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        一區(qū)多園 風(fēng)光中的隱憂

        2015-12-31 00:00:00于恒松
        投資北京 2015年9期

        當(dāng)前,“一區(qū)多園”已成為高新區(qū)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用的關(guān)鍵模式。北京中關(guān)村、天津?yàn)I海高新區(qū)、深圳高新區(qū)、重慶高新區(qū)、長(zhǎng)沙高新區(qū)等國(guó)家級(jí)高新區(qū)均采用了“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。2014年,東湖高新區(qū)、湘潭高新區(qū)、濰坊高新區(qū)、銀川高新區(qū)等國(guó)家級(jí)園區(qū)相繼提出探索“一區(qū)多園”模式,助推高新區(qū)擴(kuò)張發(fā)展。如何在“一區(qū)多園”的發(fā)展模式下,實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果,成為值得重點(diǎn)探索的課題。

        發(fā)展模式的興起

        由于國(guó)家級(jí)高新區(qū)發(fā)展受到土地空間限制,20世紀(jì)90年代中后期以來(lái),中關(guān)村科技園、深圳高新區(qū)等發(fā)展較快的國(guó)家級(jí)高新區(qū)為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張,在現(xiàn)有范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的情況下,相繼開(kāi)展了“一區(qū)多園”模式的探索。如1991年,中關(guān)村科技園在建立了豐臺(tái)、昌平兩個(gè)科技園區(qū),以彌補(bǔ)海淀區(qū)建成空間不足的問(wèn)題后,走上了“一區(qū)多園”的道路。到目前為止,中關(guān)村已經(jīng)發(fā)展成了“一區(qū)十六園”。

        此外,“一區(qū)多園”也是地方政府推進(jìn)資源整合,實(shí)現(xiàn)園區(qū)間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的結(jié)果。我國(guó)園區(qū)發(fā)展初期,在相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū),同時(shí)建有多個(gè)園區(qū),地方政府為實(shí)現(xiàn)不同園區(qū)間多點(diǎn)互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家級(jí)高新區(qū)在相同的空間面積和不同的空間位置上充分利用國(guó)家賦予高新區(qū)的各項(xiàng)政策,實(shí)行“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。

        國(guó)家級(jí)高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、人才集聚等方面具有較強(qiáng)的吸引力和輻射帶動(dòng)作用,并可以享受一系列國(guó)家級(jí)的優(yōu)惠政策。因此,地方政府為推進(jìn)當(dāng)?shù)仄渌麍@區(qū)發(fā)展,享受國(guó)家級(jí)高新區(qū)政策,積極采用以國(guó)家級(jí)高新區(qū)為主體,以周邊其他園區(qū)為輻射帶動(dòng)區(qū)域或分園的“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。

        采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式后,高新區(qū)整體的管理體制也相應(yīng)會(huì)發(fā)生變化,主要有兩大類型:

        一是權(quán)利重心融合型。高新區(qū)管委會(huì)僅是協(xié)調(diào)、服務(wù)的機(jī)構(gòu),采用這一類型的典型園區(qū)是中關(guān)村科技園。中關(guān)村管委會(huì)是北京市政府的派出機(jī)構(gòu),不具備任何政府管理職能,行政審批依然在市級(jí)政府部門。這一類型模式,管理理念先進(jìn),管理效率高,充分體現(xiàn)了政府服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律。但由于中關(guān)村管委會(huì)與各分園管委會(huì)不存在上下級(jí)關(guān)系,對(duì)各分園的約束力不強(qiáng),難以統(tǒng)籌各園區(qū)發(fā)展。

        二是權(quán)利重心上移型。高新區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu),行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,對(duì)園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、布局、建設(shè),如青島高新區(qū)。這一類型模式強(qiáng)化了開(kāi)發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一性,有利于園區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。但政府將會(huì)過(guò)多的介入市場(chǎng),在一定程度上破壞市場(chǎng)規(guī)律。同時(shí),由于涉及多個(gè)區(qū)縣,市級(jí)政府和下屬區(qū)縣的稅收、財(cái)政利益沖突將凸顯。

        “一區(qū)多園”的利與弊

        解決土地空間問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)規(guī)模高速發(fā)展。以中關(guān)村科技園為例,1988年中關(guān)村科技園的總收入為14億元。在1991年建立豐臺(tái)和昌平兩個(gè)科技園區(qū)之后,1992年實(shí)現(xiàn)總收入達(dá)到60億元。2014年,中關(guān)村科技園“一區(qū)十六園”的總收入超過(guò)了3.5萬(wàn)億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)其他高新區(qū)。

        強(qiáng)化園區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以南京高新區(qū)為例。南京高新區(qū)采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式之前,南京高新區(qū)擁有南京的高等院校、科研院所和大型企業(yè)的支撐,在科技創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面具有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì);新港開(kāi)發(fā)區(qū)交通便利,緊鄰中國(guó)內(nèi)河第一大港——新生圩港,在外貿(mào)發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流合作擁有先天優(yōu)勢(shì);江寧開(kāi)發(fā)區(qū)空港優(yōu)勢(shì)突出、且民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢(shì),擁有活躍的發(fā)展思路和靈活的發(fā)展機(jī)制。采用“一區(qū)多園”發(fā)展模式后,南京高新區(qū)整合各個(gè)分園區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源,實(shí)現(xiàn)了健康快速發(fā)展。

