北京軌道交通運營里程已從2003年的114公里發(fā)展到今天的527公里，累計投資額已達3200億元。按照市政府制定的2020年運營里程達到1000公里的計劃安排，政府還需投入近3500億元的建設(shè)資金、以及相應的地鐵建設(shè)用地，財政資金和土地供給壓力巨大。

北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為北京市軌道交通的投資主體，近幾年在市政府及相關(guān)部門支持下，大力推進軌道交通車輛段上蓋綜合開發(fā)利用，通過多年探索努力和不斷技術(shù)創(chuàng)新，成功運作五路停車場、郭公莊車輛段、平西府車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)項目，“創(chuàng)造”出依托軌道交通核心功能的復合型城市綜合體，取得很好的社會效益和經(jīng)濟效益，在一定程度上減少軌道交通建設(shè)投資，拓展了軌道交通建設(shè)資金籌措渠道。

顯著的效益

五路停車場位于海淀區(qū)西三環(huán)外玉淵潭鄉(xiāng)，該項目于2012年底至2013年初實現(xiàn)入市交易，交易額為46.5億元，政府獲得土地收益16.5億元。

地鐵九號線郭公莊車輛段位于九號線最南端。2011年9月，郭公莊車輛段上蓋綜合開發(fā)項目基本完成下部結(jié)構(gòu)工程后，以帶一體化條件上市的方式完成入市交易工作，交易額為35億元，政府獲得土地收益5億元。

地鐵八號線二期平西府車輛段綜合利用項目位于昌平區(qū)回龍觀，該項目于2012年底至2013年初實現(xiàn)入市交易，交易額為47億元，政府獲得土地收益16億元。

很顯然，北京軌道交通車輛段上蓋物業(yè)取得了顯著的社會經(jīng)濟效益：

首先，對現(xiàn)有建設(shè)用地挖潛，盤活了存量用地，集約節(jié)約利用土地效益明顯。在確保軌道交通安全建設(shè)和運營的前提下，通過采取規(guī)劃設(shè)計、結(jié)構(gòu)超限審查、增加減振降噪措施、采用新型消防系統(tǒng)、日光采集系統(tǒng)、屋頂大面積景觀綠化等多種技術(shù)創(chuàng)新手段，對車輛段的市政設(shè)施用地進行優(yōu)化改造，四個車輛段上蓋項目共為城市新增了約90公頃的城市建設(shè)用地，其中郭公莊、五路和平西府車輛段為84.68公頃。

其次，緩解了地鐵融資壓力，增加了保障房供給，解決了多項社會問題。郭公莊、五路和平西府車輛段的開發(fā)為政府增加約37.5億元土地收益（50%作為資本金反哺軌道交通）、直接分攤地鐵建設(shè)中的拆遷成本約23億，同時為政府提供保障房34萬平米、為當?shù)剜l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和掛賬村舊村改造作出了貢獻。

再者，提升了環(huán)境品質(zhì)，完善了城市功能，解決了地鐵的最后一公里難題。通過上蓋開發(fā)把車輛段從割裂城市的路障轉(zhuǎn)化為有機的城市功能節(jié)點，提升了區(qū)域整體品質(zhì)，改善片區(qū)生活環(huán)境。并且，疏通了路網(wǎng)，改善了區(qū)域城市交通，提高了市民換乘便捷度和生活便利度，方便了地鐵出行，地鐵資源得到充分利用，實現(xiàn)真正意義上公共交通導向式土地開發(fā)。

此外，上蓋物業(yè)通過完善城市功能，促進軌道交通和城市協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)了車輛段片區(qū)的精細化開發(fā)管理。具體表現(xiàn)為六個“一體化”：規(guī)劃設(shè)計的一體化，軌道交通與周邊土地統(tǒng)籌規(guī)劃；交通組織的一體化，使地鐵、公交、機動車、步行統(tǒng)籌考慮；空間利用的一體化，使地上與地下、道路等公共空間與地塊空間有效銜接；施工步驟的一體化，使地鐵建設(shè)與上蓋施工時序有效統(tǒng)籌；市政設(shè)施的一體化，使市政供給、管線鋪設(shè)有效統(tǒng)籌；物業(yè)管理的一體化，使不同建設(shè)空間的管理有效統(tǒng)籌。

