文│周其仁

周其仁：城市化下一程要“加密”

文│周其仁

未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)沒(méi)有以往那么高速的增長(zhǎng)，不具備過(guò)去習(xí)慣的融資條件，同時(shí)城市化過(guò)程中積累的債務(wù)需要解決。所以下一程的城市化很可能是從擴(kuò)張轉(zhuǎn)向緊湊型，要在提高密度上做文章。如果密度足夠高，分工就會(huì)更發(fā)達(dá)，信息傳播和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也會(huì)降低，有利于知識(shí)的生產(chǎn)。

聚集不等于不宜居

周其仁著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師

最近研究城市經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，訪問(wèn)了不少城市，發(fā)現(xiàn)城市化遭遇“拐點(diǎn)”：在籌資、債務(wù)、規(guī)劃、城市管理等很多環(huán)節(jié)，過(guò)去傳統(tǒng)的模式在如今遇到了很大壓力。

這個(gè)拐點(diǎn)構(gòu)成了城市化的“上一程”，突出的特點(diǎn)就是改革開(kāi)放后帶來(lái)的人、財(cái)、物都可以大規(guī)模地流動(dòng)的變化。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)期不在戶籍所在地生活的人口已經(jīng)達(dá)到2.4億人。這在世界上是一個(gè)非常了不得的數(shù)字。

而問(wèn)題也出在流動(dòng)，這種流動(dòng)帶來(lái)的直觀印象是，每年幾十億人次的春運(yùn)，一到春節(jié)大城市就沒(méi)人了，有些村莊開(kāi)始堵車；過(guò)了正月十五，大城市又開(kāi)始“活”過(guò)來(lái)了。這樣的狀態(tài)一直會(huì)持續(xù)下去嗎？中國(guó)人未來(lái)要一直這么過(guò)下去嗎？

從實(shí)際流動(dòng)過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，在流動(dòng)中開(kāi)始出現(xiàn)集聚，從流動(dòng)轉(zhuǎn)為遷徙。那么，這些人到底會(huì)往哪里聚？流動(dòng)人口最后在國(guó)土上會(huì)怎么分布？這反過(guò)來(lái)又決定了城市的活力，所以，研究人口向哪里聚集，也就決定了城市化的“下一程”應(yīng)該怎么走。

各國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人口在國(guó)土面積上的分布是很不均勻的。在一些被叫做“城市”的地方，占地面積不大，集中的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非常多。全世界的城市人口占總?cè)丝诘囊话?，城市面積是400萬(wàn)平方公里，僅占地球表面面積的1.5％。美國(guó)2.4億城市人口居住的國(guó)土面積占美國(guó)國(guó)土面積的3％，貢獻(xiàn)了GDP的85％；巴黎占法國(guó)人口的3.4％，GDP占24.5％；倫敦占英國(guó)人口的12.3％，GDP占20％；布達(dá)佩斯占匈牙利人口的18％，GDP占35％。

東京和曼哈頓可能是最極端的例子。日本三大都市圈集中了將近69％的總?cè)丝?，貢獻(xiàn)了74％的GDP，其中東京圈的國(guó)土面積比北京市還小一點(diǎn)，但集中了將近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈頓島，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7萬(wàn)人，最高數(shù)據(jù)是3.1萬(wàn)人，按照我們的說(shuō)法這是常住人口。他們還有個(gè)“白天人口”，就是白天大量進(jìn)去上班、旅游、觀光、購(gòu)物的人口。曼哈頓一平方公里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相當(dāng)于16億美元的GDP。

這些數(shù)字給我們思考中國(guó)城市化的問(wèn)題提供了一個(gè)參照：流動(dòng)之后會(huì)出現(xiàn)集聚，而長(zhǎng)期來(lái)看，人口在整個(gè)國(guó)土面積上分布很不均勻，一些被叫做“城市”的地方，占地面積不大，卻集中了很高比例的人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

日本三大都市圈集中了將近69％的總?cè)丝?，貢獻(xiàn)了74％的GDP，其中東京圈的國(guó)土面積比北京市還小一點(diǎn)，但集中了將近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈頓島，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7萬(wàn)人，最高數(shù)據(jù)是3.1萬(wàn)人，按照我們的說(shuō)法這是常住人口。他們還有個(gè)“白天人口”，就是白天大量進(jìn)去上班、旅游、觀光、購(gòu)物的人口。曼哈頓一平方公里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，相當(dāng)于16億美元的GDP。

