家指揮當(dāng)局根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配?！翱倓?dòng)員”的程度為：國(guó)會(huì)和（或）總統(tǒng)下令啟用選征兵役系統(tǒng)，實(shí)行征兵，在現(xiàn)有部隊(duì)結(jié)構(gòu)之外大批組建新部隊(duì)，擴(kuò)充現(xiàn)役部隊(duì)；動(dòng)員國(guó)家的全部資源來(lái)支援戰(zhàn)爭(zhēng)或應(yīng)付緊急事件。

［1］中共中央文獻(xiàn)研究室編撰.逄先知主編.毛澤東年譜（1949-1976）第二卷［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013.

［2］［美］施萊辛格.國(guó)家安全的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：北京理工大學(xué)出版社，2007.

［3］張羽.戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員史［M］.北京：解放軍出版社，2004.

［4］列寧.列寧全集（第33卷）［M］.北京：人民出版社，1957.

［5］《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì).世界各國(guó)憲法（歐洲卷）［M］.北京：中國(guó)檢查出版社，2012.

［6］王美權(quán)主編.美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員與危機(jī)管理［M］.北京：國(guó)防動(dòng)員出版社，2007.

（責(zé)任編輯：何 荷）

簡(jiǎn) 訊

山東省高唐縣“六個(gè)精準(zhǔn)”征精兵

在今年征兵工作中，山東省高唐縣不做無(wú)用功、提高針對(duì)性，圍繞“六個(gè)精準(zhǔn)”征精兵，兵員質(zhì)量明顯提高。一是政策激勵(lì)精準(zhǔn)。優(yōu)待金除按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放外，對(duì)服役期間立功受獎(jiǎng)、高學(xué)歷入伍和在新疆、青海、西藏等艱苦地區(qū)服役的士兵增發(fā)20%～100%。對(duì)優(yōu)秀的退伍士兵定向招聘到事業(yè)單位，并做到全員安置；義務(wù)兵服役期間，政府幫助其家庭成員繳納醫(yī)保；將年度征兵工作納入全縣目標(biāo)責(zé)任考核。二是宣傳發(fā)動(dòng)精準(zhǔn)。充分利用高校生和高考生放假返鄉(xiāng)有利時(shí)機(jī)，通過(guò)各種新媒體和傳統(tǒng)媒體開(kāi)展征兵宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)廣大青年傳承紅色基因，激發(fā)保家衛(wèi)國(guó)正能量。三是征集對(duì)象精準(zhǔn)。把轄區(qū)內(nèi)所有符合應(yīng)征條件的青年列出清單、劃分轄區(qū)，采取集中宣傳和一對(duì)一宣傳等形式進(jìn)行發(fā)動(dòng)。四是工作方法精準(zhǔn)。建立督查制度，列入縣政府督察范圍，加強(qiáng)對(duì)征兵工作全過(guò)程的監(jiān)控和管理，征兵期間，每周通報(bào)一次征兵工作進(jìn)度，每半月召開(kāi)一次調(diào)度會(huì)，注重制度責(zé)任“雙驅(qū)動(dòng)”，根據(jù)工作進(jìn)度獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。五是初審初檢精準(zhǔn)。由縣人武部政工科、縣教育局、縣公安局、縣醫(yī)院組成初審組，認(rèn)真對(duì)上站體檢青年進(jìn)行初審體檢。通過(guò)系列有效措施，正式上站體檢合格率達(dá)到70.5%。六是擇優(yōu)定兵精準(zhǔn)。摸清應(yīng)征青年的文化狀況，多選拔高學(xué)歷青年入伍；公開(kāi)擇優(yōu)定兵，及時(shí)向社會(huì)公示預(yù)定人員名單；嚴(yán)密組織役前教育訓(xùn)練，進(jìn)行隊(duì)列、體能、整理內(nèi)務(wù)等科目培訓(xùn)，確保新兵“人人合格、個(gè)個(gè)優(yōu)秀”。

（李澤新 陳傳成 張名坤）

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ISSN1002-4484（2016）10-0034-05