對比可見，未開發(fā)的車輛段，體量巨大，軌道裸露，對城市形象有負面作用。長約1-2公里車輛段范圍限制道路穿越，嚴重割裂了城市交通和功能。

以五路車輛段為例，該項目于2008年由北京市規(guī)劃委啟動組織一體化國際方案征集，2010年4月取得了市政府控規(guī)批復。原用地性質(zhì)為市政基礎(chǔ)設(shè)施劃撥用地，通過規(guī)劃創(chuàng)新將平面單一功能的市政用地調(diào)整為豎向復合的多功能用地。在滿足地鐵工藝使用及安全管理要求的前提下，為達到地鐵停車場與周邊城市環(huán)境的和諧統(tǒng)一，通過優(yōu)化設(shè)計，五路停車場綜合利用規(guī)劃方案采取了從地下車站到停車場再到上蓋多層次、多空間的一體化設(shè)計，把地鐵6號線停車庫放到了10號線運用庫的地下部分，整合了地鐵辦公區(qū)域，節(jié)約出了約6.89公頃的落地開發(fā)建設(shè)用地；覆蓋了10號線運用庫和咽喉區(qū)，在其上部8.5米高度又創(chuàng)造出了9.45公頃的上蓋開發(fā)區(qū)。地下車站上部預留上部開發(fā)結(jié)構(gòu)及豎向交通，從地鐵車站可直達上部綜合體，實現(xiàn)無縫銜接。

該項目外觀不僅是城市生活功能的一部分，而且車輛段基地周圍亦成為一個富有活力的城市生活節(jié)點，極大提升了區(qū)域整體形象。

創(chuàng)新與問題

北京車輛段綜合利用，實現(xiàn)了管理和技術(shù)的重大創(chuàng)新突破，被國土資源部列為全國土地節(jié)約集約利用優(yōu)秀案例，獲得了第二十八屆北京市企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果一等獎。

首先是對現(xiàn)有土地利用模式的創(chuàng)新與突破?，F(xiàn)有的土地利用模式是一種土地性質(zhì)對應一種規(guī)劃用途，經(jīng)營性用地與市政設(shè)施用地完全脫離，基本不能兼用。市政設(shè)施用地采用劃撥方式給予軌道交通產(chǎn)權(quán)單位進行軌道交通設(shè)施的建設(shè)；而經(jīng)營性開發(fā)地塊達到上市條件后由政府按照現(xiàn)行招拍掛方式公開出讓。車輛段綜合利用的創(chuàng)新在于，并不是在新增“白地”上進行建設(shè)，而是在既有存量市政設(shè)施用地上部再造了一塊經(jīng)營性用地，采用的是全新的“一級半”開發(fā)模式?！耙患壈搿遍_發(fā)模式是指，在由車輛段一級開發(fā)商（一般為軌道的投資主體）負責整體的策劃及上下部的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計后，進行土地征用及地鐵車輛段的土建結(jié)構(gòu)施工，即通過在地鐵停車場上部建造一塊具備熟地條件的“人造地皮”后交給政府進行公開市場交易，確定二級開發(fā)商后再進行上部規(guī)劃區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。

