摘 要：以湖北省鶴峰縣走馬鎮(zhèn)為例，本調(diào)查以新型城鎮(zhèn)化為研究背景，以走馬鎮(zhèn)失地農(nóng)民訴求的產(chǎn)生、表達(dá)為研究主線，結(jié)合相關(guān)理論作為調(diào)查的支撐，由此本調(diào)查得出，走馬鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民利益訴求的有效回應(yīng)機(jī)制缺乏強(qiáng)大的壓力使之未能逐步建立和完善。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)失地農(nóng)民利益訴求問(wèn)題的解決提出了建議，促進(jìn)體制改革，推動(dòng)利益相關(guān)者走出困境，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民利益訴求代言人身份的回歸。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；訴求；機(jī)制

十八屆五中全會(huì)提出“全面建成小康社會(huì)”以來(lái)，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。我國(guó)會(huì)加快農(nóng)轉(zhuǎn)非的步伐，將已經(jīng)脫離土地的農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口。在農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中，國(guó)家在資源配置上集中向城市傾斜的政策，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，農(nóng)民工與市民在資源和利益分配上的不平等會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民問(wèn)題。我們的調(diào)查小組成員通過(guò)了解走馬鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，以農(nóng)民入手進(jìn)行分析，研究農(nóng)民的的訴求和保護(hù)途徑，有利于豐富武陵山片區(qū)地域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)研究成果，使城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)真正得益于每個(gè)農(nóng)民。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）調(diào)查內(nèi)容

以走馬鎮(zhèn)農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的一系列問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展前后生活現(xiàn)狀，從戶籍制度、財(cái)政制度、社會(huì)保障制度等方面加以分析，認(rèn)為制度安排的不合理或不完善是導(dǎo)致農(nóng)民訴求產(chǎn)生的原因，在此分析上主要運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)農(nóng)民權(quán)益遭受侵害的問(wèn)題進(jìn)行研究，進(jìn)而得出了走馬鎮(zhèn)農(nóng)民在生活水平、就業(yè)、社會(huì)保障等訴求問(wèn)題得到解決的愿望的增強(qiáng)。最后在上述分析的基礎(chǔ)上提出對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)應(yīng)有的多層次的長(zhǎng)效性的保護(hù)機(jī)制。

（二）調(diào)查基本情況

調(diào)查小組為順利開展調(diào)查活動(dòng)，于2015年6月份展開了以隸屬走馬鎮(zhèn)的古城村、花橋村、李橋村的農(nóng)民及街道居民的調(diào)查，以深入訪談和抽樣問(wèn)卷調(diào)查為主要方法，按照年齡階段和性別對(duì)三地的居民進(jìn)行分類，以一定的配額選取樣本并發(fā)放問(wèn)卷，此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷219份，其中古城村112份，花橋村89份，李橋村98份，共回收有效問(wèn)卷186份。調(diào)查小組成員就農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要收入來(lái)源，農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化提供的就業(yè)條件等問(wèn)題進(jìn)行了深入的訪談。后期統(tǒng)計(jì)回收有效的調(diào)查問(wèn)卷分析數(shù)據(jù)，并結(jié)合實(shí)際訪談資料撰寫城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民的訴求的調(diào)查報(bào)告。

（三）調(diào)查對(duì)象及樣本特征

調(diào)查小組發(fā)現(xiàn)位于湖北恩施州的走馬鎮(zhèn)符合城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民問(wèn)題的調(diào)查，近幾年走馬鎮(zhèn)大力發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，素有武陵山區(qū)“明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之稱等殊榮。本次調(diào)查共完成312份問(wèn)卷調(diào)查，在調(diào)查的樣本中，按走馬鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來(lái)的變化讓37.3%的居民對(duì)目前的生活持滿意態(tài)度，43.3%的居民感到很滿意，而持一般、不滿意態(tài)度的比例分別為15.3%、2.7%等數(shù)據(jù)，針對(duì)數(shù)據(jù)，調(diào)查小組展開了一系列的調(diào)查，研究農(nóng)民不滿意的因素是由于他們的訴求未得到政府、企業(yè)、社會(huì)等的回應(yīng)。具體分析見下圖1所示：

圖 1 調(diào)查對(duì)象對(duì)于生活的滿意度

二、走馬鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民訴求特征

（一）農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益訴求

1、生活水平訴求提高。在走馬鎮(zhèn)近年來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，與失地前相比，失地農(nóng)民部分生活水平下降。調(diào)查表明，在接受調(diào)查的20戶農(nóng)戶中，耕地被占用前年人均收入為4539元，耕地被占后年人均收入4128為元，低于恩施州平均收入水平。造成這些農(nóng)戶生活水平下降的主要原因是其家庭收入主要來(lái)源于土地經(jīng)營(yíng)，失去了土地，就失去了低成本的生活方式所依賴的庭院經(jīng)濟(jì)。當(dāng)和城鎮(zhèn)居民一樣支付必要的生活費(fèi)用，致使其生活成本明顯上升，然而，農(nóng)民在享受政府給予的補(bǔ)助時(shí)根本不可能分享土地增值收益，貧富分化較為嚴(yán)重。因此，希望生活水平不因失地而下降就成為了相當(dāng)一部分農(nóng)民的利益訴求。

