胡東霞

?

大力推進(jìn)交通領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展
——深刻領(lǐng)會(huì)擬出臺(tái)國(guó)防交通法的規(guī)定要求及思想內(nèi)涵

胡東霞

內(nèi)容提要：迄今為止，國(guó)防交通工作始終遵循的是1995年由國(guó)務(wù)院和中央軍委頒布的《國(guó)防交通條例》，該條例對(duì)于加強(qiáng)國(guó)防交通建設(shè)、保障國(guó)防活動(dòng)順利進(jìn)行，發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢(shì)的發(fā)展和變化、新情況新問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，亟須一部權(quán)威性、針對(duì)性、操作性強(qiáng)的法規(guī)進(jìn)行有效規(guī)范。即將頒布的國(guó)防交通法，不僅將填補(bǔ)國(guó)防交通領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律空白，同時(shí)還對(duì)國(guó)防交通建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生重大的、深遠(yuǎn)的影響，它是一部交通領(lǐng)域的軍民融合法律。

關(guān)鍵詞：國(guó)防建設(shè)國(guó)防交通法草案學(xué)習(xí)研究

作者：胡東霞，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部《國(guó)防》雜志社編輯，大校

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的迅猛發(fā)展以及軍隊(duì)建設(shè)和改革的不斷深化，國(guó)防交通工作出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題，主要有：利益引導(dǎo)機(jī)制不夠完善，公民和組織參與國(guó)防交通工作的權(quán)利義務(wù)調(diào)整方式難以滿足新形勢(shì)下國(guó)防交通工作的實(shí)際需要；軍地之間僅靠溝通協(xié)調(diào)，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，形不成持續(xù)的工作合力，需要依法規(guī)范和統(tǒng)籌；為適應(yīng)國(guó)家安全和發(fā)展利益要求，亟待提高戰(zhàn)略投送能力，加強(qiáng)這方面的力量和制度建設(shè)尚無(wú)法律依據(jù)；平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制不夠完善，不利于將國(guó)防交通潛力迅速轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)特殊情況下的保障能力。針對(duì)上述新情況新問(wèn)題，我國(guó)擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，可謂正當(dāng)其時(shí)，能為國(guó)防交通工作的組織實(shí)施提供強(qiáng)大的法律保障和支撐。

一、出臺(tái)國(guó)防交通法的重大意義

2016年4月25日，國(guó)防交通法草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議。出臺(tái)國(guó)防交通法，是黨的十八大以來(lái)的第一部國(guó)防立法，是時(shí)代發(fā)展、軍隊(duì)建設(shè)、國(guó)防事業(yè)的迫切需要，對(duì)于保障國(guó)防交通事業(yè)的健康發(fā)展，規(guī)范國(guó)防交通活動(dòng)的順利開(kāi)展，提升國(guó)家的戰(zhàn)略投送能力，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合式發(fā)展，具有劃時(shí)代的戰(zhàn)略意義。

有利于加強(qiáng)國(guó)防交通建設(shè)。國(guó)防交通建設(shè)作為國(guó)防建設(shè)的重要內(nèi)容，是國(guó)家交通領(lǐng)域的一項(xiàng)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略任務(wù)，既有物質(zhì)技術(shù)和保障力量建設(shè)，也有政策制度和思想建設(shè)，主要包括國(guó)防交通網(wǎng)和國(guó)防交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)載工具建造貫徹國(guó)防要求，物資器材儲(chǔ)備，保障裝備建設(shè)，專業(yè)保障隊(duì)伍建設(shè)，信息化建設(shè)，交通保障計(jì)劃和民用運(yùn)力動(dòng)員預(yù)案擬制，教育訓(xùn)練和科技研究，組織機(jī)構(gòu)建設(shè)等。新形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)和“能打仗、打勝仗”的強(qiáng)軍目標(biāo)，必須在新的更高起點(diǎn)上深化改革、創(chuàng)新發(fā)展國(guó)防交通。這是因?yàn)?，?guó)防交通建設(shè)的內(nèi)涵比歷史上任何時(shí)候都要豐富，外延比歷史上任何時(shí)候都要擴(kuò)大，擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，既能有效支撐國(guó)防交通軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)范國(guó)防交通活動(dòng)高效開(kāi)展，重要的是能提供法律保證，全面推動(dòng)國(guó)防交通建設(shè)，確保國(guó)防交通活動(dòng)高效有序開(kāi)展。

