祿勸彝族苗族自治縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理局 云南省昆明市祿勸彝族苗族自治縣 651500

摘要：隨著城市化建設(shè)的深入實(shí)施，我國在2008年開始，逐步確立了城市規(guī)劃公眾參與體系。城市規(guī)劃公眾參與體系涵蓋了政府部門、規(guī)劃部門、城市公眾及利益群體等多個(gè)層面，需要對(duì)各參與主體的權(quán)責(zé)及義務(wù)加以明確。本文從城市規(guī)劃公眾參與體系的形成及發(fā)展背景入手，分析城市規(guī)劃公眾參與體系的構(gòu)成要素，結(jié)合相關(guān)案例，探究完善城市規(guī)劃公眾參與體系的措施途徑。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與體系；問題；對(duì)策

在城市化建設(shè)如火如荼的時(shí)代背景下，各大城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面都有了大幅提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)趨于完善。但與此同時(shí)，城市資源在進(jìn)行配置及協(xié)調(diào)時(shí)還存在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性不高的現(xiàn)象，反映出城市規(guī)劃體系尚未完善，而城市規(guī)劃公眾參與體系的建立及實(shí)施，則可以有效提高城市規(guī)劃質(zhì)量水平。

一、城市規(guī)劃公眾參與體系的內(nèi)涵及其實(shí)踐

城市規(guī)劃是基于城市的發(fā)展建設(shè)而制定實(shí)施的一系列計(jì)劃及建設(shè)方案，兼具政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等多重含義。公眾參與指的是政府及國家公共組織在進(jìn)行政策的制定及決策時(shí)，由社會(huì)組織或社會(huì)個(gè)體通過多種途徑參與，從而使相關(guān)決策能夠統(tǒng)籌兼顧社會(huì)各階層的利益及訴求。城市規(guī)劃公眾參與即是指在城市資源的配置、城市建設(shè)發(fā)展方向的確立、社會(huì)利益博弈的協(xié)調(diào)等城市發(fā)展政策決策制定時(shí)，社會(huì)公眾及時(shí)介入，以實(shí)現(xiàn)城市利益多元化與公正化的平衡。城市規(guī)劃公眾參與體系的理論構(gòu)建依據(jù)主要源于“多元主義”、“市民社會(huì)”、“交往理論”、“市民參與階梯”等具體理論及模型[1]。

圖一 城市規(guī)劃“市民參與階梯”理論模型示意圖

浙江大學(xué)湖濱校區(qū)的教學(xué)主樓于1991年建成，高度為67米，樓層數(shù)量為20層，在施工建設(shè)時(shí)，該“西湖畔第一高樓”即受到公眾的爭議及討論，最終因其會(huì)對(duì)西湖風(fēng)景構(gòu)成損壞，在2007年爆破拆除。該高樓在建設(shè)之初缺乏對(duì)公眾意見的收集及采納，最終引發(fā)了投資的巨大浪費(fèi)，與之相比，香港西九龍文娛藝術(shù)區(qū)的規(guī)劃過程更能體現(xiàn)出公眾參與的重要作用。2005年，香港政府推出了西九龍地標(biāo)建筑建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，其單一化的招標(biāo)方案出臺(tái)后，公眾反對(duì)聲浪較大，香港政府隨機(jī)擴(kuò)大了招標(biāo)企業(yè)的范圍，并進(jìn)行了三個(gè)月的公眾咨詢及公示，但其規(guī)劃建設(shè)方案仍受到公眾的質(zhì)疑。在歷經(jīng)幾年的規(guī)劃設(shè)計(jì)后，2010年，“城市中的公園”這一規(guī)劃設(shè)計(jì)方案在充分獲取公眾支持后，最終用于西九龍文化區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。

二、城市規(guī)劃公眾參與體系的構(gòu)成主體及利益關(guān)聯(lián)

