范錚

摘? 要：依據《黨政機關公文處理工作條例》，對選定期限內《國務院公報》刊載的國務院批復類公文進行統(tǒng)計，分析“批復”和“函”作為批復類公文的使用頻率、文種選用、結構特點和語言要求，對“通知”能否作為批復類公文進行商榷，引導和推動對批復類公文處理規(guī)范化的思考。

關鍵詞：公文處理;批復;規(guī)范化

Abstract： On the basis of "Party and Government Organs Document Processing Work Regulations"， the paper makes statistics of the State Council approved documents in selected period published in the “Gazette of the State Council”. By analyzing "approved" and "function" of approval documents frequency of use， type selection， structure characters and language requirements， as to whether the "notice" can be used as the approval documents， the paper discusses， guides and promotes the standard thinking of approval documents processing.

Keywords： Document processing;Aproval;Standardization

批復類公文是用于答復請示的公文種類，在黨政機關應用廣泛。根據2012年7月1日起施行的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），黨政機關公文文種有15種，分別是決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函和紀要。其中，“批復”適用于答復下級機關請示事項，“函”適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。由此可見，《條例》規(guī)定的15種法定公文中“批復”和“函”都具有批復請示的功能，但什么情況下用“批復”，什么情況下用“函”在實際應用中仍然存在不規(guī)范的現(xiàn)象。本文通過對《條例》施行三年來《中華人民共和國國務院公報》（以下簡稱《國務院公報》）所刊載的國務院批復類公文進行統(tǒng)計分析，進一步探討批復類公文處理的規(guī)范化。

1? 分析樣本的選取

國務院作為中央人民政府，是國家最高行政機關。國務院辦公廳是行政機關公文處理的最高管理機構，國務院辦公廳對《條例》有解釋權，負責對國家行政機關的公文處理工作進行業(yè)務指導和督促檢查。國務院和國務院辦公廳所發(fā)的公文對各級機關公文處理具有示范作用?！秶鴦赵汗珗蟆肥强d國務院文件的權威刊物，按照《政府信息公開條例》應該公開的文件全部在《國務院公報》中刊載。本文以《黨政機關公文處理工作條例》正式施行后三年的《國務院公報》（2012年7月～2015年6月）共105期作為研究對象，其中2012年7月～12月17期，2013年35期，2014年35期，2015年1月～6月18期。

2? 批復類公文使用情況及分析

2.1? “批復”和“函”的使用頻率。表1《國務院公報》2012年7月～2015年6月刊載國務院文件情況?

從表1可見，《國務院公報》刊載的國務院公文主要是通知、意見、批復，其次為命令（令）、決定、函和通報共7種。在統(tǒng)計期內，《條例》規(guī)定的15種公文種類中，決議、公報、公告、通告、報告、請示、議案和紀要8種公文未見刊載。雖然《國務院公報》刊載的不是全部國務院公文，僅為主動公開的部分法規(guī)性、政策性公文，但是在統(tǒng)計期內517份公文中，答復請示的“批復”和“函”共85份，占刊載公文總量的16.4%。由此可見，“批復”和“函”已經成為國務院和國務院辦公廳使用頻率較高的公文文種。

2.2 “通知”的誤用。表2《國務院公報》2012年7月～2015年6月刊載國務院批復類公文情況

從表2可見，國務院批復類公文使用的公文種類有三種，分別是批復、函和通知。以“通知”答復請示的文件7件，分別是：《國務院辦公廳關于同意遼寧省縣際間海域行政區(qū)劃界線的通知》（國辦函﹝2012﹞101號）、《國務院辦公廳關于批準保定市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2012﹞144號）、《國務院辦公廳關于批準紹興市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2012﹞194號）、《國務院辦公廳關于同意廣東省縣際間海域行政區(qū)劃界線的通知》（國辦函﹝2013﹞62號）、《國務院辦公廳關于批準常州市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2013﹞86號）、《國務院辦公廳關于批準新鄉(xiāng)市城市總體規(guī)劃的通知》（國辦函﹝2013﹞93號）、《國務院辦公廳關于調整河北衡水湖等4處國家級自然保護區(qū)的通知》（國辦函﹝2014﹞55號）。

按照《條例》規(guī)定，“批復”和“函”可以用于答復請示事項，而“通知”適用于發(fā)布、傳達要求下級機關執(zhí)行和有關單位周知或者執(zhí)行的事項，因此“通知”沒有答復請示功能，使用“通知”答復請示事項應屬于公文文種的錯誤使用。另外，上述7份“通知”4份用于批準城市總體規(guī)劃，而國務院2012年批準南昌市、2013年批準貴陽市和石家莊市、2014年批準長沙市和烏魯木齊市、2015年批準珠海市和寧波市城市總體規(guī)劃都是用的“批復”，分別見國函﹝2012﹞201號、國函﹝2013﹞44號、國函﹝2013﹞101號、國函﹝2014﹞45號、國函﹝2014﹞149號、國函﹝2015﹞11號、國函﹝2015﹞50號。同樣內容有的用“批復”、有的用“通知”也有悖于公文的準確規(guī)范原則。因此，筆者認為，7份“通知”應使用“函”較為準確。

