何明遠(yuǎn)

貫徹落實國家安全觀著力提高維護(hù)邊海防綜合安全的能力

何明遠(yuǎn)

貫徹落實國家安全觀，維護(hù)國家主權(quán)、安全、領(lǐng)土完整是邊海防工作的首要任務(wù)。新形勢下，要認(rèn)清邊海防問題的特征、把握邊海防安全的本質(zhì)、搞清邊海防綜合安全的內(nèi)涵要求、構(gòu)架新的邊海防安全布局、加強(qiáng)邊海防戰(zhàn)略管理能力、建立結(jié)構(gòu)科學(xué)的力量體系、加強(qiáng)運用國際法維權(quán)和主導(dǎo)輿論的能力等，以有效破解制約邊海防工作的瓶頸，提升維護(hù)邊海防綜合安全的能力。

國家防御總體安全觀邊海防綜合安全能力

作者：何明遠(yuǎn)，軍事科學(xué)院國家邊海防研究中心副主任、研究員，大校

習(xí)近平主席在第五次全國邊海防工作會議上強(qiáng)調(diào)，要堅持把國家主權(quán)和安全放在第一位，把維護(hù)國家主權(quán)、安全、領(lǐng)土完整作為邊海防工作的首要任務(wù)，貫徹國家安全觀，周密組織邊境管控和海上維權(quán)行動，堅決維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，筑牢邊海防銅墻鐵壁。貫徹落實習(xí)主席重大戰(zhàn)略思想，必須著眼新形勢下內(nèi)外安全環(huán)境發(fā)展變化，切實認(rèn)清邊海防問題的綜合性、復(fù)雜性、聯(lián)動性特征，堅持問題導(dǎo)向，有效破解影響和制約邊海防工作的瓶頸問題，著力提升維護(hù)邊海防綜合安全的能力。

一、新形勢下邊海防安全的本質(zhì)是綜合安全

邊海防安全，事關(guān)國家主權(quán)安全和海洋權(quán)益，事關(guān)沿邊沿海地區(qū)長治久安和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是國家安全最敏感的神經(jīng)。當(dāng)前，我沿邊沿海地區(qū)安全形勢總體穩(wěn)定，但影響安全穩(wěn)定的各種復(fù)雜因素較多，邊海防安全形勢并不樂觀。

從地緣安全環(huán)境看，地緣政治理論認(rèn)為，接壤的鄰國越多越不安全。我國是世界上地緣環(huán)境最復(fù)雜的國家之一，陸上同14個國家接壤，與印度、不丹尚未解決邊界問題；海上與8個國家海域相連，在島礁歸屬、海域劃界和海洋權(quán)益等問題上不同程度存在爭端。同時，我國周邊缺少戰(zhàn)略緩沖地帶，邊海防長期處于沖突的第一線，近代以來面對的都是直接威脅，沒有緩沖彈性，這些威脅引發(fā)的爭端一旦升級，必然導(dǎo)致我與周邊鄰國發(fā)生小規(guī)模戰(zhàn)爭或軍事沖突。新中國成立以來，幾次邊界、海上自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)充分證明了這一點。

從大國戰(zhàn)略博弈方式看，不論過去還是現(xiàn)在，疆域邊界都是對手對我進(jìn)行戰(zhàn)略遏制的重要突破口，疆域邊界斗爭的地區(qū)化、國際化、聯(lián)動化趨勢越來越明顯。個別大國是影響我邊海防安全的最大外部因素，在其阻撓下，我至今沒有實現(xiàn)國家統(tǒng)一；在其支持下，周邊一些小國不斷挑戰(zhàn)我長期堅持的解決邊界爭端的原則和立場。