（一）政府部門及城市規(guī)劃部門

政府及城市規(guī)劃部門在城市規(guī)劃的編制及實(shí)施中，占據(jù)關(guān)鍵地位，發(fā)揮決定性作用，從城市規(guī)劃的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上看，占據(jù)規(guī)劃關(guān)系鏈條頂端的政府部門，其決定了城市規(guī)劃的整體思路及規(guī)劃方向。政府開展城市規(guī)劃公眾參與實(shí)踐時(shí)，其主要目的可以從關(guān)系導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向上分析，關(guān)系導(dǎo)向是借助公眾參與，協(xié)調(diào)及化解城市規(guī)劃中涉及到的各個(gè)利益主體之間的關(guān)系及摩擦；目標(biāo)導(dǎo)向是通過公眾參與，使城市規(guī)劃方案更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，從而保障城市規(guī)劃的準(zhǔn)確性及可行性。城市規(guī)劃部門及規(guī)劃人員主要負(fù)責(zé)規(guī)劃方案的具體實(shí)施，也起到一定的協(xié)調(diào)各方關(guān)系的職能作用。

圖二 城市規(guī)劃公眾參與體系中政府主體的職能目標(biāo)示意圖

（二）社會(huì)利益集團(tuán)

城市規(guī)劃中涉及到的利益集團(tuán)主要是指借助城市規(guī)劃，謀求自身在城市土地利用及城市空間資源上的利益訴求，其既可以以集團(tuán)或企業(yè)的形式存在，也可以單指社會(huì)利益?zhèn)€體。社會(huì)利益集團(tuán)無法直接制約影響城市規(guī)劃方案的制定，因此，其在城市規(guī)劃公眾參與體系中主要借助于游說干預(yù)的方式介入。

（三）社會(huì)公眾群體

社會(huì)公眾群體在早期處于城市規(guī)劃建設(shè)體系的最末端，在參與城市規(guī)劃時(shí)，主要以被動(dòng)參與的形式為主，造成這樣現(xiàn)象的主要原因是由于在城市規(guī)劃公眾參與實(shí)踐層面，我國與西方國家相比，時(shí)間更晚，公眾的參與意識(shí)相對(duì)不強(qiáng)。而在城市規(guī)劃公眾參與體系下，社會(huì)公眾群體的利益訴求得以被重視及強(qiáng)調(diào)，社會(huì)公眾群體這一要素的地位及作用更加突出。

三、城市規(guī)劃公眾參與體系中存在的問題及不足

從我國城市規(guī)劃公眾參與體系的實(shí)施情況看，其中存在的問題及不足主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，在我國社會(huì)政治領(lǐng)域，公眾的主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)，參與途徑不暢等現(xiàn)象長期存在，由此也使社會(huì)公眾在社會(huì)發(fā)展決策中的話語權(quán)受限。相應(yīng)地，在城市規(guī)劃中，社會(huì)公眾的參與積極性也受到一定的壓制。此外，城市規(guī)劃具備的專業(yè)性，系統(tǒng)性要求，也給社會(huì)公眾的主動(dòng)參與增添了難度。

其次，在城市規(guī)劃公眾參與體系具體實(shí)施中，雖然給予公眾參與較大的參與空間，但在公眾參與內(nèi)容上還存在著程度不深，范圍狹窄等問題。例如，多數(shù)的城市規(guī)劃在吸納公眾參與的過程中，更多地是以前期的調(diào)研及意見搜集為主，在城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、實(shí)施環(huán)節(jié)公眾參與的比例不高，而在城市規(guī)劃公眾參與體系的覆蓋面上，也難以全面涉及到城市規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)項(xiàng)目。

第三，在城市規(guī)劃公眾參與體系的法律保障環(huán)節(jié)，并不具備明確完備的法律保障機(jī)制。相比于英美等國，我國在公眾參與的立法上還處于摸索階段，公眾參與的形式主要體現(xiàn)在人代會(huì)的審議這一層面，參與方式單一，無法形成豐富多元的公眾參與形式，在利益協(xié)調(diào)的效率上不高[2]。

第四，作為城市規(guī)劃的規(guī)劃者而言，其一方面要領(lǐng)會(huì)政府部門及其他部門的規(guī)劃意圖及理念，借助自身所掌握的規(guī)劃知識(shí)及技術(shù)來對(duì)規(guī)劃思路加以全面分析，并及時(shí)與政府部門進(jìn)行交流溝通，輔助其作出更加科學(xué)合理的規(guī)劃決策；另一方面又要兼顧到自身所承擔(dān)的協(xié)調(diào)政府利益、社會(huì)利益及公眾利益的職能作用，在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中體現(xiàn)出公正性和公平性，但在這一點(diǎn)上，城市規(guī)劃者仍以政府部門的規(guī)劃意志為主，城市規(guī)劃的利益協(xié)調(diào)性及規(guī)劃公正性有所欠缺。