其次是土地權(quán)屬劃分和出讓方式的創(chuàng)新。為確保軌道交通的安全運營及二級開發(fā)商在上蓋部分的開發(fā)權(quán)益完全性，在上市規(guī)劃條件中，第一次采用了“三維出讓”、“立體釘樁”的土地權(quán)屬劃分方式。由于車輛段用地在豎向范圍內(nèi)車輛段空間與開發(fā)空間交織在一起，可采用“三維釘樁”及“三維出讓”的方式將車輛段用地從空間而并非平面上進行空間劃分，通過三維坐標點的確定可以清晰地處理產(chǎn)權(quán)空間分層的問題。第一次明確了上蓋區(qū)的用地屬性為經(jīng)營性的混合用地，同時通過圖紙明確了上蓋區(qū)平面的出讓范圍，標注了不同區(qū)域的豎向絕對標高，使得出讓的空間關(guān)系清晰明確，為二級開發(fā)的土地證的辦理掃清了障礙，也使得后期軌道運營與開發(fā)建設(shè)管理的界面清晰。

再者是科技、工程技術(shù)手段的創(chuàng)新。車輛段上蓋綜合利用工程具有特殊的復雜性，是個系統(tǒng)工程。其最大的特點是融地鐵、軌道交通綜合體、物業(yè)（住宅、商業(yè)等）于一體，其工程特殊性決定了上蓋開發(fā)實施必須遵從軌道交通運營安全第一的原則。在實施過程中采取了規(guī)劃設(shè)計創(chuàng)新、增設(shè)環(huán)評措施、特殊采光通風措施、結(jié)構(gòu)超限措施、消防措施等技術(shù)手段以確保軌道交通的安全和上部開發(fā)能夠滿足各種規(guī)范的要求?？紤]到車輛段綜合利用工作的特殊性，開發(fā)設(shè)施預留工程與軌道工程建設(shè)必須同步設(shè)計，同步實施。因此在前期就把設(shè)計及工程分為了A、B兩部分。A部分為可經(jīng)營性綜合利用設(shè)施；B兩部分為軌道交通專屬的各種設(shè)施。在方案穩(wěn)定后，組織相關(guān)單位研究確定了綜合利用中設(shè)計及工程的界面劃分原則，并開展同步實施工作。

最后是成本認定的創(chuàng)新。項目總成本為開發(fā)新增的土建工程費用、市政設(shè)施及環(huán)評措施、財務費用、稅費及管理費用等，同時還包括分攤了地鐵的征地拆遷費用和部分地鐵工程費用，減少了政府的軌道交通的投資。由于車輛段的征地拆遷費用是由軌道交通建設(shè)資金一次性投入，車輛段綜合利用則把征地拆遷費用按照一定的比例由地鐵與開發(fā)共同分攤；土建工程費用參考未開發(fā)車輛段造價進行切分，多出部分由開發(fā)分攤；為開發(fā)服務的各項前期費用和市政費用由開發(fā)承擔。總成本依據(jù)評估公司對周邊土地的市場情況評定，上述相關(guān)投入最終由審計部門和發(fā)改部門審核認定后上市交易。

在實現(xiàn)創(chuàng)新與突破的同時，車輛段土地的綜合開發(fā)利用仍存在兩大問題：

一是車輛段物業(yè)開發(fā)的一體化土地獲取方式受限。按照我國現(xiàn)有土地管理的相關(guān)法律規(guī)定及實際實施過程中的供地制度，經(jīng)營性用地一般采用“凈地”招拍掛出讓，使得車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的一級開發(fā)與二級開發(fā)脫節(jié)，無法實現(xiàn)一體化同步建設(shè)，導致產(chǎn)生運營安全、成本增加等不利影響，增加開發(fā)難度。在目前軌道交通快速發(fā)展的背景下，招拍掛出讓方式難以使車輛段開發(fā)跟上軌道交通建設(shè)步伐，影響車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)長遠發(fā)展。