2、就業(yè)創(chuàng)業(yè)訴求強(qiáng)烈。在走馬鎮(zhèn)現(xiàn)階段的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，較為普遍存在嚴(yán)重的農(nóng)民就業(yè)歧視現(xiàn)象，這可以用博弈理論解釋為存在政府、企業(yè)、城市居民、農(nóng)民工之間的博弈行為，在這種情況下，他們就業(yè)在工作條件差、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)報(bào)酬低的行業(yè)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年走馬鎮(zhèn)打工的農(nóng)民中，就農(nóng)民在不同行業(yè)就業(yè)的比重，得出了從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重最大，占29.08%，其次是制造業(yè)，餐飲服務(wù)業(yè)占17.34%，可以看出，這些行業(yè)是工作條件和工資待遇最差的，也最容易受到失業(yè)的工種。農(nóng)民工普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨的最大問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)民盼望政府能提供技術(shù)培訓(xùn)以便能夠自主創(chuàng)業(yè)。

3、基本社會(huì)保障訴求渴望。社會(huì)保障主要是“五險(xiǎn)一金”。許多工商企業(yè)以及其他機(jī)構(gòu)為了節(jié)約巨額的社會(huì)保障支出，不給農(nóng)民工提供必要的社會(huì)保障，據(jù)走馬鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)局2011年對(duì)8268名農(nóng)民工的監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果顯示，未參加任何社會(huì)保障項(xiàng)目的占19.9%（圖2）?？梢姡獠啃岳碚撜f(shuō)明了由于保障制度的福利經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不可避免的存在社會(huì)保障制度的外部性特征，為了避免農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等制度的公共產(chǎn)品帶來(lái)的外部負(fù)效應(yīng)，走馬鎮(zhèn)必須從宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃，研究制定統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障體系是迫在眉睫的。

圖2農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的比重（資料來(lái)源：走馬鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)局整理）

（二）農(nóng)民的政治文化利益訴求

1、基層領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)訴求的提升。大量事實(shí)表明，農(nóng)民利益訴求表達(dá)得不到及時(shí)、有效的回應(yīng)，一個(gè)極為重要的原因在于農(nóng)民無(wú)法與基層政府進(jìn)行平等對(duì)話、有效的協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在實(shí)施過(guò)程中自始至終都在起著主導(dǎo)的作用，農(nóng)民處于一種無(wú)話語(yǔ)權(quán)的境地，在整個(gè)過(guò)程中沒(méi)有任何與政府協(xié)商甚至談判的權(quán)力，失去了政策實(shí)施行為走向良性發(fā)展的機(jī)會(huì)。在收集起來(lái)的有效調(diào)查問(wèn)卷中，農(nóng)民回答“經(jīng)常參與政府民主管理”的占15.6%，偶爾參與的占20.3%，從來(lái)沒(méi)有參加的占64.1%。因此，擁有與基層政府平等對(duì)話的權(quán)力是今天失地農(nóng)民重大的利益訴求。

2、子女接受良好教育訴求高。走馬鎮(zhèn)農(nóng)民由于生活水平下降，就業(yè)與再就業(yè)困難，導(dǎo)致不穩(wěn)定的收入，維持家里的生活開支，沒(méi)有多余的經(jīng)費(fèi)投入子女的教育。盡管目前在走馬鎮(zhèn)，義務(wù)教育階段免除了學(xué)雜費(fèi)，但是高中階段并沒(méi)有實(shí)行這一政策，伴隨著伙食費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用的不斷上漲，許多家庭不堪重負(fù)。在對(duì)家長(zhǎng)的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)82.2%的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)水平中等以下，78.8%的知識(shí)水平初中以下。但是，家長(zhǎng)對(duì)子女教育的期望很高，92.1%的父母對(duì)子女寄予厚望。

3、滿足文化生活訴求的增強(qiáng)。一些農(nóng)民由于訴求得不到有效回應(yīng)而對(duì)生活灰心失望，面對(duì)鄉(xiāng)土文化與城市文化的差異無(wú)所適從。因此，當(dāng)拿到征地補(bǔ)償款項(xiàng)、安置費(fèi)用后，沉迷賭博、消極避世等。對(duì)于這些農(nóng)民而言，健康向上的文化產(chǎn)品能夠激發(fā)起生活的熱情。調(diào)查發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)民希望政府組織起來(lái)并與文化部門組織的“三下鄉(xiāng)”等活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，這樣對(duì)豐富農(nóng)民生活，提高自身素質(zhì)等很有禪益。

三、建議

城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)以人為本的理念，在十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)了“十三五規(guī)劃”的建議，涉及到了社保覆蓋、扶貧、教育、戶籍改革等議題。這無(wú)疑為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民的訴求問(wèn)題得到有效切實(shí)的行動(dòng)提供了很大機(jī)會(huì)。對(duì)此，本次調(diào)查針對(duì)農(nóng)民訴求問(wèn)題提出了以下建議：