        增強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用,實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。納入高新區(qū)的地方產(chǎn)業(yè)園區(qū),能夠分享國(guó)家級(jí)高新區(qū)優(yōu)惠政策,充分借鑒國(guó)家級(jí)高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)培育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的成熟經(jīng)驗(yàn),共享創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)、科技企業(yè)孵化平臺(tái)等科技創(chuàng)新服務(wù)資源,實(shí)現(xiàn)借勢(shì)發(fā)展,進(jìn)而加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

        “一區(qū)多園”發(fā)展模式在為國(guó)家級(jí)高新區(qū)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)貢獻(xiàn)的同時(shí),在發(fā)展過(guò)程中也存在著諸多棘手問(wèn)題。

        首先是協(xié)調(diào)管理難度大。對(duì)大多數(shù)實(shí)行“一區(qū)多園”發(fā)展模式的高新區(qū)而言,都或多或少的存在著高新區(qū)大管委會(huì)對(duì)各分園約束力不強(qiáng)的問(wèn)題,整體規(guī)劃難以執(zhí)行。各分園或基地為追逐自身短期利益,往往忽略整體發(fā)展。同時(shí),國(guó)家級(jí)高新區(qū)各分園大多處于建設(shè)期,對(duì)資金、項(xiàng)目的需求都較為強(qiáng)烈。在“一區(qū)多園”內(nèi)部各園區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)分工尚未明確的情況下,容易誘發(fā)有限資金的分散,以及產(chǎn)業(yè)分布不集中等問(wèn)題。

        其次是內(nèi)部過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。各分園為自身發(fā)展,尤其在各分園產(chǎn)業(yè)定位不明晰或者出現(xiàn)重疊的情況下,在項(xiàng)目引進(jìn)過(guò)程中,容易出現(xiàn)通過(guò)調(diào)低地價(jià)、實(shí)行補(bǔ)貼等多種手段,吸引項(xiàng)目落地,造成內(nèi)部的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

        再有就是不同主體間利益沖突日益凸顯。“一區(qū)多園”模式的實(shí)行,涉及到各園區(qū)管委會(huì)之間、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間在土地開(kāi)發(fā)、財(cái)政稅收、管理權(quán)限等多方面的利益沖突。“一區(qū)多園”模式的實(shí)施,其管理權(quán)限大多會(huì)向國(guó)家級(jí)高新區(qū)管委會(huì)集中,這樣就削弱了地方園區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限,兩者之間的利益必然會(huì)產(chǎn)生沖突。此外,國(guó)家級(jí)高新區(qū)管委會(huì)一般為市級(jí)政府派出機(jī)構(gòu),而各分園多數(shù)為區(qū)縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu),這就造成市級(jí)政府和區(qū)縣級(jí)政府在園區(qū)企業(yè)注冊(cè)地點(diǎn)、稅收利益分成、土地開(kāi)發(fā)與管理權(quán)限等方面的利益沖突。

        綜合來(lái)看,我國(guó)國(guó)家級(jí)高新區(qū)采取“一區(qū)多園”發(fā)展模式存在的問(wèn)題,主要是由于市場(chǎng)發(fā)育不成熟和統(tǒng)籌管理機(jī)制不健全而產(chǎn)生的。

        除弊須從體制機(jī)制改革入手

        改革園區(qū)管理體制。深入推行“一區(qū)多園”模式的高新區(qū)管委會(huì)管理體制改革,進(jìn)一步明確高新區(qū)管委會(huì)和各分園管委會(huì)的職能定位。一方面,高新區(qū)管委會(huì)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、項(xiàng)目準(zhǔn)入、重大項(xiàng)目審核、專項(xiàng)資金管理等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,強(qiáng)化高新區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)籌管理職能;另一方面,保留各分園管委會(huì)的行政管理職能,以及在園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上,對(duì)各自分園進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策制定等職能,以保持各分園發(fā)展的積極性。

        建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,避免各園區(qū)之間、市級(jí)和區(qū)縣級(jí)政府之間的利益沖突。一方面,明晰園區(qū)落地項(xiàng)目利益分配機(jī)制,建立合理、公正的稅收、財(cái)政分配體系。另一方面,各分園按照產(chǎn)業(yè)定位推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目引進(jìn)。對(duì)洽談擬引進(jìn)但不符合分園發(fā)展定位的項(xiàng)目,由高新區(qū)管委會(huì)項(xiàng)目管理部門根據(jù)各分園功能定位和產(chǎn)業(yè)定位,以及項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類別和特點(diǎn),統(tǒng)籌調(diào)整到定位相符的園區(qū)。在高新區(qū)管委會(huì)的協(xié)調(diào)下,由項(xiàng)目引進(jìn)園區(qū)和項(xiàng)目落地園區(qū)雙方協(xié)商,由項(xiàng)目落地園區(qū)從稅收、財(cái)政收入等方面在一定時(shí)間內(nèi)給予原項(xiàng)目引進(jìn)園區(qū)一定的利益補(bǔ)償。

        創(chuàng)新園區(qū)考核機(jī)制。強(qiáng)化市級(jí)層面對(duì)各區(qū)縣在園區(qū)發(fā)展方面的考核力度,制定各區(qū)縣分管園區(qū)發(fā)展考核意見(jiàn),將各分園按照高新區(qū)整體發(fā)展定位、發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)作為一項(xiàng)重要指標(biāo),列入各分園考核評(píng)價(jià)體系。高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)各分園進(jìn)行年度綜合考核,并向市政府報(bào)送考核結(jié)果,以促進(jìn)高新區(qū)整體定位和規(guī)劃的有效實(shí)施。

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