2.3 “批復”與“函”的選用。批復類公文最主要的特點有兩個，一是行文的被動性;二是答復的針對性。^[1]所謂行文的被動性和答復的針對性，主要指批復類公文必須根據來文請示事項進行答復，也就是先有請示才有答復，針對請示進行答復。那么，什么時候用“批復”、什么時候用“函”？我們知道，“批復”與“函”的主要區(qū)別在行文方向上，“批復”是下行文，即上級機關給下級機關的公文;而“函”是平行文，用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。因此，對國務院提出的請示事項，以國務院名義答復是下行文，應選用“批復”，而以國務院辦公廳名義答復是平行文，應選用“函”。都是向國務院請示，為什么有的用國務院“批復”答復，有的用國務院辦公廳發(fā)“函”答復呢？應把握這樣一個原則：請示事項如果涉及較重大的原則、政策性問題的，一定要用“批復”答復;一般的請求事項，可以用“函”答復。各級機關發(fā)文，以機關名義或以辦公廳（室）的名義行文簽發(fā)程序不同，以機關名義行文需要機關負責人或主要負責人簽發(fā)，而以辦公廳（室）名義行文，一般要求辦公廳（室）主要負責人簽發(fā)。對一般的請求事項，經機關批準或同意，可以由辦公廳（室）發(fā)函答復。

2.4? 批復類公文結構特點。“批復”與“函”的結構基本相同，均由標題、主送機關、正文和落款四部分組成。^[2]

2.4.1? 標題。標題一般由發(fā)文機關名稱+批復（或函復）事項+文種組成，根據請示內容，將公文主題簡明扼要高度概括形成批復類公文標題，以說明全文主旨。如：《國務院關于左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃的批復》（國函﹝2015﹞21號）、《國務院辦公廳關于同意建立促進廣東前海南沙橫琴建設部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函﹝2014﹞12號）。有的函在文種名稱前綴以修飾詞“復”，更加鮮明地表明此文是針對請示事項的答復。如：《國務院辦公廳關于湖南望城經濟開發(fā)區(qū)升級為國家經濟技術開發(fā)區(qū)的復函》（國辦函﹝2014﹞24號）。統(tǒng)計期內《國務院公報》所刊載的11份批復類函，文種名稱前有修飾詞“復”的有6份，占54.5%，沒有修飾詞的有5份，占45.5%。

2.4.2? 主送機關。通常，“批復”或“函”把報送請示的機關作為主送機關。如：《國務院關于同意設立中國（杭州）跨境電子商務綜合試驗區(qū)的批復》（國函﹝2015﹞44號），是針對浙江省人民政府和商務部報送的《關于設立中國（杭州）跨境電子商務綜合試驗區(qū)的請示》的批復，主送機關就是浙江省人民政府和商務部。但有的請示事項，除批復報送請示的機關外，還需要其他機關辦理，因此往往把報送請示的機關和相關機關同時作為主送機關。如：針對原鐵道部關于報請審批中國鐵路總公司組建方案和公司章程的請示，《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》（國函﹝2013﹞47號）的主送機關是交通運輸部、財政部和國家鐵路局。統(tǒng)計期內《國務院公報》所刊載的92份批復類公文中，僅把報送請示的機關作為主送機關的有65份，占70.7%，把相關機關也作為主送機關的有27份，占29.3%。

2.4.3? 正文。批復類公文的正文一般包括三個部分，即批復引語、批復意見和尾語。

批復引語主要說明本文是針對某機關什么請示給予批復。要先引來文標題，來文有發(fā)文字號的，后引發(fā)文字號，再以承啟語“現(xiàn)批復如下”、“現(xiàn)函復如下”引入批復意見。如：《國務院關于國家應對氣候變化規(guī)劃（2014年～2020年）的批復》（國函﹝2014﹞126號），針對發(fā)展改革委的請示，正文開頭寫道：“你委關于報送《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014年～2020年）》（送審稿）的請示收悉?，F(xiàn)批復如下?！币浴昂蔽姆N回復，按照《條例》規(guī)定：“黨委、政府的辦公廳（室）根據本級黨委、政府授權，可以向下級黨委、政府行文?！杞浾畬徟木唧w事項，經政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經政府同意。”也就是說，上級機關可以直接使用“批復”答復下級機關，政府職能部門經授權可以使用“函”答復不相隸屬機關向自己上級機關的請示，但一定要注明“經政府同意”、“經政府批準”、“經政府領導同意”之類的過渡語。如：主送教育部的《國務院辦公廳關于同意調整外語中文譯寫規(guī)范部際聯(lián)席會議制度的函》（國辦函﹝2014﹞92號）開頭是“你部《關于調整外語中文譯寫規(guī)范部際聯(lián)席會議名稱、職能及成員單位的請示》（教語信﹝2014﹞5號）收悉。經國務院同意，現(xiàn)函復如下”。