（一）加大扶貧惠農(nóng)政策

為提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的生活水平，響應(yīng)2020年城鄉(xiāng)居民收入較2010年翻一番，在走馬鎮(zhèn)長(zhǎng)期實(shí)施惠農(nóng)政策，在本鎮(zhèn)建立“非農(nóng)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”的財(cái)稅政策，同時(shí)實(shí)施精準(zhǔn)健全科學(xué)的工資水平?jīng)Q定機(jī)制，完善市場(chǎng)評(píng)價(jià)要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機(jī)制，如應(yīng)該在企業(yè)中明確規(guī)定提高技術(shù)工人待遇等機(jī)制，在全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)推行統(tǒng)一的最低工資法。在扶貧方面，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、分類扶持貧困家庭，建立健全留守兒童、婦女、老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)貧困人口脫貧，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)域性貧困。

（二）完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系

針對(duì)就業(yè)，十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出要促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，完善創(chuàng)業(yè)扶持政策。對(duì)此走馬鎮(zhèn)應(yīng)具體實(shí)施這一政策，一方面就必須要有過(guò)硬的技術(shù)和較強(qiáng)的職業(yè)素質(zhì)，另一方面政府需要給予農(nóng)民極大的配合和支持，在加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，整合教育和資源，全面提供政府補(bǔ)貼技能培訓(xùn)服務(wù)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大對(duì)農(nóng)民工群體自主創(chuàng)業(yè)的支持，啟動(dòng)“創(chuàng)業(yè)扶持基金”，向有能力且目標(biāo)明確以及方案可行的新生代農(nóng)民工提供政策優(yōu)惠，扶持農(nóng)民工企業(yè)發(fā)展，幫助其度過(guò)創(chuàng)業(yè)瓶頸，真正實(shí)“城市人”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）改革社會(huì)保障制度

對(duì)于走馬鎮(zhèn)農(nóng)民基本建立起來(lái)的的城鎮(zhèn)化工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障項(xiàng)目，以社會(huì)效益為核心，建立覆蓋全民的社會(huì)保障制度，比如醫(yī)療保險(xiǎn)制度下的資金籌集方式由農(nóng)民工工資為基礎(chǔ)的企業(yè)繳費(fèi)與個(gè)人繳費(fèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎萌藛挝怀袚?dān)，從單一保險(xiǎn)費(fèi)率轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊?dòng)保險(xiǎn)費(fèi)率，對(duì)于工傷保險(xiǎn)可以提出建立“農(nóng)民工醫(yī)療保障稅+農(nóng)民工繳費(fèi)”的資金籌集模式。因此，在走馬鎮(zhèn)堅(jiān)持實(shí)施城鄉(xiāng)居民參保計(jì)劃，推進(jìn)健康全鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)應(yīng)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，理順?biāo)幤穬r(jià)格，建立覆蓋全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，是“十三五規(guī)劃”對(duì)社會(huì)保障制度的具體規(guī)劃。

（四）加大教育投入

政府應(yīng)加大對(duì)走馬鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)的投入。首先，提高走馬鎮(zhèn)教師待遇，吸引優(yōu)秀的教師資源進(jìn)入農(nóng)村。其次，加強(qiáng)走馬鎮(zhèn)的教育環(huán)境，完善桌椅、體育、電器等硬件設(shè)備，讓走馬鎮(zhèn)的學(xué)生有良好的教育資源。同時(shí)，走馬鎮(zhèn)應(yīng)積極響應(yīng)十八屆五中全會(huì)提出的提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育，逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生失失普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)

安全推進(jìn)社會(huì)法治治理精細(xì)化，堅(jiān)持人民利益至上，提高城鎮(zhèn)基層干部隊(duì)伍整體素質(zhì)及基層組織領(lǐng)導(dǎo)工作水平，首先必須緊緊圍繞選用好人，提高農(nóng)村基層干部隊(duì)伍整體素質(zhì)這個(gè)主題，解決好農(nóng)村工作“無(wú)錢辦事”問(wèn)題。其次緊緊把握好加強(qiáng)村黨支部建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)工作水平。

（六）改善農(nóng)民的精神文化需求

引導(dǎo)農(nóng)民開展各種有益身心的文化娛樂(lè)活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)民精神文化生活的城鎮(zhèn)化?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑旱谝?，加大政府投入，同時(shí)，還應(yīng)拓寬農(nóng)村精神文化建設(shè)資金的社會(huì)籌集渠道，加大文化活動(dòng)室、活動(dòng)場(chǎng)地、健身器材等文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；第二，堅(jiān)持和完善“文化下鄉(xiāng)”活動(dòng)。利用農(nóng)村地域文化與傳統(tǒng)文化的特色，切實(shí)滿足廣大農(nóng)民的文化需求；第三， 整治不良社會(huì)風(fēng)氣，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化法制建設(shè)，為廣大農(nóng)民營(yíng)造一個(gè)良好、積極、健康的精神文化環(huán)境。

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基金項(xiàng)目：吉首大學(xué)大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃資助項(xiàng)目（要在刊物里顯示）