有利于調(diào)整國(guó)防交通活動(dòng)中的責(zé)權(quán)利。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家。要保證國(guó)防交通工作有序開(kāi)展，保護(hù)好從事國(guó)防交通活動(dòng)的組織和個(gè)人的合法利益，必須發(fā)揮法律在調(diào)整規(guī)范各有關(guān)方面利益關(guān)系中的基礎(chǔ)性作用，明確規(guī)范政府、軍隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位、公民等的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，公民和組織參與國(guó)防交通建設(shè)的政策和經(jīng)費(fèi)支持，通過(guò)協(xié)商方式確定建設(shè)具體事宜。這是因?yàn)?，?guó)防交通體現(xiàn)著國(guó)家安全和發(fā)展的根本利益，是全社會(huì)的共同責(zé)任。特別在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著交通運(yùn)輸市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快，投資主體多元化和經(jīng)營(yíng)模式多樣化特征的日趨凸顯，使得國(guó)防利益與經(jīng)濟(jì)利益相互交織，關(guān)系更加復(fù)雜，迫切需要出臺(tái)國(guó)防交通法，依法調(diào)整國(guó)防交通活動(dòng)中的各種利益關(guān)系，以此調(diào)動(dòng)公民和組織參與國(guó)防交通活動(dòng)的積極性，確保國(guó)防交通與國(guó)家交通在法律環(huán)境下正常運(yùn)行。

有利于提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略投送能力。交通是國(guó)家經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，國(guó)防交通則是國(guó)防活動(dòng)和國(guó)家安全保障的重要支撐。新形勢(shì)下軍隊(duì)承擔(dān)著應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和軍事威脅、維護(hù)海外利益、搶險(xiǎn)救災(zāi)、國(guó)際安全合作等戰(zhàn)略任務(wù)，要求舉國(guó)家之力盡快提升我軍戰(zhàn)略投送能力。戰(zhàn)略投送能力，作為國(guó)家戰(zhàn)略能力特別是軍事能力的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)習(xí)主席“走出去”戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐，是軍事力量由區(qū)域防衛(wèi)型向全域機(jī)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，近海防御向近海防御與遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)型結(jié)合轉(zhuǎn)變，國(guó)土防空型向攻防兼?zhèn)湫娃D(zhuǎn)變的基本要求。擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，將充分考慮國(guó)家安全發(fā)展的時(shí)代需求，加強(qiáng)戰(zhàn)略投送支援力量建設(shè)、國(guó)防運(yùn)輸保障設(shè)施建設(shè)等，為快速組織遠(yuǎn)距離、大規(guī)模國(guó)防運(yùn)輸提供有效支持。

有利于推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是黨中央從國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，作出的重大戰(zhàn)略決策，是在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)富國(guó)和強(qiáng)軍的必由之路。黨的十八報(bào)告指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色軍民融合式發(fā)展路子，堅(jiān)持富國(guó)和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家交通建設(shè)堅(jiān)持寓軍于民、平戰(zhàn)結(jié)合，在交通網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)貫徹國(guó)防要求方面做了大量的工作，取得了顯著成效，既適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，又滿足了國(guó)防建設(shè)需要，成為我國(guó)軍民融合發(fā)展的重要領(lǐng)域，具有良好的歷史積淀和成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）中明確規(guī)定，國(guó)家堅(jiān)持軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，推進(jìn)交通領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展，有利于貫徹落實(shí)國(guó)防交通“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”總要求，加快形成國(guó)防交通全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。

二、國(guó)防交通法在國(guó)防交通中的地位作用

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，既能有效規(guī)范國(guó)防交通工作，也具有母法效用，同時(shí)也是制定其配套法規(guī)的基本遵循。在貫徹軍民融合思想、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，積極面向和適應(yīng)市場(chǎng)、建立利益引導(dǎo)機(jī)制，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上著力解決戰(zhàn)略投送能力薄弱等問(wèn)題，以及處理好與《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》等法律關(guān)系方面具有重要的引領(lǐng)地位，發(fā)揮著特殊作用。

國(guó)防交通法是規(guī)范國(guó)防交通工作的法律依據(jù)。國(guó)防交通工作涉及領(lǐng)域多、范圍廣、程序復(fù)雜，加之多年來(lái)軍隊(duì)和地方在國(guó)防交通工作過(guò)程中，始終沒(méi)有一部專門(mén)的法律對(duì)國(guó)防交通工作予以明確規(guī)范，無(wú)疑不利于國(guó)防交通工作的規(guī)范建設(shè)。此次擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，從國(guó)防交通體制機(jī)制、國(guó)防交通規(guī)劃、交通工程設(shè)施、民用運(yùn)載工具、國(guó)防運(yùn)輸、交通保障、交通物資儲(chǔ)備及法律責(zé)任等方面給予了明確，有利于規(guī)范國(guó)防交通工作的開(kāi)展與實(shí)施。

