文│陶然

陶然：城市不能計劃

文│陶然

按照當(dāng)前城鎮(zhèn)化的思路，無論是限制大城市、特大城市發(fā)展，放開中小城市，還

是所謂的“三個一億人”計劃，以及《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《居住證管理辦法》所提出的改革措施，我覺得都沒有抓住問題的關(guān)鍵，如果處理不好，還可能讓我們的戶籍制度改革、土地制度改革半途而廢，甚至出現(xiàn)倒退。

城市不能計劃

陶然中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、中國公共經(jīng)濟與治理研究中心主任

大城市、特大城市發(fā)展是城市化規(guī)律的必然結(jié)果，限制解決不了問題。政府和決策者應(yīng)該更了解城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的規(guī)律。中國從計劃經(jīng)濟時期一直在限制大城市和特大城市的發(fā)展，希望在全國各地實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，這不僅跟計劃經(jīng)濟的思維有關(guān)，也跟1980年中國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小城鎮(zhèn)發(fā)展比較興旺有關(guān)，但這是特殊制度環(huán)境約束下的結(jié)果，也是違背一般城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的。

很多人經(jīng)常舉德國的例子，說明沒有特大城市、大城市，中小城市也可以搞得很好。但德國是一個很少見的沒有很多特大城市的例子，人口大都分布在很多中小城市，這跟德意志的歷史發(fā)展有關(guān)，與普魯士各公國割據(jù)有關(guān)，也與后面建立的全國性交通網(wǎng)有關(guān)。全世界絕大部分發(fā)達國家以及現(xiàn)在很多發(fā)展中國家，從工業(yè)化開始，大城市和特大城市的更快速發(fā)展幾乎是一個不可避免的現(xiàn)象。

美國哈佛大學(xué)教授愛德華·格萊澤是城市研究領(lǐng)域乃至整個經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的頂尖學(xué)者，他指出，很多研究城鎮(zhèn)化的學(xué)者以前告訴大家說，工業(yè)化早期的城市化是以大城市為主，隨著大城市各方面的成本上升，比如說交通、污染、居住、擁堵成本上升，就會出現(xiàn)城市人口向中小城市流動的情況。

但格萊澤教授告訴我們，實際上不存在這樣的規(guī)律，因為大城市的成本雖然有所上升，但城市進一步集聚帶來的效益上升更快，完全可以抵消因為集聚帶來的成本增加。尤其現(xiàn)在全球進入了知識經(jīng)濟時代、互聯(lián)網(wǎng)時代，這種情況變得更突出。

另外，知識經(jīng)濟也使社會上很多有才能的人可以貢獻知識，知識經(jīng)濟給他們的回報非常高，所以這些人的收入會非常高。美國就出現(xiàn)了這種情況，在中國也開始出現(xiàn)了這種情況。高收入的人一定是需要各種中低端服務(wù)的，因為他們的時間成本要高得多，這就需要更多中低端勞動力給他們提供各類生活乃至思想生產(chǎn)的相關(guān)服務(wù)，來節(jié)省他們的時間成本。

中、低端服務(wù)業(yè)沒有貶義。一般來說，比如紐約，金融或者互聯(lián)網(wǎng)界一個高職位勞動力一般都需要4～6個低端的人給他們提供各種服務(wù)，因為每個的人時間成本不一樣，可能家政或者其它事情他全部都找人做了。我賺了很多錢，我就可以把我的財富通過這種勞動交換的方式轉(zhuǎn)移到那些人身上去，這就是社會財富擴散的過程，這就是市場機制的好處所在。

我們的很多決策者并沒有認識到這個規(guī)律，就是高收入人群更傾向于集聚，而他們也需要更多中低端勞動者來給他們提供各種節(jié)省時間的生活與生產(chǎn)服務(wù)。

提供什么樣的公共服務(wù)？

如果城市政府沒有通過有效的稅收、公共品定價和其他各種管理手段來有效地為所有高端、中端、低端勞動者提供公共服務(wù)，那么就會出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染這樣的城市病。相反，如果采取了好的管理措施，城市公共服務(wù)定價合理，城市病就不會出現(xiàn)，人口向大城市、特大城市集聚帶來的成本就會大大降低，而其集聚的收益就會進一步提高，那么大城市、特大城市的發(fā)展就根本不會成為一個詛咒，而成為整個經(jīng)濟乃至社會發(fā)展的祝福。