此外，聚集并不意味著不宜居，東京的六町目是個(gè)很好的例子。有一個(gè)民營(yíng)企業(yè)家對(duì)城市改造有愿景，不想蓋完房子賣了就完了。他提出修建充滿魅力的文化都市和立體城市花園。這個(gè)企業(yè)家花了14年時(shí)間和400個(gè)土地所有者溝通，最后組成了聯(lián)合開(kāi)發(fā)公司。到2003年，六町目就開(kāi)發(fā)出來(lái)了。2000人居住在這塊土地上，公共空間除了花園還包括美術(shù)館、圖書(shū)館、商學(xué)院、寺廟等商業(yè)和文化設(shè)施。它還有一個(gè)演藝中心，演藝廳樓頂又有一個(gè)空中的城市花園，里面還有一塊水稻田，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為水稻是文化的根兒。這個(gè)項(xiàng)目變成了東京的一個(gè)新地標(biāo)，一年約有4000萬(wàn)人次前來(lái)訪問(wèn)、參觀、購(gòu)物、看戲，平時(shí)一天會(huì)有10萬(wàn)人，周末會(huì)有20萬(wàn)人到50萬(wàn)人。但它的土地面積只有10萬(wàn)平方米，建筑面積76萬(wàn)平方米。聽(tīng)起來(lái)容積率非常高，可是它的疏密處理得很好，對(duì)人沒(méi)有壓迫感。這表明人類在城市建設(shè)方面其實(shí)有很多發(fā)展空間。

為什么密度重要？

上述經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)我們，城市化的“下一程”要換一個(gè)緯度思考，就是密度很重要。為什么密度重要呢？原因包括以下幾個(gè)方面：

第一，如果密度足夠高，分工就會(huì)更發(fā)達(dá)。如果人群湊不到一起，很多分工是搞不起來(lái)的。比如農(nóng)村就沒(méi)有賣早點(diǎn)的，這不是因?yàn)檗r(nóng)村人不吃早點(diǎn)，而是因?yàn)樾枨蟛粔颉Ｔ诖蟪鞘?，早點(diǎn)就是大產(chǎn)業(yè)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)斯密告訴我們，分工能夠提高生產(chǎn)率，而生產(chǎn)率提高是收入提高的根源。

第二，人群聚到一起后，信息成本就會(huì)降低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也會(huì)降低。人群越是發(fā)散，信息傳輸成本越高，信息的流通越困難。雖然互聯(lián)網(wǎng)可以解決一些問(wèn)題，但建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)也有代價(jià)。比如阿里現(xiàn)在要往農(nóng)村去，發(fā)展網(wǎng)上購(gòu)物，但是一到配送階段壓力就大了，因?yàn)橘I家很分散。

第三，知識(shí)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越重要。知識(shí)的生產(chǎn)當(dāng)然要有一批優(yōu)秀的頭腦，但這還不夠。如果這些優(yōu)秀的頭腦是孤零零的，也很難有效的進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)。大家需要湊到一起，互相碰撞，彼此啟發(fā)。所有的研究中心都離不開(kāi)這一條規(guī)律。

第四，特別是在新興市場(chǎng)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家，首都會(huì)先做得比較像樣，所以很多資源是往大城市、首都城市、面子工程方面傾斜。這也會(huì)把人吸引過(guò)來(lái)。除了集聚帶來(lái)的正常利益之外，還有城市偏向帶來(lái)的集聚效果。

國(guó)內(nèi)也有人口高度密集的地方。比如靜安區(qū)的國(guó)土面積占整個(gè)上海的1.2‰， 7.62平方公里住了29.6萬(wàn)人，平均一平方公里是3.2萬(wàn)人。2014年的GDP是661億人民幣，平均一平方公里達(dá)到15億美元左右，遠(yuǎn)高于香港、新加坡的每平方公里5億美元。在人口高度密集的同時(shí)，靜安區(qū)還是上海公認(rèn)管理比較好的地方，到處井井有條。

有人說(shuō)密度高了就會(huì)亂，實(shí)際上密度高了可能更加有序。結(jié)果取決于我們的知識(shí)和管理能力。大城市中間有很多小地方，如果稍加改造，就會(huì)大大增加承載和活力。比如上海靜安寺旁有一條狹長(zhǎng)的巷道，以往是常年封閉的，后來(lái)把它打通了，巷道兩邊開(kāi)發(fā)成小鋪?zhàn)?，現(xiàn)在成為一個(gè)很受歡迎的時(shí)尚步行街。

城市化的下一程不能光注重項(xiàng)目，不能光注重建筑，還要高度注重人的活動(dòng)。為了能把人的活動(dòng)組織得好，也要有一批人。中國(guó)現(xiàn)在一年有十個(gè)世界級(jí)的大劇場(chǎng)落成，但是相當(dāng)一些劇場(chǎng)里面沒(méi)有什么演出活動(dòng)。相比之下，天津大劇場(chǎng)聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行管理，兩年半時(shí)間內(nèi)組織了800場(chǎng)音樂(lè)會(huì)，結(jié)果北京很多愛(ài)好音樂(lè)劇場(chǎng)、戲劇的人都坐高鐵去天津看戲。如果說(shuō)上一程的城市化是比誰(shuí)的城市攤得大、建筑了不起，那么下一程就要比建筑里面有沒(méi)有高質(zhì)量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)的活動(dòng)。