批復意見是針對請示事項所作的答復，如有必要，同時提出要求。根據內容需要，批復意見可以有三種結構形式：其一是與批復的對象合為一個段落，采用“一段式”（見例文1）;其二是與批復的對象分為兩個以上段落，不設條目，采用“多段式”（見例文2）;其三是批復意見分為若干條目，采用“條文式”（見例文3）。

例文1

國務院關于同意設立“全國交通安全日”的批復

國函﹝2012﹞195號

公安部：

你部《關于將12月2日設立為“全國交通安全日”的請示》（公部請﹝2012﹞83號）收悉。同意自2012年起，將每年12月2日設立為“全國交通安全日”。具體工作由你部商有關部門組織實施。

國務院

2012年11月18日

例文2

國務院關于同意建立國務院自由貿易試驗區(qū)

工作部際聯(lián)席會議制度的批復

國函﹝2015﹞18號

商務部：

你部關于建立國務院自由貿易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度的請示收悉?，F(xiàn)批復如下：

同意建立由國務院領導同志牽頭負責的國務院自由貿易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議不刻制印章，不正式行文，請按照國務院有關文件精神認真組織開展工作。

附件：國務院自由貿易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度

國務院

2015年2月7日

例文3

國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復

國函〔2015〕60號

人民銀行：

《中國人民銀行關于報請審定〈存款保險制度實施方案〉的請示》（銀發(fā)〔2015〕60號）收悉。現(xiàn)批復如下：

一、同意人民銀行商有關部門提出的存款保險制度實施方案，請人民銀行會同有關部門按照《存款保險條例》等法律法規(guī)規(guī)定認真組織實施。

二、存款保險基金由人民銀行設立專門賬戶，分賬管理，單獨核算，管理工作由人民銀行承擔。在存款保險基金積累較為充足且其他條件成熟時，可按程序設立獨立機構，履行存款保險職能。

三、人民銀行要會同有關部門按照黨中央、國務院決策部署，根據職責分工，加強協(xié)調配合，形成工作合力，確保存款保險制度平穩(wěn)出臺和有效運行。重大情況及時報國務院。

國務院

2015年3月20日

從統(tǒng)計期內《國務院公報》所刊載的92份批復類公文看，批復意見答復請示的“批復”或“函”中，批復意見主要采用“條文式”，占75%，這種方式層次清楚、邏輯嚴密、直觀明了，便于準確執(zhí)行。

批復類公文的尾語可以用“此復”、“特此批復”、“特此函復”作為結束語，也可以不用尾語，體現(xiàn)此類公文語言簡練的要求。統(tǒng)計期內《國務院公報》所刊載的92份批復類公文均無尾語。

2.4.4? 落款。公文落款包括發(fā)文機關署名和成文日期。發(fā)文機關署名要署發(fā)文機關全稱或者規(guī)范化簡稱。國務院所屬機構的規(guī)范化簡稱依據《國務院辦公廳秘書局關于印發(fā)國務院機構簡稱的通知》（國辦秘函﹝2013﹞12號）確定，省級以下政府機構簡稱，參照國務院機構簡稱，一般由各級政府辦公廳（室）發(fā)文明確。不規(guī)范的機構簡稱會影響公文的權威性和嚴肅性。常見的錯誤簡稱有：發(fā)改委、人社廳（局）、住建廳（局）、衛(wèi)計委、交通廳（局）、藥監(jiān)局等，應簡稱為發(fā)展改革委、人力資源社會保障廳（局）、住房城鄉(xiāng)建設廳（局）、人口計生委、交通運輸廳（局）、食品藥品監(jiān)管局等。成文日期署會議通過或者發(fā)文機關負責人簽發(fā)的日期。

2.5? 批復類公文語言要求。批復類公文既是上級機關指示性、政策性較強的公文，又是對下級單位請求指示、批準的答復性公文，表示的是上級機關的結論性意見，應體現(xiàn)發(fā)文的權威和執(zhí)行力，因此，在語言使用上多用“要、必須、嚴格、不得”等指令性語言。批復類公文用語力求簡明扼要，用語精練，嚴謹準確，不累贅，不重復，絕不能用有歧義的詞語，要用最少的文字，準確嚴密地表達豐富的內容。

3? 結語

批復類公文是上級機關答復下級機關請示事項的重要公文類別，使用頻率較高。從《黨政機關公文處理工作條例》出發(fā)，通過對近三年《國務院公報》刊載的國務院批復類公文進行統(tǒng)計分析，筆者認為，批復類公文可以使用“批復”和“函”兩類文種，“批復”是以機關名義上對下的下行文，“函”是以機關辦公廳（室）名義對請示機關的平行文，批復類公文又有其特定的結構特點和語言要求，準確把握批復類公文的特點和要求必將促進公文處理的規(guī)范化，提高執(zhí)行效果。

參考文獻：

[1]張南平.答復類公文的特點、寫作模式與文種辨析[J].應用寫作，2010（9）：16.

[2]龔仕文.批復類公文的寫作格式與要點[J].應用寫作，2005（7）：14.

（作者單位：滄州師范學院文學院? 來稿日期：2015-07-13）