莊麗君

摘 要：大學治理是利益相關者參與大學重大決策的結構和過程。美國大學和學院的治理結構與制度安排對其高等教育的發(fā)展有著重要促進作用。自殖民地時期，美國高校就創(chuàng)建了由外界人士組成的董事會來管理學校。如今，董事會制度已成為美國大學治理結構的基石。隨著以校長為代表的行政管理系統(tǒng)的日漸發(fā)展和成型，以及以教師評議會為代表的教師學術權力的復位和回歸，美國高校形成了“共同治理”的基本模式。

關鍵詞：美國；大學和學院治理；董事會；校長；教師評議會

大學治理是指利益相關者參與大學重大決策的結構和過程，涉及大學內部權力的配置與行使。大學治理的制度安排和效率對大學自身乃至本國高等教育的發(fā)展具有重要的影響，美國高等教育的強盛與其獨特的大學治理結構是密不可分的。

一、美國高校治理結構的歷史演進

美國學院和大學治理模式是在殖民地時期奠定的，當時采用的學術法人和外行董事會制度一直延續(xù)至今，并對美國高等教育的發(fā)展與強大產生深遠的影響。殖民地時期形成并不斷鞏固的外行董事會和校長治理結構，確保了高校的靈活性和持久性，為美國高等教育今日的成就奠定了基礎。

（一）殖民地時期：以董事會為主導的學院治理結構

殖民地學院主要借鑒了英國牛津學院（今名牛津大學）和劍橋學院（今名劍橋大學），荷蘭、蘇格蘭和愛爾蘭高校，以及歐洲大陸和英格蘭高級中學的管理結構和運作模式[1]。這些學院移植了牛津學院和劍橋學院的“學院制”和法人結構，借鑒日內瓦學院、萊頓大學、愛丁堡大學、都柏林大學的外行董事會模式，設立了由外界人士組成的董事會來管理學校。殖民地學院的董事會制度包括雙重委員會結構和單一董事會制度兩種模式，董事皆由校外人士擔任。9所殖民地學院中，哈佛學院（今名哈佛大學）、威廉·瑪麗學院和羅得島學院（今名布朗大學）采用雙重委員會管理結構，其他6所學院采用單一董事會管理模式。隨后建立的絕大多數(shù)美國高校都仿效耶魯學院（今名耶魯大學）的單一董事會制度。因此，單一董事會制度逐漸演變?yōu)槊绹咝Ｖ卫淼闹鲗Ｊ健?/p>

董事們來自校外，往往既無時間也無興趣去管理學校，而學院的教師通常年紀較輕且經常變動，難以勝任管理崗位[2]，因此，衍生了美國高校的行政首腦制度，即董事會遴選并授權大學校長作為代理人來管理學校的日常事務，執(zhí)行董事會的各項政策，大學校長沒有任期限制。殖民地學院的規(guī)模一般都很小，因此，校長熟諳校內所有事務。

（二）南北戰(zhàn)爭后：以校長為主導的大學治理結構

美國獨立以后，戰(zhàn)爭所引發(fā)的財政困境使得“大學需要經營并具有一定的規(guī)模和預算”的理念迅速傳播開來，這對美國大學治理結構調整帶來了重要的影響。盡管董事會從法律地位來說依然是美國高校的最高權力機構，但隨著高校規(guī)模的擴大、管理職能的增加以及學科的分化，大學校長改變了以往集牧師、教師和管理者諸多角色于一身的傳統(tǒng)身份，轉而全身心地專注于大學的行政事務。19世紀下半葉以后，校長逐漸在大學治理中占據(jù)主導地位，越來越多的大學校長進入董事會，成為董事會的當然成員（Ex Officio Member），董事會賦予校長一部分權力。

另一方面，隨著大學教師逐漸從教授多種科目的短期助教轉變?yōu)殚L期從事特定專業(yè)領域教學和研究的全職教授，他們在大學治理結構中取得了學術事務治理權。大學教師的學術事務治理權主要通過教師評議會得以確立和實施。教師評議會制定頒發(fā)畢業(yè)證書和授予學位的標準，享有增加或者刪減課程、聘任教師等權力。雖然董事會擁有最后的決定權，但是新教師的聘任必須由院系推薦提名。