二是車輛段物業(yè)開發(fā)審批流程有待規(guī)范。由于軌道交通車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的復雜性，涉及政府部門較多，目前我市尚未形成較為完善和統(tǒng)一的審批流程，大多處于一事一議的階段，導致項目的審批流程較為繁瑣和復雜，不利于軌道交通車輛段物業(yè)開發(fā)項目的推動和規(guī)模化發(fā)展。目前車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)與軌道建設(shè)沒有良好銜接，沒有形成適宜于綜合開發(fā)利用的審批流程，且在物業(yè)開發(fā)過程中，在規(guī)劃、建設(shè)、園林綠化、消防、人防等方面涉及較多現(xiàn)行規(guī)范、標準及管理規(guī)定中未涵蓋或需突破的內(nèi)容，客觀上形成了一事一議的辦理方式，溝通協(xié)調(diào)成本成倍增長，延長項目開發(fā)周期，影響項目順利實施，車輛段物業(yè)開發(fā)審批流程有待規(guī)范。

三點建議

到2020年，北京運營線路將達到32條，車輛段綜合基地還將新增約19個，總用地面積約500公頃。如果一半能夠采用綜合利用，將為北京市新增建設(shè)用地約250公頃，預計未來將增加政府土地收益約150億元，相當于一條地鐵線的投資。

為緩解政府的資金壓力，確保軌道交通可持續(xù)發(fā)展，加強車輛段物業(yè)開發(fā)的力度和規(guī)模，統(tǒng)籌推進軌道交通相關(guān)空間資源有效整合、挖掘土地集約利用價值，將成為軌道交通資源開發(fā)創(chuàng)新和實踐的重點。

但在推進的過程中，一方面應統(tǒng)籌規(guī)劃、試點先行。政府須盡快制定未來新建的軌道交通車輛段上蓋物業(yè)綜合開發(fā)整體規(guī)劃。從落實城市總體規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃，引導城市發(fā)展的角度出發(fā)，政府主管部門應做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌制定車輛段上蓋物業(yè)綜合開發(fā)整體規(guī)劃，以一點帶面、全面開發(fā)，避免出現(xiàn)滯后于地鐵建設(shè)的現(xiàn)象，造成資源浪費。

另一方面要政策創(chuàng)新、高效運作。在借鑒港鐵等經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，授權(quán)軌道交通投資主體，對車輛段上蓋物業(yè)綜合利用統(tǒng)一實施蓋下建設(shè)、蓋上開發(fā)，封閉運行。既要授權(quán)軌道交通投資主體對車輛段周邊商業(yè)、交通等功能進行一體化設(shè)計，車輛段建設(shè)與上蓋一級開發(fā)同步實施，以保證地鐵建設(shè)安全、提升建設(shè)效率，降低上蓋建設(shè)成本，進而增加政府土地收益；也要授權(quán)軌道交通投資主體對車輛段上蓋進行二級開發(fā)，確保二級開發(fā)收益提升投資主體融資能力，同時也確保全部收益反哺軌道交通建設(shè)及還本付息。同時，也可借鑒深圳地鐵經(jīng)驗，將地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊以作價出資方式增資注入軌道交通投資主體，實現(xiàn)車輛段物業(yè)一體化開發(fā)。

此外，還應優(yōu)化程序、高效審批。軌道交通作為城市重大基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府審批類投資項目，如將車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)從線路規(guī)劃、可研審批到工程建設(shè)統(tǒng)一納入軌道交通審批體系，借助軌道交通審批流程，將大大提升車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的效率。在發(fā)改、規(guī)劃、國土、交通、環(huán)保、園林、建設(shè)、消防審批等方面，建立規(guī)范統(tǒng)一快速的上蓋開發(fā)審批流程，提升項目運作效率，避免審批一事一議。

車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)是從內(nèi)涵上挖潛城市土地利用潛能的新型土地開發(fā)模式，同時它也是一項系統(tǒng)工程，往往涉及對政策法規(guī)及城市建設(shè)固有機制方面的創(chuàng)新，因此需要在車輛段上蓋開發(fā)的各個環(huán)節(jié)得到各級政府的大力支持，引導這種新型土地開發(fā)模式健康發(fā)展，發(fā)揮其對城市社會和經(jīng)濟發(fā)展的積極效用。

（作者單位：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司）