現(xiàn)在的問題，北、上、廣、深4個特大城市每個城市都已經(jīng)有接近或超過1000萬的外來流動人口長期生活與工作。這些特大、超大城市的外來流動人口甚至占到中國跨區(qū)外來流動人口的絕大部分。而《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的特大城市“嚴格限制外來流動人口”的政策是否意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來人口所需的與戶籍對應(yīng)的公共服務(wù)將難以得到有效解決，甚至還面臨被用各種“經(jīng)濟、社會手段”逐步擠出這些城市的風(fēng)險？

已經(jīng)進來的這么多人，大城市、特大城市的地方政府提供不提供公共服務(wù)？還是要把這些人趕出去？有辦法趕得出去嗎？實際上近年來北京、還有去年開始上海都在干這個事情，但這么做的效果不可能好，而且給經(jīng)濟與社會帶來的成本會非常高，更是對流動人口就業(yè)與居住權(quán)利的嚴重侵犯。

經(jīng)濟本來應(yīng)該是這樣的，結(jié)果非要逆經(jīng)濟規(guī)律而行，這是有問題的。尤其中國現(xiàn)在經(jīng)濟開始下行，大城市要搞產(chǎn)業(yè)升級，恰恰意味著高中低端的服務(wù)業(yè)都要更多人口，中低端服務(wù)業(yè)人口為高端人口提供各種生產(chǎn)、生活服務(wù)，這就是經(jīng)濟規(guī)律，把這些人趕出去，對高端人口的發(fā)展也不利。所以各級政府應(yīng)該意識到這是發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該想辦法切實提高大城市政府的管理水平。把這些城市病歸結(jié)于人口過多，尤其是外來中低端人口過多，這是非常錯誤的觀念。

其實戶籍制度改革要解決的問題，不光是從農(nóng)村到城市里的2億人進城定居的問題，如果加上他們的家庭成員包括留守婦女或者留守兒童一共應(yīng)該有3億以上。按照正常的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，如果考慮到未來還要每年解決1000萬的新增流動人口，到2020年，一共加起來應(yīng)該要解決的是4億人到城市里面定居的問題。而不是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》里提到的“三個一億人”。

解決住房問題的根本在于改革土地制度

農(nóng)民工家庭在城里定居下來最關(guān)鍵的有兩個條件，這兩個條件是互補的，一個是居住，一個是孩子上學(xué)和升學(xué)?，F(xiàn)在我們地方政府采取了一種扭曲的供地模式，住宅用地供應(yīng)過少，城市房價必然有泡沫，未來房價就算跌一半，很多農(nóng)民工還是買不起，但是跌一半，金融體系與國民經(jīng)濟就已經(jīng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險了，甚至社會就可能就出問題了。所以我們面臨的是這么一個局面：房價太高，但又不敢讓它下來。

政府應(yīng)對這個局面的方式是大規(guī)模搞保障性住房。但是我們的保障性住房很少是面對農(nóng)民工的。地方政府沒有積極性，也快沒錢去給哪怕是本城市有戶口的低收入居民提供。其實這些人人數(shù)本來不多，因為中國城市常住居民里85％甚至90％都至少有一套住房，20％有兩套及以上住房。

而一個正常沒有房地產(chǎn)泡沫的社會中，保障性住房的瞄準目標應(yīng)該是給那些城市里連租房都租不起的人，給他們提供廉租房或者租金補貼。但我們的問題是房地產(chǎn)有嚴重泡沫，房價太高了，包括城市里新畢業(yè)的大學(xué)生、工作多年的農(nóng)民工都買不起房子，但是解決這個問題的方法，是不是要給他們提供保障性住房？在我看來，沒有什么政府有這么多錢能夠給三四億人提供保障性住房，同時還能管理好，這純屬幻想。

過去中國搞了多少保障性住房，幾乎全是失敗案例。經(jīng)濟適用房、兩限房、自住型商品房，這都是在扭曲的土地制度和住房價格下想出來的一些對付的方法。我們首先應(yīng)該解決的帶來住房價格這么高的制度性根源，就是我們的土地制度。