（三）二戰(zhàn)以后：共同治理結構的確立與盛行

二戰(zhàn)后，教授權力的增長是美國大學治理結構最為顯著的變化之一。隨著民權運動的興起以及高等教育權利保障政策的逐步確立，大學教師和學生要求參與學校治理的呼聲更加強烈。集體談判制度的出現(xiàn)不僅維護了教師的權益，而且改變了美國高校原有的治理模式。大學教師不僅控制著課程、教學、研究等領域的學術治理權，而且開始參與大學管理，董事會逐漸設立教師成員代表席位。1966年發(fā)布的《學院與大學治理聲明》（Statement on Government of Colleges and Universities）指出，董事會、行政管理部門和教師之間應該相互依賴、理解和溝通。大學的重大決策既需要首創(chuàng)精神，又需要學校全體人員的參與；校內各群體在不同事務上具有不同權重的發(fā)言權，誰對具體事務負有首要責任誰最有發(fā)言權。教師對課程安排、專業(yè)設置、教學方法、學術研究、教師隊伍發(fā)展等學術事務負有首要責任，因此，對上述學術事務，董事會或其授權的校長只在特殊環(huán)境下享有最終決定權，且必須征求教師的意見和建議。該聲明建議，大學在校、院、系各個層面都建立教師參與學校治理的組織機構。由此，美國大學和學院“共同治理”（Shared Governance）的基本模式得到確立，董事會、以校長為首的行政管理人員、教師共同參與學校管理。2002年的調查顯示，美國絕大多數(shù)高校采用了共同治理結構，約90%的四年制大學和學院建立了參與學校治理的教師評議會[3]。教師評議會日益成為美國大學治理結構中不可或缺的重要組成部分。

二、當前美國高校共同治理的制度安排

共同治理是美國高校的顯著特征之一，要實現(xiàn)有效的共同治理，最重要的原則就是對不同群體的責任和權力做出合理、清晰的界定。董事會雖然享有法定的最高權力，但以校長為首的行政管理系統(tǒng)和以教師評議會為代表的學術管理系統(tǒng)通過分權制衡，與董事會形成了相互制約又彼此依賴的關系，三方各負其責、相互依存，使美國高校在尊重學術自由和服務社會的前提下自治運行。

（一）董事會的職責與權力

董事會制度是美國高校治理結構的基石[4]。它是致力于維護高校與外部利益相關者以及內部管理層之間關系的保護機制，也是一種內在的監(jiān)督機制[5]。正是董事會的存在，使美國大學既獨立于外部政府的嚴密控制，又免于受內部某一主體的控制，并在大學內外各利益相關者之間保持適當?shù)钠胶?。董事會既履行其受托人職責，又能促進學校長遠的戰(zhàn)略發(fā)展。

董事會是美國高校的法定代表機構和最高決策機構，其權力通常在創(chuàng)立該校的特許狀或學校章程中加以規(guī)定。董事會可以將自己的部分權力授予校長、行政人員和教師，但應該保留提出質疑和挑戰(zhàn)的權力，當其斷定被授權者的決策或建議與高校的使命、名譽和財務狀況不一致時，可以取消這些決策和建議。有些權力必須由董事會來行使，而不能授予個人或者群體，一般來說，主要包括以受托的方式持有學校的財產并使受益人利益最大化，聘任和評估校長，監(jiān)督學校相關機構的管理工作，審批預算，籌集資金，管理捐贈，確保足夠的物質設施，監(jiān)控教育項目，審批長遠規(guī)劃，在大學與社會之間發(fā)揮“橋梁”與“緩沖器”的作用，確保大學的自治[6]。美國高校的董事會根據(jù)大學特定的需要，建立常設委員會監(jiān)督學校各方面的運作，有時基于某些特定目的臨時任命特別委員會。聘任和評估校長是董事會的首要責任，理想情況下每年評估一次，評估內容主要是校長的工作表現(xiàn)，目的是幫助校長更有效地開展工作，這也是校長對董事會負責的一種表現(xiàn)。

（二）校長的職責與權力

美國大學校長是董事會的代理人，依據(jù)董事會的授權成為學校的首席行政長官，對內領導和管理大學的運作，對外代表學校。具體來說是，確保學校在符合董事會的政策和學術規(guī)范的前提下高效運轉；維持學?，F(xiàn)有資源并開發(fā)新資源；對學校絕大部分非學術性活動具有最終管理權；爭取外界對學校的理解與支持。為有效實現(xiàn)董事會制定的政策和目標，校長組建包括教務長和副校長在內的高級管理團隊，拓展和履行校長的領導和管理職能，并在高級管理團隊下設立職能辦公室，開展具體的管理和服務工作。

近年來，隨著大學與政府和社會的聯(lián)系日益密切，以及州政府教育經費的削減，美國大學校長將大量的日常管理工作交給教務長，以便將更多的時間用于公共事務和籌集經費。美國教育委員會（American Council on Education）開展的調查發(fā)現(xiàn)，自2001年以來，大學校長絕大部分時間用于籌集經費、統(tǒng)籌預算、維護社會關系和制定戰(zhàn)略規(guī)劃[7]。其中，2012年的調查數(shù)據(jù)顯示，美國大學校長用于籌集經費的時間最多，其次是問責與評價，資本運作花費的時間排在第3位[8]?？梢?，籌集經費在美國大學校長的工作中占據(jù)著重要地位，其主要原因是美國高校從殖民地學院起，就是植根于當?shù)氐臋C構，依賴學費、捐贈以及財政補貼來維持運轉。因此，美國高校的校長從一開始就不得不以創(chuàng)業(yè)者的形象出現(xiàn)。[9]