小城市和村莊也有密度問(wèn)題

不光大城市有密度問(wèn)題，小城市也有密度問(wèn)題。日本的富山市是一個(gè)小城市，在提高密度方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。由于老齡化，日本人口絕對(duì)數(shù)在減少。在這種情況下，為了讓城市保持活力，富山市就決定建設(shè)緊湊型城市。他們先投資修建一條路面電車，就是車輛入口離地面非常矮，老人家抬腿就能上去，不用爬上爬下。路面電車把主要的住宅區(qū)和商業(yè)文化設(shè)施連在一起。政府出軌道和車輛的錢，剩下的就通過(guò)招標(biāo)確定哪家公司來(lái)營(yíng)運(yùn)。他們還動(dòng)用捐獻(xiàn)，公司捐建車站的可以在車站放公司LOGO，市民捐建椅子的可以在椅子上刻著捐獻(xiàn)者的名字。最后用各種政策吸引老人家住到車站周圍500米的地方，很容易出行。這樣老人就愿意多出門，能夠促進(jìn)消費(fèi)，同時(shí)也有利老人健康，醫(yī)療費(fèi)用就會(huì)下降。相比之下，國(guó)內(nèi)很多城市規(guī)模太大，難以向所有的街區(qū)都提供公共服務(wù)，需要考慮適當(dāng)?shù)臏惖揭粋€(gè)小范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，然后再往外擴(kuò)。

村莊也有密度問(wèn)題。2003年上海嘉定最先搞村莊集中計(jì)劃，就是把農(nóng)民集中起來(lái)住到一個(gè)小區(qū)里面，其余的宅基地出讓給市場(chǎng)，土地出讓收入用于支持小區(qū)建設(shè)。這個(gè)做法還有很多細(xì)節(jié)可以討論，但是這個(gè)方向恐怕是對(duì)頭的。后來(lái)上海沒(méi)在這方面繼續(xù)做，成都、重慶、武漢反而搞得熱火朝天。

重慶的農(nóng)村戶籍人口減少4％，常住人口減少28％，但是農(nóng)村人均建設(shè)用地從183平方米增加到262平方米。這明顯是不合理的，原因就是農(nóng)村宅基地的分配是無(wú)償分給農(nóng)村集體成員的，讓出來(lái)也沒(méi)有收入，不是按市場(chǎng)原則來(lái)配置資源的。大量的人走了之后房子就爛了，這種閑置土地是大量的。如果沒(méi)有一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，很難把這塊資源盤活。所以重慶引入一個(gè)地票的概念，就是宅基地復(fù)耕后獲得一張地票，這個(gè)地票可以出售。重慶還設(shè)立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，對(duì)地票進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。

日本富山市

下面介紹成都的經(jīng)驗(yàn)。2008年大地震后，大量農(nóng)戶房屋垮塌，建設(shè)資金難以完全依賴國(guó)家資助。當(dāng)時(shí)就提出把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革實(shí)驗(yàn)和抗震災(zāi)后重建結(jié)合到一起，出臺(tái)了當(dāng)?shù)赜行У穆?lián)建政策，即把農(nóng)民震垮的宅基地和城市愿意到農(nóng)村投資的錢結(jié)合在一起，一方出地，一方出錢，修好的房屋雙方分享，政府進(jìn)行監(jiān)管并頒發(fā)證書(shū)。城市來(lái)的人獲得的土地證是40年使用權(quán)，相當(dāng)于國(guó)有土地中的商用地，而農(nóng)民獲得的仍然是社區(qū)撥給他們的永久的宅基地，這在土地證上是有區(qū)別的。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)后來(lái)就擴(kuò)散開(kāi)，形成一對(duì)一聯(lián)建、多對(duì)一聯(lián)建等不同模式，有的村獲得幾十個(gè)億資金。

重慶的農(nóng)村戶籍人口減少4％，常住人口減少28％，但是農(nóng)村人均建設(shè)用地從183平方米增加到262平方米。

城市化的轉(zhuǎn)型是躲不過(guò)的。沒(méi)有以往那么高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就沒(méi)有以往那么好的融資條件。

總之，城市化的轉(zhuǎn)型是躲不過(guò)的。沒(méi)有以往那么高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就沒(méi)有以往那么好的融資條件。過(guò)去城市化過(guò)程中積累的債務(wù)成為我們要解決的一個(gè)問(wèn)題。所以下一程的城市化很可能是從擴(kuò)張變成緊湊型的。根據(jù)我的理解，城市是由密度定義的。所以不光要問(wèn)城市是大還是小，還要問(wèn)夠不夠密，要終止單純的攤大餅。緊湊城市的概念已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)了城市發(fā)展規(guī)劃，問(wèn)題是怎么落實(shí)。在城市化的下一程中，要進(jìn)一步改革征地制度，要把城市經(jīng)營(yíng)、城市活動(dòng)的很多體制機(jī)制激活，讓民間、社會(huì)上很多有這方面才能的城市事業(yè)家發(fā)揮更好的作用，共同把城市化推進(jìn)到更健康的發(fā)展階段。