從威脅構(gòu)成看，當(dāng)前邊海防面臨的安全威脅，既來自領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端，也來自邊疆地區(qū)維穩(wěn)挑戰(zhàn)；既有傳統(tǒng)的軍事威脅，也有熱點敏感問題、民族宗教矛盾、恐怖主義、跨國犯罪、環(huán)境安全、能源資源安全、重大自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全威脅。同時，隨著我國同周邊經(jīng)濟(jì)交往步伐加快，跨境交通、通信、電力、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和投資項目大幅增加，其安全也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從歷史遺留問題看，中國近代的“弱國邊防”，在邊界、領(lǐng)土、海洋、民族、宗教、邊民往來等諸多方面給國家邊海防遺留了很多糾紛和歷史懸案，加上我與周邊國家在社會制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、友好程度等方面存在差異，導(dǎo)致一些問題時常發(fā)作，長期影響著國家邊海防安全。

總體來看，改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國周邊安全環(huán)境及同周邊國家的關(guān)系都發(fā)生了很大變化，邊海防安全的內(nèi)涵比歷史上任何時候都要豐富，綜合安全需求成為邊海防安全的本質(zhì)需求。

二、維護(hù)邊海防綜合安全的基本內(nèi)涵和要求

當(dāng)前和今后一段時期，邊海防在國家安全和發(fā)展全局中的分量會越來越重，有些問題處理不好，可能激化民族情緒、影響社會穩(wěn)定，甚至演化為政治問題，對推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想、國家和軍隊全面深化改革、建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)造成沖擊。正如習(xí)主席深刻指出的，我們現(xiàn)在講維護(hù)國家安全，已經(jīng)不單純是一個守疆衛(wèi)土的概念。維護(hù)邊海防綜合安全，已經(jīng)成為新形勢下邊海防工作的“新常態(tài)”。

其基本內(nèi)涵：一是準(zhǔn)確把握邊海防安全的時代特征，順應(yīng)周邊地區(qū)越來越重要的發(fā)展趨勢，加強(qiáng)與國家發(fā)展戰(zhàn)略的對接，真正確立“大周邊、大邊防、大海防”的戰(zhàn)略思維，突出邊海防“陸海統(tǒng)籌、強(qiáng)邊固防、綜合外向、支撐拓展”的戰(zhàn)略功能取向，加快推進(jìn)邊海防實現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型。二是勇于改變維護(hù)傳統(tǒng)邊海防安全的思維定勢，樹立維護(hù)邊海防綜合安全和支撐國家戰(zhàn)略利益拓展的思想觀念，不斷強(qiáng)化整體意識、全局意識、協(xié)同意識，將邊海防常態(tài)化立體管控與治理邊疆、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、經(jīng)略海洋、拓展利益、擴(kuò)大影響緊密聯(lián)系在一起，健全對民族、宗教和文化心理的治理運用功能，使邊海防一線更加穩(wěn)固。三是圍繞形成強(qiáng)邊固防合力，加大對邊海防深層次矛盾和問題的改革力度，進(jìn)一步明確邊海防戰(zhàn)略功能定位和各部門職能任務(wù)，從過去維護(hù)軍事安全為主、突出守疆衛(wèi)土的軍事功能，著力向維護(hù)邊境和海上集政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、公共安全為一體的綜合安全拓展。四是著眼有效管控多領(lǐng)域關(guān)聯(lián)安全需要，樹立“全國一盤棋”的思想，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，健全完善軍地邊海防力量聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)法規(guī)化、制度化建設(shè)，夯實黨政軍警民“五位一體”力量密切配合、職責(zé)分明的管理格局。