國(guó)防交通法是開(kāi)展國(guó)防交通工作的基本遵循。新中國(guó)成立60余年來(lái)，國(guó)防交通工作一直缺乏一部具有權(quán)威性的專項(xiàng)法律?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》和《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)鐵路法》《中華人民共和國(guó)民用航空法》等相關(guān)法律，雖涉及國(guó)防交通領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容，但系統(tǒng)性、操作性不強(qiáng)。現(xiàn)行的《國(guó)防交通條例》《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》等法規(guī)，盡管在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但仍存在權(quán)威性不高、約束性不強(qiáng)等問(wèn)題，而且國(guó)防交通涵蓋鐵路、公路、水路、航空和郵電等行業(yè)，涉及軍、政、民、企等系統(tǒng)，要組織協(xié)調(diào)好上述行業(yè)或系統(tǒng)，均需要出臺(tái)國(guó)防交通法給予規(guī)范，使國(guó)防交通工作開(kāi)展有一個(gè)基本遵循。

國(guó)防交通法是保障公民和組織合法權(quán)益的有力武器。搞好國(guó)防交通工作，離不開(kāi)公民和組織的廣泛參與，必須發(fā)揮法律在調(diào)整規(guī)范各有關(guān)方面利益關(guān)系中的基礎(chǔ)性作用，依法調(diào)整公民和組織的利益關(guān)系。這是保證國(guó)防交通工作開(kāi)展，保護(hù)公民和組織合法利益的有力武器，是遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)規(guī)律的具體體現(xiàn)。因此，擬出臺(tái)的國(guó)防交通法，不僅要明確政府、軍隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位、公民等的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，重要的是通過(guò)該法來(lái)保障公民和組織的合法權(quán)益，有效調(diào)動(dòng)各方履行國(guó)防交通義務(wù)的積極性、主動(dòng)性。

國(guó)防交通法是推動(dòng)軍民深度融合發(fā)展的重要保證。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)防交通建設(shè)始終貫徹平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合原則，軍民融合已成為國(guó)防交通建設(shè)中最具特色、富有成效的領(lǐng)域。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）明確提出：國(guó)家堅(jiān)持軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，推進(jìn)交通領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展。對(duì)于規(guī)范國(guó)防交通建設(shè)戰(zhàn)略籌劃、需求提報(bào)、規(guī)劃計(jì)劃、組織實(shí)施、監(jiān)督落實(shí)等活動(dòng)和行為，為深化軍民融合深度發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與國(guó)防、平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、需要與可能，實(shí)現(xiàn)國(guó)防交通與國(guó)家交通的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了根本制度保證。

三、國(guó)防交通法規(guī)范的主要內(nèi)容

國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）內(nèi)容主要包括：總則、國(guó)防交通規(guī)劃、交通工程設(shè)施、民用運(yùn)載工具、國(guó)防運(yùn)輸、國(guó)防交通保障、國(guó)防交通物資儲(chǔ)備、法律責(zé)任以及附則等。其中，重點(diǎn)明確了以下內(nèi)容。

國(guó)防交通管理體制機(jī)制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)國(guó)防職權(quán)的規(guī)定，結(jié)合國(guó)防交通工作管理實(shí)際，國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）明確了管理體制機(jī)制及職責(zé)分工：國(guó)家國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)的國(guó)防交通工作，縣級(jí)以上地方政府國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的國(guó)防交通工作，戰(zhàn)區(qū)國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本戰(zhàn)區(qū)的國(guó)防交通工作；國(guó)家推進(jìn)交通領(lǐng)域的軍民融合深度發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)。省級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)建立國(guó)防交通軍民融合發(fā)展會(huì)商機(jī)制；按照全社會(huì)國(guó)防交通義務(wù)責(zé)任均等、任務(wù)分工不同的原則，規(guī)定公民和組織應(yīng)當(dāng)依法履行國(guó)防交通義務(wù)，依據(jù)規(guī)定給予政策和經(jīng)費(fèi)支持；為完善平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制，規(guī)定戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)特殊情況下，國(guó)家根據(jù)需要設(shè)立國(guó)防交通聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)或局部地區(qū)的交通運(yùn)輸資源。這些規(guī)定和職責(zé)劃分，有利于各方履職盡責(zé)、協(xié)調(diào)一致地抓好國(guó)防交通工作。