我們扭曲的用地結(jié)構(gòu)讓我們住宅用地供給過少，工業(yè)用地供給太多，使得人們的居住高度密集。在我看來，中國未來要取得一個平衡，現(xiàn)在的城市居住和商業(yè)區(qū)太密集了，我們的居住區(qū)面積太小，未來應(yīng)該也可以攤大餅，但是要把工業(yè)區(qū)的攤大餅停下來。

我們的地方政府壟斷、限量、高價供應(yīng)商住用地，放量、過度、低價出讓工業(yè)用地，才導(dǎo)致地方政府主要是去給資本家服務(wù)，而不是給包括流動人口在內(nèi)的城市居民服務(wù)。這一點從政府的支出往哪個方向走就可以看出來，以后要扭轉(zhuǎn)這種情況，就要徹底改革土地財政。

要讓公共服務(wù)價格合理化

市場的自身調(diào)節(jié)當(dāng)然有它的經(jīng)濟作用，但是城市里包括道路、交通這些服務(wù)的定價，包括水的定價都不是市場定的，如果很稀缺，政府應(yīng)該適當(dāng)提高價格，如果城市里面有些低收入群體承受不了這個價格，政府就應(yīng)該直接給這些人一些定向補貼，而不是普惠式的低價格。

我們要相信價格機制是可以起作用的，人口向城市里面集聚本來就是市場的作用。而且在知識經(jīng)濟時代，高端的人通過在線和見面的溝通聚集，同時需要很多低端的人來提供服務(wù)，每個人都應(yīng)該有他在城市里生存的空間，這就是市場經(jīng)濟的本義。

我們確實有很多公共服務(wù)的定價應(yīng)該更市場化或者應(yīng)該對供需情況更有反應(yīng)，從而讓這些公共服務(wù)的提供更具有財政可持續(xù)性。市場化定價緩解了城市服務(wù)供應(yīng)不足的局面，價格上升就會多供給，人們也會節(jié)約，甚至有些人在這個城市里確實找不到合適的機會，他就會到其它城市去。當(dāng)然這種適當(dāng)?shù)奶醿r如果確實讓收入最低的人受到損失，你就給那些人一點補貼，不需要普惠性的低價制度。

此外，給流動人口提供公共服務(wù)的成本高不高，關(guān)鍵要看怎么提供公共服務(wù)，最貴的是住房保障。但我要說，只要是通過土地的市場化改革，政府不用掏錢就能解決住房問題，而且還能拉動增長。拉動增長的過程中還可以幫助政府抽稅賺錢，最終解決住房問題的成本就很低。

至于子女教育的問題，很多流動人口的子女是從落后地區(qū)隨著父母遷到發(fā)達地區(qū)的，落后地區(qū)的政府是給撥了財政轉(zhuǎn)移支付的，但是這個轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該逐步跟著人走，而不是跟著戶口走，很多人口遷出地的內(nèi)地，農(nóng)村上學(xué)的兒童數(shù)目已經(jīng)大幅度減少，可是這些地方拿的轉(zhuǎn)移支付還是跟原來戶口登記上的入學(xué)兒童的數(shù)目一致，這本來就是個浪費。所以你這個轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)該逐步向人口遷入地走，當(dāng)然人口遷入地可能教育成本會更高，中央完全可以給點補貼，流入地的地方政府也有責(zé)任要出一部分，甚至是大部分。對于人口流入地的政府來說，哪怕沒有中央的轉(zhuǎn)移支付，這點錢對他們來說也真的是小錢。

關(guān)于戶籍改革的成本問題，地方政府，包括中央政府都要仔細想一想，要不要保障這些為你城市提供了這么廉價的勞動力的外來人口，包括他們的孩子的基本權(quán)利。這些人給城市做了這么多貢獻，要不要給他們提供一些基本服務(wù)。第二，如果地方不愿意，中央就必須要配套資源和強制地方政府來做這個事情。今天不蓋學(xué)校，明天就蓋監(jiān)獄。不能光看今天的成本，還要看未來的成本，更要看收益大不大。何況有很多好方法可以把戶籍改革的成本有效降下來，同時讓戶籍改革的收益大大提高。