其基本要求：第一，要努力營造邊海防全局穩(wěn)定的有利態(tài)勢。就是要著眼穩(wěn)定和塑造周邊，善于圍繞邊海防重大問題，采取綜合手段，綜合集成國力優(yōu)勢，通過在邊海防領(lǐng)域整體釋放，不斷擴(kuò)大既有優(yōu)勢，有力支撐邊海防斗爭和建設(shè)，形成有效捍衛(wèi)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和海洋權(quán)益，有效維護(hù)邊境地區(qū)、海上方向安全穩(wěn)定和正常秩序的整體穩(wěn)定態(tài)勢。第二，堅持運用“組合拳”確保海上方向安全。就是要把統(tǒng)籌的重心放在海上方向，突出海上安全這個重點，堅持與主要戰(zhàn)略方向保持一致，堅持運用政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段打“組合拳”，有效破解部分周邊鄰國在海上方向不斷挑釁的圖謀。同時，必須高度重視陸上邊防安全，特別是高度關(guān)注西北地區(qū)這個重要方向，加強(qiáng)其他方向陸地邊界安全管控，通過強(qiáng)化陸上安全，為拓展海上安全提供強(qiáng)大支撐。第三，保持維權(quán)維穩(wěn)的積極平衡、動態(tài)平衡。就是要在國家核心利益上堅守底線不退讓，保持執(zhí)法行動和軍事行動的平衡，堅決維護(hù)國家利益；就是要穩(wěn)妥處置各類情況，把握好斗爭的時機(jī)、力度、方式方法，保持政治外交斗爭和邊海防斗爭的平衡，有效管控風(fēng)險，維護(hù)各戰(zhàn)略方向的大局穩(wěn)定；就是要加強(qiáng)戰(zhàn)略籌劃，做好長期周旋準(zhǔn)備，主動積極經(jīng)營，預(yù)先綜合施策，控制現(xiàn)實斗爭對象，遏制潛在戰(zhàn)略對手，保持短期穩(wěn)定與長期安全平衡。

三、構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、相互策應(yīng)的邊海防安全布勢

勢者，因利而制權(quán)。面對錯綜復(fù)雜的周邊安全環(huán)境和長期形成的陸重海輕型邊海防布勢，必須通盤籌劃陸上、海上邊海防斗爭和建設(shè)，既要不斷鞏固陸上根基，也要持續(xù)拓展海上空間，逐步構(gòu)建起陸海統(tǒng)籌、基陸向海、優(yōu)勢互補(bǔ)、陸海聯(lián)動的邊海防布勢。具體講，就是按照不同方向戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。對陸上，采取多種措施消除影響西部邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定的不利因素，著力穩(wěn)固西北邊防，有效管控西南和東北邊防。對海上，適應(yīng)國家利益不斷外向拓展的需要，加強(qiáng)前沿島礁建設(shè)，前推前置力量、多維立體設(shè)防，特別是針對海防能力弱這個短板，把海防建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軍事斗爭準(zhǔn)備更緊密地融合起來；著眼東海方向可能發(fā)生的島嶼主權(quán)歸屬沖突，增強(qiáng)邊海防維權(quán)斗爭、控制局勢、因情制變和處突能力，打好“組合拳”，堅持持久戰(zhàn)；著眼南海方向島礁管控、海域劃界特別是“九段線”之爭，依托島礁建設(shè)調(diào)整完善力量結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)邊海防統(tǒng)籌政治、外交、經(jīng)濟(jì)、法律、民事執(zhí)法和軍事斗爭的合力，逐步掌握南海形勢的主導(dǎo)權(quán)。

四、有效管控諸多領(lǐng)域關(guān)聯(lián)安全，加強(qiáng)邊海防戰(zhàn)略管理能力

多年來，邊海防管理體制總體上是軍地分工負(fù)責(zé)多頭復(fù)合體制，這種體制在改革開放后一定時期內(nèi)發(fā)揮了重要作用，但隨著邊海防問題越來越復(fù)雜、海上問題越來越突出，體制弊端也經(jīng)常暴露出來，集中體現(xiàn)為戰(zhàn)略管理能力較弱，“統(tǒng)”和“聯(lián)”的功能不足。審視美國、俄羅斯、日本、印度等國家，抓住改革機(jī)遇，在國家層面設(shè)置權(quán)威高效的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行層面健全有利于凝聚共管合力的聯(lián)合機(jī)制，是這些國家提高邊海防戰(zhàn)略管理能力的規(guī)律性做法。