（三）教師評議會的職責與權力

教師評議會是教師代表和學校行政管理機構交流的主渠道，是校長、教務長和副校長的重要咨詢機構。在董事會授權下，教師評議會代表全體教師參與學校治理，發(fā)揮重要的咨詢、審議和立法職能。教師評議會對有關大學發(fā)展事宜的所有決定享有建議權，在課程、教學、學術研究、教師晉升和終身教職評定、教師學術休假、績效工資，以及與教育過程相關的學生生活等領域負有首要責任。通常來說，教師評議會由教授或以教授為主的學術人員組成，包括當然成員和選舉產生的成員兩大類，其中選舉產生的成員是主體（一般由教師組成），這確保了學術共同體對學術事務的有效控制。

教師評議會參與學校共同治理，主要包括院系和學校兩個層面，其中管理的重心在院系層面。校級教師評議會的主要職責是制定全校的學術政策，審核學院的教師聘用、考核和職稱晉升名單，認可、批準和監(jiān)督課程，就預算和行政事務向校長提出建議，確保校內教育資源的高效使用等。與校級教師評議會相比，院系教師評議會負責的事務更多，權力也更突出，幾乎包攬了學院的全部事務：制定研究生和本科生的學位要求及課程設置；審核新的學位和課程；監(jiān)督學院行政管理；任命和留用教師、評定職稱和終身教職；確定教師工作量；評審與發(fā)放學生獎學金，制定教師獎勵政策。無論校級還是院系教師評議會，通常都設立常設委員會和特別委員會專門負責相關學術事務。這些委員會都是學?；驅W院的服務性組織，不是行政機構，教師在大學章程及其細則的條款下，都有義務自愿參加。

三、美國高校治理的特征與啟示

（一）分權與制衡

美國高校的內部管理權力被董事會、以校長為首的行政管理體系和以教師評議會為代表的學術管理體系分別掌管，三方各司其責，分權制衡。董事會對高校進行宏觀治理，首要責任是聘任和評估校長；以校長為首的行政管理體系對學校的非學術性事務進行具體管理，執(zhí)行董事會的決策；教師評議會代表教師對學校的學術事務享有立法權，對其他事務享有咨詢和建議權。在權力關系上，董事會將許多權力委托給校長，但校長要對董事會負責，接受董事會的監(jiān)督、任免與評估，這一制度設計既保證了校長權力的充分發(fā)揮，又限制了校長權力的無限擴張；教師評議會在學術事務上具有立法權，這使教師能最大程度地避免行政權力的干擾，而校長是教師評議會的當然成員，且教師評議會的重大決策需經董事會最終審核，該制度又保證了教師學術權力的合理運用。

（二）學術自由與有效治理

有效的治理實踐和學術自由是密不可分的。治理結構雖不能保證學術自由，但如果在學術事務上教師不具有首要權力，那么這種不合理的治理結構將危及學術自由?？梢哉f，盡管學術自由不是有效治理的充分條件，但它卻是有效治理的必要條件。美國高校內部治理結構的演變與發(fā)展歷史，顯示了大學教師在學校治理，尤其是在學術事務中權力和作用的變化，從無到有、從弱到強。美國高校董事會制度產生的一個重要原因是殖民地時期大學教師并未成為一個自治的專業(yè)團體，因此，學校的治理和管理權限都交予董事會及其代理人校長。隨著大學教師日益專業(yè)化和數(shù)量的不斷增加，在美國大學教授協(xié)會等專業(yè)組織和大學教師的共同努力下，董事會及其校長將課程、教學、專業(yè)設置、教師聘用和職稱晉升、入學和學位授予標準、教師待遇和工作條件、教育資源管理等學術事務的立法權和決策權交給廣大教師的代表——教師評議會，有效維護和保證了學術自由，使學術事務的決策不受短期管理和政策變更的影響。

（三）大學自治與外界適度參與

與歐洲高校相比，美國大學校長擁有更多的權力，當美國高校的規(guī)模日益增大且需要一個龐大的官僚機構來管理時，美國高校的行政管理體系設計確保了管理人員只對校長負責，而不是對教師專業(yè)組織或州政府負責。通過聘任管理人員，以校長為中心的行政管理體系有效維護了美國高校的自治。另一方面，以校外非學術人員為主體的董事會制度既為外界影響高校提供了途徑和通道，又避免了外部對學校內部事務的直接干預。校長和教師對高校的發(fā)展負有不可推卸的責任，但大學校長可能過多地受制于一些更直接、更急迫的具體事務，教師可能更多地局限于特定的學科和專業(yè)，以校外人士為主體的董事會代表了社會的利益訴求，在高校與社會之間發(fā)揮“橋梁”和“緩沖器”的作用，使高校既不受外界的完全控制，也不受內部共同體成員的獨自支配，持續(xù)積極應對社會的需要和變化。

參考文獻：

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[9]約翰·塞林. 美國高等教育史（第二版）[M]. 北京：北京大學出版社，2014： 30-31.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