國(guó)防交通規(guī)劃。交通建設(shè)貫徹國(guó)防要求，體制機(jī)制是保證，規(guī)劃計(jì)劃是引領(lǐng)。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）明確了編制國(guó)防交通規(guī)劃和納入國(guó)家相關(guān)規(guī)劃問(wèn)題：國(guó)防交通規(guī)劃的類型和編制原則，特別是把有利于邊海防交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持沿邊沿海經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)發(fā)展作為一條原則；縣以上政府應(yīng)將國(guó)防交通建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；政府部門(mén)在制定相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧國(guó)防需要，納入國(guó)防要求。這樣做，突出了規(guī)劃主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，有利于從頂層和源頭上把工作落到實(shí)處。

交通建設(shè)貫徹國(guó)防要求。交通工程設(shè)施和民用運(yùn)載工具，是國(guó)防交通體系的基礎(chǔ)和手段，是國(guó)家交通貫徹國(guó)防要求的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）明確規(guī)定：國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)了解交通工程設(shè)施和民用運(yùn)載工具的建設(shè)情況、征求有關(guān)軍事機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并會(huì)同相關(guān)部門(mén)與建設(shè)單位協(xié)商確定貫徹國(guó)防要求的具體事項(xiàng)；國(guó)家對(duì)貫徹國(guó)防要求的建設(shè)項(xiàng)目，在土地使用、運(yùn)營(yíng)范圍、財(cái)政稅費(fèi)等方面給予政策支持，并承擔(dān)因貫徹國(guó)防要求增加的費(fèi)用；國(guó)防交通工程設(shè)施管理單位負(fù)責(zé)國(guó)防交通工程設(shè)施的維護(hù)和管理，貫徹國(guó)防要求的民用運(yùn)載工具所有權(quán)人負(fù)責(zé)民用運(yùn)載工具的維護(hù)和管理。這些規(guī)定，明晰了公民和組織的責(zé)權(quán)利，為制定激勵(lì)約束政策提供了法律依據(jù)。

國(guó)防運(yùn)輸。隨著國(guó)家利益拓展和多樣化軍事任務(wù)增多，交通運(yùn)輸企業(yè)擔(dān)負(fù)國(guó)防運(yùn)輸任務(wù)越來(lái)越多。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）明確規(guī)定：一是國(guó)家以大中型運(yùn)輸企業(yè)為主要依托，組織建設(shè)戰(zhàn)略投送支援力量，增強(qiáng)戰(zhàn)略投送能力。二是公民和組織完成國(guó)防運(yùn)輸以及相關(guān)保障任務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用，由使用單位按照不低于市場(chǎng)價(jià)格的原則支付。三是軍隊(duì)根據(jù)需要，在相關(guān)交通企業(yè)或者交通企業(yè)較為集中的地區(qū)派駐軍事代表，會(huì)同有關(guān)單位共同完成國(guó)防運(yùn)輸和交通保障任務(wù)。這些規(guī)定，有利于調(diào)動(dòng)交通運(yùn)輸企業(yè)積極性，提升國(guó)防交通保障能力。

國(guó)防交通保障和物資儲(chǔ)備。國(guó)防交通保障是國(guó)防交通工作的重要職能，物資儲(chǔ)備是實(shí)施國(guó)防交通保障的基礎(chǔ)支撐。國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）規(guī)范了國(guó)防交通保障方案、專業(yè)保障隊(duì)伍和物資儲(chǔ)備制度等內(nèi)容：國(guó)家、政府及相關(guān)單位國(guó)防交通保障職責(zé)和組織實(shí)施程序；專業(yè)保障隊(duì)伍由企（事）業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定組建，執(zhí)行任務(wù)時(shí)由國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)會(huì)同交通主管部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配，參加訓(xùn)練演練時(shí)的生活福利待遇，參照民兵參加軍事訓(xùn)練的規(guī)定執(zhí)行；國(guó)防交通物資儲(chǔ)備的管理關(guān)系，對(duì)儲(chǔ)備物資的保管、調(diào)用、報(bào)廢等作了規(guī)范。這些規(guī)定，體現(xiàn)了軍民融合、平戰(zhàn)一體要求，對(duì)于國(guó)防交通履行平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的職能十分重要。

參考文獻(xiàn)：

［1］崔清新、陳菲．我國(guó)擬出臺(tái)國(guó)防交通法．解放軍報(bào)，2016-04-26（1）．

［2］李曉波．國(guó)防交通法有利于國(guó)家安全和國(guó)防建設(shè)．央廣網(wǎng)，2016-04-26．

［3］王比學(xué)．國(guó)防交通法草案進(jìn)入一審，鼓勵(lì)公民和組織依法參與國(guó)防交通建設(shè)．人民日?qǐng)?bào)，2016-04-27．

（責(zé)任編輯：胡東霞）

中圖分類號(hào)：E23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：ISSN1002-4484（2016）-06-0060-04