當(dāng)前，我邊海防問題的綜合性復(fù)雜性，也決定了治邊控海必須由權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)打“綜合戰(zhàn)”，才能提升邊海防的整體效益。事實一再證明，解決體制機(jī)制存在的問題，關(guān)鍵在于深化改革，根本出路也在改革?？衫脟液蛙婈犎嫔罨母锏钠鯔C(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化國家邊海防委員會和相關(guān)機(jī)構(gòu)跨軍地、跨部門的協(xié)調(diào)職能，推進(jìn)軍地協(xié)同工作制度的法規(guī)化建設(shè)，將初級的聯(lián)合共管變?yōu)樯疃鹊娜诤习l(fā)力。對近年整合的職能部門，要加大內(nèi)部改革力度，盡快使各部門在管理體制上融為一體，確保各方面堅決服從命令聽指揮，密切配合一盤棋，真正形成軍民融合、高效管控的基本格局。

五、調(diào)整并建立結(jié)構(gòu)科學(xué)、善管能控的力量體系

力量體系是邊海防有效遂行使命任務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段我國邊海防力量體系結(jié)構(gòu)一定程度上還存在自成體系、整體松散、效能不高的問題。反觀其他國家，雖然這些年也在不斷充實一線邊海防管理力量，但其重點是科學(xué)調(diào)整力量結(jié)構(gòu)，明確細(xì)化專業(yè)分工，大力提升信息化水平，推動力量體系向立體防衛(wèi)轉(zhuǎn)型。借鑒這些國家的有益做法，我邊海防力量體系調(diào)整，既要充分考慮邊海防工作具有“人力密集型”的特性，又要充分考慮加大信息化技術(shù)、急需力量、新型邊海防力量在具體工作中的運用。按照覆蓋全局、立體管控、防管一體的要求，進(jìn)一步對軍地邊海防力量體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)論證，適當(dāng)增加滿足邊海防需求的新型力量和防衛(wèi)管控執(zhí)法專業(yè)力量比例，加強(qiáng)海上民兵、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等力量建設(shè)，合理區(qū)分各類力量在平時管控和應(yīng)對突發(fā)情況時的任務(wù)分工和權(quán)限，著力打通信息系統(tǒng)不匹配不兼容、信息不共享的技術(shù)壁壘，進(jìn)一步密切各類力量的協(xié)作配合，真正形成結(jié)構(gòu)合理、精干專業(yè)、功能高效的力量體系。

六、加強(qiáng)運用國際法維權(quán)和主導(dǎo)世界輿論走向的能力

在解決當(dāng)前周邊權(quán)益爭端過程中，部分周邊國家經(jīng)常利用相關(guān)國際法的模糊解釋，編造不利于我執(zhí)法維權(quán)的法理依據(jù)，與我打“法律戰(zhàn)”“輿論戰(zhàn)”，謀求在國際輿論斗爭中置我于不利境地。對此，一方面，應(yīng)由專業(yè)研究力量牽頭，組織軍地有關(guān)人員，加強(qiáng)歷史法理、維權(quán)斗爭政策策略、軍民融合途徑方法等問題研究，特別是在海權(quán)基本理論、南?！熬哦尉€”法律地位、海洋劃界法理依據(jù)等方面，推出一批有說服力的成果，為我國國家權(quán)益的界定和拓展提供法理支撐，爭奪和主導(dǎo)國際輿論話語權(quán)。另一方面，針對當(dāng)前我在海洋法、陸地邊界法等綜合性法律方面存在缺失和不足的實際，加大起草和制訂相關(guān)法律的力度，積極構(gòu)建滿足綜合維權(quán)執(zhí)法需要、各領(lǐng)域各部門法規(guī)系統(tǒng)配套、國內(nèi)法與國際法相互銜接的法規(guī)體系，大力推進(jìn)“依法治邊”進(jìn)程，形成高效運用國內(nèi)法、國際法實施維權(quán)執(zhí)法行動和國際輿論斗爭的有利局面，占據(jù)法理斗爭和輿論斗爭的制高點。

（責(zé)任編輯：何荷）

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ISSN1002-4484（2016）03-0015-03